Quelques principes de politique agricole

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Quelques principes de politique agricole

Jean-Marc Boussard

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Quelques principes de politique agricole

Directeur de recherche à L’INRA Membre de l’Académie d’Agriculture

Note préparée pour le Conseil Economique et Social

20 Novembre 2002

Les débats de politique agricoles sont souvent caractérisés par leur grande technicité. Personne n’est pris au sérieux dans le petit monde qui s’en occupe s’il ne connaît les OGM, les OGAF, les CTE, les paiements compensatoires, la SCOP, l’article 19, et j’en passe. Pourtant, cette technicité excessive masque un déficit de philosophie, et trop fréquemment, l’oubli des principes essentiels qui, justement, devraient servir de boussole pour s’y retrouver dans un maquis juridique et réglementaire inutilement et gratuitement compliqué. C’est à ces principes que je voudrais consacrer cette intervention. Il y en a trois :

- La politique agricole n’est pas faite pour les agriculteurs

- Elle trouve sa source dans le mauvais fonctionnement des marchés en agriculture lié aux spécificités de ce secteur

- Elle doit s’adapter aux nouvelles demandes sociales, qui ne peuvent pas s’exprimer à travers les marchés.

1°) La politique agricole n’est pas faite pour les agriculteurs, mais pour l’ensemble des citoyens.

Il s’agit là, bien sûr, d’une évidence, et il ne devrait pas être nécessaire de le rappeler. Pourtant, dans les discussions quotidiennes sur le sujet, on a souvent le sentiment que la question centrale est toujours « le revenu des agriculteurs ». Toute mesure est évaluée à cette aune (« si vous faites cela, vous diminuer le revenu agricole de 10% : c’est impensable! »). On voit de bonnes âmes, certaine années, se lamenter : « le revenu de l’agriculture a augmenté ! c’est une catastrophe : tous nos arguments disparaissent ! »

Il existe même une école de pensée d’origine américaine (celle dite du « farm problem ») qui voit l’origine des difficultés actuelles dans la capacité des agriculteurs un peu partout dans le monde, par des actions de lobbying d’une efficacité redoutable (au point d’en être invraisemblable!) à capter des « rentes » (c’est à dire des revenus indus, des profits qui ne sont justifiés par aucun service réellement rendus) sur le dos de leurs concitoyens.

Il y a certes là un fond de vérité. Après tout, c’est un phénomène banal que de voir certaines catégories sociales chercher à obtenir la plus grande part possible du gâteau national. Ce qui est surprenant, c’est les conclusions que l’on en tire. L’idée centrale est que le plus gros inconvénient de cette situation, c’est que « l’agriculture n’est plus gérée par la marché ». Il faut donc :

a) accepter les résultats de ce « hold up » des agriculteurs sur le reste de l’humanité, et leur garantir leurs droits (mal) acquis.

b) Faire en sorte que cela ne perturbe pas les marchés (considéré comme la seule référence possible) , et donc, « découpler » les aides – c’est à dire faire en sorte qu’elles n’aient aucun effet sur les décisions de production.

Ainsi voit on la Commission Européenne prête à accorder une fois pour toute aux agriculteurs une garantie de revenu pour l’éternité, du seul fait qu’ils étaient en activité à l’époque où leur profession a réussi à s’emparer du pactole, à la seule condition que les paiements en question soient « découplés », et que la production soit orientée par le marché.

Une telle philosophie appelle au moins deux remarques :

a) Un tel projet fait des agriculteurs des citoyens exceptionnels, un peu comme les nobles d’ancien régime qui devaient leurs revenus aux exploits de leurs ancêtres. On n’a pas les mêmes égards pour les poinçonneurs de métro, dont la profession a disparue quand on les a remplacés par des portillons automatiques. Rien de tout cela n’est vraiment « équitable », et il y a même une bonne dose d’absurdité dans un tel raisonnement (si les agriculteurs ont vraiment réussi à ponctionner à leur profit les forces vives des nations, aucune politique économique raisonnable ne peut éviter de leur faire restituer ce qu’il ont acquis de façon indue, exactement comme on fait vis à vis d’un voleur).

b) Surtout, on peut se poser la question de savoir ce que vaut vraiment cette référence au marché, qui reste centrale dans l’analyse. Les politiques agricoles n’ont elles pas été rendues nécessaire par le mauvais fonctionnement du marché ? Répondre par l’affirmative à cette question ruine complètement tout l’édifice sur lequel est édifié la théorie du « farm problem ».

