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La politique d’accès aux documents publics : étude
comparative entre les États-Unis, la France et le
Royaume-Uni
Joumana Boustany
To cite this version:
Joumana Boustany. La politique d’accès aux documents publics : étude comparative entre les États-Unis, la France et le Royaume-Uni. Documents, contenus numériques : politique en question, Nov 2010, France. pp.251-276. �sic_00747275�
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La politique d’accès aux documents publics : étude comparative entre les États-Unis, la France et le Royaume-Uni
Joumana Boustany Maître de conférences à l’Université Paris Descartes – IUT Chercheur au laboratoire DICEN - EA 4420 - CNAM
Résumé
Cette étude comparative sur la politique d’accès aux documents publics explore la littérature afin de comprendre comment l’usage des TIC, associé aux réformes politiques, a une incidence sur la vie politique. Nos recherches, placées dans une perspective historique, ont permis de retracer les principaux changements dans chaque pays étudiés et de faire ressortir les actions les plus significatives en faveur de plus de transparence, de plus de responsabilité reddition de compte. Il en ressort que le pays le plus en avance dans la mise à disposition des données publiques et la sollicitation citoyenne est le Royaume-Uni, suivi par les Etats-Unis. En France, ces initiatives sont encore à l’état de projet ou à leurs premiers balbutiements.
Mots-clés
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La loi sur la liberté d’accès aux documents publics donne aux citoyens et aux parties intéressées le droit d’accéder à l’information détenue par l’administration sans avoir à démontrer un intérêt légal pour celle-ci. Donc, à l’exception des exemptions définies par la loi, tous les documents gouvernementaux sont réputés accessibles1. Le premier pays à avoir accordé cette liberté à ses citoyens fut la Suède en 17662, suivie par les États-Unis en 1966 soit 200 ans plus tard. Jusqu’en 1990, seuls 13 pays s’étaient dotés d’une telle loi et entre 1990 et 2010, le nombre de pays s’étant inscrits dans cette dynamique a sensiblement augmenté. Aujourd’hui, environ 80 pays ont rejoint ce mouvement3
.
Ce changement dans les modes de gouvernement, qui s’opère en faveur de plus de liberté d’accès à l’information, plus de transparence et plus de responsabilité-reddition de compte4
, sous la pression de l’opinion publique et des organisations non gouvernementales (ONG), nous amène à nous interroger premièrement, sur le lien entre la politique d’accès aux documents publics et les technologies de l’information et de la communication (TIC) qui le permettent, et deuxièmement, aux effets que les dispositifs techniques d’une part, et les avancées législatives d’autre part ont sur ce que l’on peut dénommer la démocratie participative.
Cela est d’autant plus intéressant que, depuis plusieurs années, le mode de fonctionnement du système démocratique représentatif et ses dérives sont souvent décriés. « Les multiples
dysfonctionnements du système représentatif sautent par exemple aux yeux de tous les citoyens, alimentant une atmosphère de désenchantement… C’est en effet désormais au-delà des procédures électorales représentatives qu’il faut appréhender la démocratie et envisager son développement… Un pouvoir n’est désormais considéré comme pleinement démocratique que s’il est soumis à des épreuves de contrôle et de validation à la fois concurrentes et complémentaires de l’expression majoritaire » (Rosanvallon 2010).
Avec l’apparition de l’Internet, des auteurs (Flichy 2009; Marchandise 2007) se sont interrogés sur l’incidence de ces nouvelles technologies sur le processus démocratique avec les enthousiastes et les sceptiques. Ce débat a redoublé d’intensité avec l’apparition des applications du Web 2.0 qui permettent à l’internaute de prendre beaucoup plus facilement la parole. Pour certains, l’Internet est un séisme pour le jeu démocratique « À cause de l’impact
sur les contrepouvoirs, la presse en tête. À cause de l’espace incroyable ouvert à l’opinion publique. À cause de l’accélération des réactions, des émotions, des prises de position qui transforme l’exercice du métier politique » (Stener & Minc 2010). Mais, la technique à elle
seule suffit-elle à enclencher un changement de type de démocratie ? N’est-il pas important que les citoyens y adhérent ? « Au même titre que les usages d'Internet en font un nouvel outil
d'expression, de mobilisation et de dénonciation, est-ce pour autant qu’Internet est devenu un instrument du débat démocratique ? » (Flichy 2009)
1 Comme nous avons pu le constater lors de nos recherches, même si la loi stipule que les documents sont accessibles, dans la pratique ce
n’est pas souvent le cas, d’où l’usage de l’expression « réputés accessibles ».