En réalité, les raisons de l’existence des politique agricoles sont infiniment plus profondes, et vont beaucoup plus loin qu’une banale affaire de partage de gâteau social. Si l’on soutient le revenu des agriculteurs, ce n’est pas parce qu’ils ont réussi un « hold up ». C’est qu’on en a besoin. S’il n’y a pas d’agriculteurs, il n’y a plus d’agriculture. Et s’il n’y a plus d’agriculture, les consommateurs meurent de faim, ce qui n’est pas un sort enviable. C’est donc pour éviter des catastrophes préjudiciables aux consommateurs que (à tort ou à raison, c’est une autre question) l’on garanti un revenu minimum aux agriculteurs. Dans tout les cas, le revenu des agriculteurs ne

peut être un objectif de politique agricole, tout juste l’un des instruments de la chose. Et

naturellement cette remarque oblige à se poser la question : « existe il d’autres moyens que le soutien aux revenus agricoles pour répondre aux désir des consommateurs ? ». La suite de cet exposé est consacré aux réponses que l’on peut faire à cette question.

2°) Le mauvais fonctionnement des marchés à l’origine des politiques agricoles.

Si les marchés fonctionnaient bien, il n’y aurait pas besoin de « politiques agricoles » : l’offre et la demande s’équilibreraient par le prix, qui servirait d’instrument de transmission entre les désirs de consommateurs et les difficultés rencontrées par les producteurs pour les satisfaire. Jamais l’Etat, dans de telles conditions, ne devrait avoir à intervenir. C’est bien ce qu’affirment les partisans du « laisser faire » : le moins on intervient, le mieux les marchés fonctionnent. La concurrence, pourvu qu’on évite la formation de monopoles, devrait suffire à garantir l’égalité du prix et du « coût marginal » , pour le plus grand profit joint des producteurs et des consommateurs.

Pourtant, les politiques agricoles – l’intervention directe de l’Etat dans les opérations de production- ne datent pas d’hier. Dans la Bible, on trouve mention, 2000 ans avant l’ère Chrétienne, de l’histoire de Joseph, qui n’est rien d’autre qu’une gestion par l’Etat de la sécurité alimentaire par stockage/déstockage – politique au demeurant parfaitement réussie, qui permet au Pharaon de revendiquer l’hégémonie politique de l’Egypte sur le Moyen Orient. Cette intervention était évidemment justifiée par l’inaptitude du marché, à l’époque, à créer spontanément une capacité de stockage privée.

Plus près de nous, les politiques modernes, initiées par le Président Roosevelt à la suite de la crise des années 30, ont la même origine. Elles visent à déconnecter l’agriculture du marché, en payant les denrées agricoles essentielles à des prix qui ne sont plus déterminés par le jeu de la loi de

l’offre et de la demande, mais « administrés » par l’Etat. Il est surprenant que le Président des

Etats Unis ait pu se résoudre à une telle décision, qui allait à l’encontre de l’idéologie libérale, à l’époque opposée au « communisme » soviétique. Il fut du reste accusé de « socialisme » - ce qui était assurément très laid dans l’esprit des gens qui formulaient cette critique !.

L’élaboration d’une réponse à cette objection a conduit les conseillers de Roosevelt à élaborer une théorie économique de l’intervention en agriculture aujourd’hui, hélas, perdue de vue , alors qu’elle conserve toute son actualité. Elle est basée sur le fait que l’agriculture – fournisseur de denrées alimentaires – n’est pas une activité comme les autres. Lorsqu’on produit des biens de « luxe » -par exemple des automobiles – on vend sur des marchés « élastiques », sur lesquels la demande répond aux prix. Dans ces conditions, le marché trouve assez bien son équilibre. Mieux encore, il y revient lorsque, pour des raisons fortuites, il s’en est écarté, de même qu’une bille posée au fond d’une tasse revient à sa position d’équilibre au fond de la tasse si on l’en écarte un peu. Dans le cas des produits alimentaires, au contraire, et surtout des produits de base qui servent à les fabriquer, la

demande est rigide : les consommateurs sont prêt à payer « n’importe quel prix » pour satisfaire

leurs besoins alimentaire en cas de pénurie. Ils ne sont jamais disposés à augmenter leur consommation d’un sou en cas de pléthore, même contre d’énormes réductions de prix. Dans de telles conditions, l’équilibre du marché est difficile à trouver. Les prix sont instables et ne reflètent plus les coûts de production. Quand on s’écarte si peu que ce soit de la position d’équilibre, des phénomènes cumulatifs poussent à s’en éloigner davantage, au lieu d’y être ramené par la « main invisible ». Pour cette raison, l’équilibre d’un marché agricole ne ressemble pas à celui d’une bille au fond d’une tasse, mais plutôt à celui d’une bille posée à la pointe d’un crayon. Les propriétés d’optimalité de cet équilibre demeurent, mais elles ne sont plus exploitables. Il n’est donc pas du tout absurde, même dans le cadre strict de la théorie la plus libérale, d’avoir une politique interventionniste en agriculture.