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En 1766, le Finlandais Anders Chydenius, pasteur et député au Parlement de Suède (la Finlande était alors sous domination suédoise) réussi à faire adopter un décret relatif à la liberté de la presse et au droit d’accès aux documents publics. (Ader & Schoenthal 2005)
3 Le droit d’accès aux documents publics à travers le monde : tableau de synthèse réalisé à partir des documents de Banisar (Banisar 2006) et
(Vleugels 2008), revu, corrigé et complété par l’auteur. Ce tableau peut être consulté sur le site : http://www.docinfos.fr
4 Dans cet article, l’expression responsabilité reddition de compte est utilisée dans le sens d’« accountability » en anglais. Ce mot n’a pas
d’équivalent en français. Il ne peut pas être traduit par imputabilité qui permet d’imputer une faute à quelqu’un, mais ce n’est pas pour autant que ce quelqu’un doit en rendre compte.
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Cette étude comparative tente de répondre aux interrogations suivantes : dans quelle mesure les TIC, quasi instantanées et multidimensionnelles, contribuent-elles aux transformations de la médiation politique ? Peut-on affirmer que grâce à ce libre accès à l’information et à la possibilité de partage et de réutilisation, le citoyen devient partie prenante des choix politiques et sociétaux ? Assiste-t-on à un glissement d’une démocratie élective vers une démocratie participative et le citoyen-électeur deviendra-t-il citoyen-acteur grâce aux progrès massifs des technologies de l’information donnant ainsi à notre système politique de nouvelles formes de légitimation de son action et de ses représentants ?
Cadre de l’étude
S’agissant d’étudier la politique d’accès aux documents publics et de faire une étude comparative entre les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, les visées de cette recherche sont clairement exploratoires.
Éclairage terminologique
Dans les textes compilés, nous avons relevé plusieurs expressions utilisées avec plus ou moins de restriction pour désigner le droit d’accès aux documents produits par ou pour l’État et détenues par les administrations5. Dans cette étude, nous entendons par accès aux « documents publics » l’accès à « toutes informations enregistrées sous quelque forme que ce
soit, rédigées ou reçues et détenues par les autorités publiques » tel que défini par le Conseil
de l’Europe6
.
Il existe une différence entre documents publics7 et archives8. Dans la plupart des pays, des lois spécifiques pour chacun de ces types de documents cohabitent. C’est dans le processus de sélection, qui induit une certaine subjectivité, et dans le délai de communicabilité qui varie selon les pays, que réside la différence. Donc, avant la loi sur la liberté d’accès aux documents publics, étaient accessibles les documents versés aux archives après l’écoulement du délai de prescription. Après la loi, tous les documents administratifs sont réputés accessibles sauf exemption. Cette étude traitera uniquement de l’accès aux documents publics et non des documents d’archives.
Les pays étudiés
Notre intérêt pour ce sujet a été suscité par une action de Barack Obama qui, au lendemain de son investiture du 20 janvier 2009, a remis la Freedom of Information Act (FOIA) au centre du pouvoir et a incité à la diffusion proactive des données en utilisant les nouvelles
5 Citons « documents administratifs », « documents gouvernementaux », « informations officielles », mais également « droit d’accès à
l’information », « droit de savoir », « droit à l’information », « liberté de l’information », « liberté d’accès à l’information administrative », « droit d’accès aux documents administratifs. Notons qu’en anglais également différentes expressions sont utilisées : « Freedom of Information (FOI) », Open Government Act, Sunshine law, etc.
6Conseil de l’Europe. Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics : STCE n° 205. 18/6/2009.
http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/205.htm
7 « Sont considérés comme documents administratifs… quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les
documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. » in : Legifrance.gouv.fr. Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal : Version consolidée au 8 mai 2010.
8 « Ensemble des documents quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par toute personne physique
ou morale ou par tout service ou organisme public ou privé, dans l'exercice de leur activité » (Code du patrimoine Titre II, Chapitre II, art. L. 211-1)… « À l'expiration de leur période d'utilisation courante, les archives publiques […] font l'objet d'une sélection pour séparer les documents à conserver des documents dépourvus d'utilité administrative ou d'intérêt historique ou scientifique, destinés à l'élimination ». (art. L. 212-2) in : Legifrance.gouv.fr. Code du patrimoine. Version consolidée au 14 juillet 2010.
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technologies. Ce qui nous a amené à nous interroger sur ce qu’il en était en France. Quelques mois plus tard, le 10 juin 2009, lors de son discours sur le renouveau de la constitution au Parlement, le Premier ministre britannique de l’époque, Gordon Brown, avait annoncé avoir demandé à Tim Berners-Lee, inventeur du Web, d’aider le gouvernement dans sa réforme pour rendre accessibles les données publiques via le Web (Brown 2009a). Compte tenu de l’importance du personnage, nous avons jugé que son approche serait digne d’intérêt.
Critères de comparaison
Pour mener cette étude, nous nous sommes référés à la littérature existante en veillant à varier les sources afin d’avoir des avis et des contres avis. Pour chaque pays, nous avons suivi un même schéma. Nous avons cherché à connaître :
Les lois et les actions des gouvernements concernant l’accès aux documents publics. L’interrogation des bases de données juridiques de chaque pays et institutions a permis de suivre l’évolution historique en étudiant les lois, les décrets et les amendements (progressions, régressions, etc.).
Les points de vue officiels, les actions gouvernementales et les avis d’experts en consultant les portails des administrations directement concernées comme les sites des ministères de la justice et les rapports officiels.
L’application sur le terrain des lois en vigueur, les réclamations des citoyens et les dysfonctionnements relevés. Ce type d’informations est accessible sur les sites et les rapports des institutions indépendantes mises en place par les instances décisionnelles ainsi que dans la presse, les rapports d’associations et d’ONG, et quelques rares ouvrages.
Le rôle des organisations et fondations qui militent en faveur de la transparence, la responsabilité reddition de comptes. Ceci a permis de suivre leurs actions, de connaître leurs positions et d’avoir une interprétation voire un contre avis des lois et des actions gouvernementales.
L’usage qui peut être fait de ces données en faveur de plus de transparence et plus de démocratie notamment à travers les initiatives citoyennes.
L’accès aux documents publics
La liberté d’accès à l’information telle que définie dans l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme est un droit fondamental de la personne humaine9. D’une
part, elle permet aux individus de protéger leurs droits. D’autre part, elle constitue une barrière contre les abus, la mauvaise gestion et la corruption notamment dans l’attribution des marchés publics et dans les transactions financières. Elle peut également être bénéfique pour les gouvernements eux-mêmes. Les décisions susceptibles d’être rendues publiques sont prises avec plus d’objectivité et adoptées pour des raisons justifiables. Sans oublier que l'ouverture et la transparence dans le processus de prise de décision peuvent améliorer la confiance des citoyens dans les actions du gouvernement.
9 Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales telle qu'amendée par les Protocoles nos 11 et 14
accompagnée du Protocole additionnel et des Protocoles nos 4, 6, 7, 12 et 13. http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/086519A8-B57A-40F4-9E22-3E27564DBE86/0/FrenchFrançais.pdf.
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Les TIC au service de la transparence
La politique menée par l’Union européenne - depuis la « stratégie de Lisbonne » en mars 2000 jusqu’au programme i201010, en passant par eEurope 200211 et eEurope 200512 sur la société de l’information – a conduit les administrations à proposer leurs services en ligne menant vers l’e-gouvernement et aujourd’hui au Gouvernement 2.0. Ces différents programmes sont accompagnés d’une politique d’e-inclusion13
pour lutter contre la fracture numérique14 et mettre tous les citoyens sur le même pied d’égalité.