Le raisonnement, bien sûr, n’est pas valable que pour l’agriculture. Il s’applique aussi à des activités comme les services de santé. De fait, on ne laisse pas les services de santé à la loi du marché. Il en est de même pour l’Agriculture, et c’est sur cette idée que s’appuya Roosevelt pour « faire passer » les prix agricoles administrés.

On peut naturellement s’interroger sur la validité de cette analyse. Ceci nous emmènerait très loin, et nous n’en avons pas le temps. On aura quand même une idée de la nature du problème avec les graphique ci dessous (figure 1) , qui montre l’évolution des prix de détails dans les grandes viles américaines pour deux produits, l’un typiquement industriel, les voitures neuves, l’autre typiquement agricole peu transformé, les tomates fraîches au détail.

On voit bien qu’aucun de ces prix n’est constant. Le prix des voitures change avec la technique, l’inflation, les goûts des consommateurs. Il reste néanmoins relativement stable. L’acheteur d’une voiture dans une grande ville américaine au cours de cette période, à moins d’être exceptionnellement stupide, n’a jamais dû la payer à un prix très différent de son coût de production. Il n’en évidemment pas de même de l’acheteur de tomates. Il est impossible d’admettre que le coût de production des tomates ait pu passer de 250 à 800 en quelques semaines, comme ce fut le cas en 1989. Celui qui a acheté des tomates à 800 en avril 89 a évidemment donné une rente indue au producteur. Inversement, le producteur qui a vendu des tomates à 240 en janvier 90 n’a sûrement pas fait une bonne affaire.

On peut se passer de tomates. De plus, c’est une denrée périssable, qui ne se prête pas aux prix administrés. C’est pourquoi les prix des tomates sont généralement encore libres à travers le monde (quoique non sans régulation : pendant des années, les interventions ont porté sur les licences d’importation). Mais on ne peut pas se passer de céréales ou de viandes : pour ces produits là, les prix administrés à la fois protègent les consommateurs des hausses excessives, et les producteurs de la ruine lorsque les prix tombent trop bas.

Figure 1

Les prix administrés ont une autre vertu : ils permettent le calcul économique. Quand je produit

des tomates dont je ne sais pas si je vais les vendre 200 ou 800, je suis prudent. Je restreints mes investissements, et je prend mes précautions. Comme tout le monde fait de même, la production de tomate est globalement plus faible qu’elle ne serait si les producteurs étaient raisonnablement sûrs du prix moyen auquel ils vont vendre.

Les effets globaux de ce type de comportement sont gigantesques, et généralement considérablement sous estimés. La figure 2 ci dessous montre la nature du phénomène. Elle représente l’évolution de la production et du prix (en $ constant) du blé aux USA, de 1840 à 2000. On y voit bien la rupture introduite par la politique de Roosevelt. Avant 1935, on a un prix libre et fluctuant – comme celui des tomates. Il est « stationnaire » : dans le long terme, il ne change pas vraiment, et il n’y a aucune raison de penser qu’il a réellement « varié » en réponse au progrès technique et aux goûts de la clientèle. Les fluctuations que l’on observe sont conjoncturelles, aléatoire, et ne changent pas la moyenne.

A partir de 1935, le prix est garanti. La production explose, et permet aux Etats Unis de nourrir l’Europe au cours de la seconde guerre mondiale. A partir des années 50, le prix peut diminuer

dans de fortes proportions sans diminuer la production. En définitive, depuis les années 30, le prix

du blé en $ constant a été divisé par 4 dans ce pays. Cela représente pour le consommateur un

bénéfice énorme, largement supérieur aux sommes « astronomiques » dépensées par le Trésor pour

financer la politique agricole. Les consommateurs et les contribuables américains en ont eu pour

leur argent ! – en plus, ils ne s’en sont pas rendu compte, et restent persuadés d’avoir été

« exploités » par les agriculteurs !.