L’e-Gouvernement couvre trois réalités :
L’information : l’administration informe ses administrés grâce à des sites portant sur le service public, la vie publique, etc.
La communication : la capacité de l’administré à échanger de manière interactive des informations avec les différents services de l’état.
Les transactions : l’administration facilite les démarches du citoyen en mettant à sa disposition tous les formulaires de l’État. Elle lui donne également la possibilité de demander des documents officiels en ligne et de payer ses impôts et cotisations, etc. L’e-Gouvernement met donc l’accent sur la qualité, l’efficacité et la rapidité du service public, l’e-Gouvernement rapproche l’administration du citoyen, favorise l’accessibilité et la communication non seulement entre l’administration et l’administré, mais également entre les services de l’État eux-mêmes notamment grâce à l’interopérabilité offerte par l’adoption des formats ouverts. Néanmoins, ce n’est pas pour autant que l’on peut affirmer que ces modes de communication ont eu une incidence particulière sur le processus démocratique, il a été démontré que des facteurs psycho-socio-culturels interfèrent et influencent ces usages.
Le Gouvernement 2.0 est la suite logique du développement des lois sur la liberté d’accès aux documents publics et le développement des TIC. Cette notion, apparue en 2005, met la satisfaction du citoyen au cœur du gouvernement et non plus les besoins de l’administration tel que ce fut le cas durant la période 1999-2005. Il ne suffit qu’un gouvernement adopte les technologies du Web 2.0 comme les blogs, les flux RSS, les wikis, etc. pour qualifier un gouvernement de Gouvernement 2.0. Il est important que ces outils favorisent l’efficacité des gouvernements, la participation citoyenne à l’élaboration interactive des politiques publiques, la collaboration entre les organes des différentes administrations eux-mêmes et la collaboration avec les ONG dans le but de « mieux résoudre les problèmes collectifs au
niveau d’une ville, d’un état, au niveau national comme au niveau international » (O'Reilly
2010). Trois mots-clés qualifient donc la philosophie du Gouvernement 2.0 : la transparence, la participation du public qui partage ses idées et son expertise, et la collaboration.
10 i2010: la société de l'information et les médias au service de la croissance et de l'emploi. In : eEurope : Synthèse de la législation de l’UE.
1er juin 2005. http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/c11328_fr.htm et
i2010 : A European Information Society for growth and employment. In : Europe’s Information Society.
http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/i2010/index_en.htm
11 eEurope 2002 13 mars 2001. eEurope : Synthèse de la législation de l’UE
http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/l24226a_fr.htm
12
eEurope 2005. 28 mai 2002. In : eEurope : Synthèse de la législation de l’UE. .http://europa.eu/legislation_summaries/information_society/l24226_fr.htm
13 Social inclusion, better public services and quality of life. (European Commission 2010)
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La liberté de l’information et la diffusion proactive des données est une condition sine qua non à la réussite de ce modèle de gouvernance qui peut aussi être qualifié de cybergouvernance. Cette liberté d’accéder aux données permet aux journalistes et aux organisations non gouvernementales de détecter les dysfonctionnements et les anomalies de gestion. Au-delà de la transparence, la possibilité d’accéder aux données favorise l’innovation et crée des opportunités économiques.
Les États-Unis
Dans un contexte de guerre du Vietnam et sous la pression de l’opinion publique, la loi sur la liberté de l'information ou la Freedom Of Information Act (FOIA) a été signée le 4 juillet 1966 par le Président Lyndon Johnson (1963-1969). Elle est entrée en vigueur en 1967. Elle stipule que les agences fédérales sont obligées de transmettre leurs documents, non touchés par les exemptions15, à quiconque qui en fait la demande, quelle que soit sa nationalité. En réalité, les auditions menées par le Congrès entre 1972 et 1974 prouvent que les agences fédérales ont complexifié l'accès aux documents par des coûts de reproduction très élevés et par des « tactiques de contamination » en intégrant aux dossiers des documents non communicables (Lopez et al. 2004). Compte tenu de ces constats, la loi fut amendée en 1974 pour remédier à ces blocages. Malgré le véto du Président Gerald Ford (1974-1977), cet amendement est passé grâce aux votes du Sénat et du Congrès.
Si le Président Jimmy Carter (1977-1981) a renforcé cette loi en 197816, ce ne fut pas le cas de Ronald Reagan (1982-1995) qui, invoquant des raisons de sécurité, l’a restreint considérablement (The National Security Archive 2010). Il fallut attendre le décret présidentiel de Bill Clinton du 17 avril 1995, pour revenir vers une déclassification massive (Greff & Kahn 1999). En 1996, le Congrès vota l’amendement sur l’Electronic Freedom of
Information Act afin d’intégrer les nouveaux supports numériques17.
Le 12 octobre 2001, la FOIA régressa suite à un mémorandum du Procureur général ordonnant que toute décision discrétionnaire faite par une agence, lorsqu’elle communique une information protégée, doit être prise après examen complet et délibéré des intérêts institutionnels, commerciaux et personnels pouvant être mis en cause lors de la divulgation de ces informations18. L’Intelligence Authorization Act of 200319 compléta cette restriction en
interdisant aux services secrets de communiquer des documents à tout gouvernement étranger ou à une organisation gouvernementale internationale que ce soit directement ou via un représentant.
La restriction était telle qu’en 2006, date du 40e
anniversaire de la FOIA, Jimmy Carter, dénonça l’obsession des dirigeants pour le secret et les accusa de pratiquer une politique d'obstruction. Il appela à renforcer la FOIA, à mettre en place un organe de contrôle et à
15 Les documents exemptés sont ceux qui touchent à la sécurité nationale, aux secrets défense, à la politique étrangère, aux secrets de fabrication,
au respect du secret médical, au respect de la vie privée, aux informations géologiques et aux informations géophysiques. The Departement of Justices Guide to the Freedom of Information Act. United States, 2009. http://www.justice.gov/oip/foia_guide09.htm
16 Executive Order 12065 - National Security Information. June 28, 1978. http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=31009 17 The Freedom of Information Act : 5 U.S.C. § 552, As Amended By Public Law N°. 104-231, 110 Stat. 3048. FOIA Update. Vol. XVII,
No. 4. http://www.justice.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm
18 Attorney General. Memorandum for Heads of all Federal Departments and Agencies : The Freedom of Information Act . October 12,
2001. http://www.justice.gov/archive/oip/011012.htm
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prévoir des sanctions pour non-respect de la loi. Il conclut, « nous ne pouvons pas considérer
la liberté d’information comme acquise. Notre démocratie en dépend » (Carter 2006).
Il semble qu’il fut entendu puisqu’en 2007 l’Open Government Act incita les agences à mieux s’adapter à l’environnement numérique et renforça les actions disciplinaires en cas de refus abusifs. Il créa notamment l’Office of Government Information ayant pour mission de veiller à l’application effective de la FOIA20
.
Comme nous pouvons le constater, l’application de la FOIA est fluctuante : tantôt elle est renforcée, tantôt elle est restreinte. Malgré ces réticences, les États-Unis ont franchi un grand pas vers la cybergouvernance et en ce qui concerne l’e-gouvernement l’offre est très riche et les démarches des citoyens sont simplifiées grâce à l’Internet. Un portail unique permet d’accéder à tous les services de l’Etat21. De plus, chacun des sites administratifs consacre une
section pour expliquer comment accéder et obtenir les dossiers de l’administration concernée22. Il y a donc une démarche volontariste de la part de l’Etat pour informer les citoyens de leur droit.