Figure 2

Cette déconnexion de l’agriculture du marché aux USA à partir de 1935 – imité par la suite presque partout dans le monde, et dont nous ne somme pas encore sortis, malgré les revendications des apôtres de l’idéologie libérale – aura donc été au total un succès réel, que ne doit pas masquer les difficultés que nous rencontrons aujourd’hui. Il serait sûrement suicidaire de jeter le bébé avec l’eau du bain, et revenir au statu quo ante. Pour le coup, nous organiserions la famine et la pénurie, au détriment peut être des agriculteurs – mais nous avons vu que c’était sans importance – mais bien plus sûrement des consommateurs – ce qui est beaucoup plus préoccupant.

Il reste que se trouver privé des indications du marché n’est pas une situation confortable. Dans toute société, le marché est un procédé efficace pour faire émerger une volonté collective. Si le

marché ne fonctionne plus, il faut trouver autre chose pour définir la volonté commune. Et c’est loin d’être facile !.

3°) La difficulté d’évaluer la demande sociale

Tant que la mission principale de l’agriculture aura été de produire la plus grande quantité possible de denrées au moindre coût, il n’a pas été vraiment nécessaire de se poser beaucoup de questions sur la « demande sociale » - la définition ce que nos contemporains attendent de l’agriculture. Cela allait de soi.

Les difficultés sont apparues de deux façons :

- D’abord, quand le succès des mesures de soutien des prix a fait apparaître qu’il n’existait pas de limites raisonnables à l’accroissement de la production. C’est la « problématique des surplus agricoles » qui a empoisonné le débat sur la PAC depuis presque l’origine. C’est ce point qui est monté en épingle par les journalistes et les faiseurs d’opinion pour dénoncer – en fait à juste titre, mais hélas souvent de façon excessivement maladroite – un gaspillage de ressources scandaleux sous forme de surproduction inutile.

- Ensuite, lorsqu’on s’est rendu compte que l’agriculture ne produisait pas seulement des denrées, mais toutes sorte d’autres choses, comme des paysages ou la pollution des rivières.

-Chacun de ces deux points doit être traité pour lui même.

La surproduction : il est vrai que des prix fixes garantis à un niveau voisin du coût de production conduisent normalement à une production virtuellement infinie. Il y a pour cela

des raisons théoriques et mathématiques sur lesquelles il est inutile de s’étendre, mais c’est ainsi. On a vu la chose se produire aussi bien en Europe et aux USA pour les céréales, qu’ en Côte d’Ivoire pour le cacao. Ceci implique que l’on accompagne les mesures de soutien des prix, dont nous avons vu combien elles étaient bénéfiques, par des mesures de contrôle de la production, lui évitant de dépasser toute limite. Autrement, il est vrai qu’on se trouvera toujours en situation d’excédent, donc de gaspillage, ce qui est absurde.

Les modalités pratiques de la choses sont un problème d’exécution, mais il existe pour cela une longue expérience des fonctionnaires français et communautaires. Le schéma de base consiste à avoir un système de quota individuel de production, fixé de telle sorte que la production globale sous quota soit un peu inférieure à la consommation nationale. On fait confiance au marché pour l’ajustement des « quantités marginales » - et le marché, pour cela, est très efficace. C’est comme cela que cela fonctionne par exemple pour le sucre, une denrée dont la volatilité est pourtant proverbiale, mais avec laquelle, et grâce au dispositif adopté, il n’y a aucun problème maintenant dans la Communauté européenne.

Naturellement, des rentes sont associées à la possession des quotas, et, pour cette raison, la méthode est fort mal vue des libéraux naïfs, qui raisonnent en statique et dont la culture ne dépasse pas les cours d’économie de première année. Mais en gérant convenablement les prix des produits sous quotas, il est toujours possible de rendre les rentes sinon nulles, du moins faibles, en pratique négligeables. D’un autre côté, l’analyse dynamique de la chose (et

l’expérience acquise, notamment au Québec) montre que des gains de productivité très importants peuvent être obtenus par ce procédé dans le long terme.

Les externalités : ici, on se trouve dans un cas de figure beaucoup plus complexe et déroutant.

Le résultat global dépend d’une foule de décisions individuelles, qu’il faut mobiliser pour obtenir des résultats coordonnés – par exemple, convaincre chaque agriculteur d’adopter des pratiques non polluantes pour pouvoir, in fine nettoyer une rivière. Naturellement, on peut pour cela mettre un gendarme derrière chaque agriculteur, mais c’est très coûteux. Il vaut sûrement mieux reconnaître que les agriculteurs ne polluent pas par plaisir, mais parce que les systèmes de prix auxquels ils doivent s’adapter les y incitent. Dans ces conditions, un changement astucieux du système de prix devrait conduire à des situations où les agriculteurs ont intérêt à

utiliser les techniques souhaitées par la Société.