Obama, une présidence sous le signe de la transparence
Riche de son expérience de travailleur social, Obama « croit que chacun d'entre nous, quels
que soient son âge, son origine ou sa manière de vivre, peut faire quelque chose pour
contribuer à la vie de la nation »23. Au lendemain de son élection, le 21 janvier 2009, il a
remis la FOIA au centre du pouvoir. Dans son mémorandum adressé à toutes les agences fédérales, il déclara que la démocratie exige une responsabilité-reddition de compte et que cette responsabilité exige une transparence. Il incita toutes les agences gouvernementales à mener des actions claires afin de faciliter l'accès à l'information publique et à ne pas attendre des demandes spécifiques pour les diffuser. Il demanda même que toutes les agences utilisent les technologies modernes pour informer les citoyens sur les actions de leur gouvernement (Obama 2009).
Pour faire suite à cette demande, le Procureur général a envoyé le 19 mars 2009, un mémorandum aux directeurs des départements et des agences dans lequel il abroge le mémorandum restrictif d’octobre 2001 et réaffirme l’adhésion de la nation aux principes de reddition de comptes et de transparence et incite chacun à assumer sa part de responsabilité pour atteindre ces objectifs et concrétiser l’idée d’une administration transparente. Pour ce faire, il a exigé que les institutions diffusent l’information de manière proactive et qu’elles répondent promptement aux demandes des citoyens24.
En conformité avec les consignes de Barack Obama, le Directeur du Bureau de la gestion publique et du budget (OMB) a signé le 8 décembre 2009, une directive sur la transparence administrative. Il s’agit de l’acte le plus marquant dans la politique américaine en faveur du gouvernement 2.0. Cette directive ordonne aux directeurs des départements exécutifs et aux
20 United States department of Justice, Office of Information Policy : FOIA Post.
http://www.justice.gov/oip/foiapost/2009foiapost20.htm
21 USA.gov : Government made Easy. http://www.usa.gov
22 FBI : http://foia.fbi.gov/; DOJ : http://www.justice.gov/oip/ ; Health : http://www.hhs.gov/foia/, etc. 23
Obama, M. (2008). Transcript : Michelle Obama's 'One Nation'. ElectionCenter2008, (August 25).
http://www.cnnstudentnews.cnn.com/2008/POLITICS/08/25/michelle.obama.transcript/index.html
24
Attorney General. Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies : The Freedom of Information Act (FOIA). March 19, 2009. http://www.justice.gov/ag/foia-memo-march2009.pdf.
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agences de prendre des mesures concrètes « pour mettre en œuvre les principes de la
transparence, de la participation et de la collaboration ». Elle répartit ses actions en quatre
groupes : la publication des informations gouvernementales en ligne ; l’amélioration de la qualité de cette information ; la création et l’institutionnalisation de la culture de transparence et la mise à jour des politiques afin qu’elles soient adaptées à ces changements.
Outre le fait de fixer des échéances et des objectifs précis avec une feuille de route bien claire, cette directive incite à ce que les données soient faciles d’accès, téléchargeables dans un format interopérable, lisible par les machines sans aucune restriction pour la réutilisation et que les technologies soient utilisées pour leur diffusion afin de permettre au public d’être informé et d’apporter sa contribution à tous les projets. Chaque institution doit publier un rapport annuel sur la FOIA et inciter le public à donner son avis sur le type de documents à déclassifier en priorité à l’avenir. Dans un délai de 60 jours, soit au 6 février 2010, chaque agence devait avoir créé sa propre page Web sur l’activité de l’agence en matière de transparence gouvernementale et pour le 8 décembre 2010, chaque agence devait réduire les arriérés de demandes de documents d’au moins 10%25
.
Le 8 mars 2010, l’adjoint au directeur du bureau de la gestion publique26
a publié un cadre de référence dans lequel il encourage les agences à organiser des concours et des prix afin de promouvoir la transparence, l’innovation et les missions des agences27
.
À l’occasion de la Sunshine Week28, Sharon Theimer, journaliste à l’Associated Press a intitulé son article « Promises, Promises : Records Not So Open with Obama »29. Le rapport du National Security Archive pointe des retards dans la communication des documents qui remontent à plus de 18 ans, mais il est encore trop tôt pour tirer des conclusions. D’ailleurs, le Directeur du National Security Archive, Tom Blanton, concède que « l’administration d’Obama mérite un A pour ses efforts, mais un Incomplet pour les résultats. Il est très tôt pour qu’un jugement définitif soit porté, certaines agences réalisent un bon travail, d’autres doivent encore passer à l’acte »30
.