En vérité, les progrès de l’économie et des sciences environnementales rendent très concevable la création d’un tel système de prix – à condition, bien sûr, qu’il s’agisse de prix administrés, aussi bien pour les inputs que pour les outputs, ce qui nous ramène à la problématique des insuffisances du marché comme instrument de régulation universel. On sait très bien à l’heure actuelle fabriquer des « modèles » de comportement des agriculteurs permettant de prévoir leurs décisions en face de n’importe quel système de prix, et de connaître les effets de ces décisions sur l’environnement et les paysages. Le véritable obstacle est ailleurs. Il est dans le fait que la Société ne sait pas ce qu’elle veut.

Le marché n’est d’aucun secours pour le déterminer : Personne ne paie pour un beau paysage.

On ne sait même pas vraiment définir la chose : tout le monde s’accorde à trouver que les paysages de Toscane sont parmi les plus beaux du monde. On sait qu’ils résultent de l’interaction subtile dans le long terme des hommes et de la Nature. Mais personne n’est capable de dire pourquoi, ni, a fortiori, de définir les conditions de production d’une telle splendeur.

Les procédures « démocratiques » sont extrêmement difficiles à mettre en œuvre. Sans doute,

un vote permet il toujours de prendre une décision sur un cas concret. Mais les électeurs sont versatiles. On ne peut pas voter sur tout et n’importe quoi. De plus, comme le montre le fameux « paradoxe de Condorcet », même des électeurs complètement « rationnels » et parfaitement « honnêtes » peuvent en votant selon leur conscience aboutir à des décisions absurdes. Or nous sommes ici dans le cas de prendre beaucoup de petites décisions qui doivent pour être efficaces conserver leur logique dans la profondeur du temps.

Pourtant, la décision collective joue un rôle : des politiques vigoureuses permettent de nettoyer

les rivières, et d’empêcher l’édification d’une « verrue » dans un paysage. Ces politiques ont un coût, et il faut prendre des décisions à ce sujet (même si l’on décide de ne rien faire). Mais on ne sait pas du tout quel niveau de coût est acceptable, ni même si les dépenses consenties ont la moindre efficacité. Alors que faire ? et comment ?

En pareil cas, nous disent les mathématiciens de la décision, il est alors nécessaire, pour que s’exprime une volonté collective cohérente, de prendre les décisions en articulant plusieurs niveaux. Un premier niveau devra créer un consensus sur la « constitution » (les règles générales sur la manière de prendre les décisions) , puis d’autres niveaux plus fins jusqu’au niveau final concernant la plantation d’un peuplier. De telles réflexions paraîtront bien

théoriques et abstraites, mais c’est parce que nous n’en sommes qu’aux premier balbutiements en la matière.

On notera en tout cas qu’une institution comme les CTE, fort critiquables à bien des égards (ils peuvent très bien, si l’on y prend garde, tourner à la mainmise sur les fonds publics de petites camarilla de notables locaux ) présentent au minimum l’avantage de créer un espace de discussion local permettant, s’ils sont gérés avec doigté par des fonctionnaires de qualité, de construire un « projet microrégionnal » commun à de nombreuses parties prenantes. Il est tout à fait certain qu’il faudra réformer les CTE, il est sûr aussi qu’il restera quelque chose de l’intuition qui se trouvait à leur origine.

Plus généralement il est essentiel de songer à construire les institutions qui permettront

l’émergence d’une véritable volonté collective en matière de gestion de l’espace rural. Il s’agit

là d’un chantier énorme, qui sera peut être l’œuvre d’une génération, et devrait en tout cas mobiliser les élites pensantes non seulement du monde agricole, mais de toute la Nation.

° ° °

Pour conclure :

- Les politiques agricoles sont justifiées par le mauvais fonctionnement des marchés, dont il faut corriger les conséquences dommageables pour les consommateurs et l’ensemble des citoyens.

- Les débats actuels sur la politique agricole sont très mal engagés sur de vraies fausses pistes, en particulier celles semées par les Anglo-Saxons à l’OMC dans le but de promouvoir leurs intérêts.

- Les politiques agricoles ne seront jamais crédibles tant qu’elles accorderont des chèques en blanc illimités sans contrôle de l’offre.

- La dissociation croissante de la population entre « rurale » et « urbaine » pose de redoutables problèmes de gestion de l’espace rural. Le marché n’est pas pour cela un guide fiable. Il est nécessaire de créer des institutions capable de faire émerger une volonté collective en la matière, et c’est là une tâche formidable pour la prochaine génération.