Une approche de la base vers le sommet
Le nombre de sites qui répondent au concept du Gouvernement 2.0 sont assez nombreux. Dans cette démarche d’informatisation, les agences fédérales sont assistées par le « General
Services Administration » (GSA) qui met à leur disposition une série d’applications via le site
Apps.gov31. Plusieurs États32 ainsi qu’un certain nombre d’administrations33 ont déjà mis leur
25 Orszag, P.R. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. Open Government Directive. December 8 2009.
http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf
26 Zients, J.D. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies : Guidance on the Use of Challenges and prizes to
Promote Open Government. March, 8 2010. http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-11.pdf
27 Vivek Kundra, responsable fédéral des systèmes d’information nommé par Barak Obama, avait déjà initié ce genre d’initiative avec le
« Apps for Democracy » < http://www.appsfordemocracy.org/ > pour la création d’applications composites pour iPhone, Facebook et autres services numériques destinés à faciliter l'accès aux informations municipales. À l’époque, il occupait un poste similaire à la ville de Washington DC.
28 Il s’agit d’une initiative américaine nationale qui œuvre pour la transparence gouvernementale et la liberté de l’information. Elle associe la
presse écrite, la télévision, les médias en ligne, les groupes civiques, les bibliothèques, les organisations à but non lucratif, les écoles et toute personne intéressée par « le droit de savoir ». http://www.sunshineweek.org/About.aspx
29 Promesses, promesses, les documents ne sont pas si ouverts avec Obama (Theimer 2010)
30 Sunshine and Shadows: The Clear Obama Message for Freedom of Information Meets Mixed Results. (Jones et al. 2010) 31 Apps.gov. https://www.apps.gov/cloud/advantage/main/start_page.do
32
Georgia http://www.open.georgia.gov, Illinois : http://accountability.illinois.gov, Kansas http://www.kansas.gov/KanView/, Missouri
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budget en ligne. Compte tenu de leur nombre, nous présentons uniquement les sites les plus emblématiques au niveau national, quelques exemples d’appels à idées ainsi que des initiatives citoyennes.
Data.gov
Partant du principe que les données produites par les administrations sont des biens publics et doivent être mis à la disposition des contribuables, le site Data.gov est en ligne depuis mai 2009. Développé par le Federal CIO Council34 et hébergé par le GSA, il présente un ensemble de données produites par le pouvoir exécutif du gouvernement fédéral ainsi que des renseignements sur la façon d’y accéder et des outils nécessaires pour les exploiter à bon escient. Selon l’administration, ces données sont de qualité, décrites avec des métadonnées, lisibles par machine et disponibles dans des formats ouverts. Le but est de permettre un usage créatif en dehors du cadre gouvernemental tout en encourageant l’innovation. Ce site « vise à
accroître la transparence de l’État et cherche à doter l’Administration d’un niveau d’ouverture sans précédent. L’ouverture rendue possible par Data.gov renforcera la
démocratie de notre pays et favorisera l’efficacité et l’efficience de l’Administration »35
. Cependant, les données restent difficiles d’accès pour les néophytes.
Recovery.gov
En février 2009, Barak Obama a initié un plan de relance de l’économie américaine.
Recovery.gov porte à la connaissance du contribuable les dépenses effectuées dans le cadre de
ce plan qui est financé par l’argent du citoyen. L’internaute a la possibilité de signaler d’éventuels fraude, gaspillage ou abus. D’ailleurs, sur chaque page on peut y lire : « Recovery.gov est un site officiel du gouvernement américain qui fournit un accès facile aux
données liées aux dépenses du plan de relance (Recovery Act) et qui permet de signaler les fraudes, les gaspillages et les abus potentiels ». Cette politique de transparence rend chaque
État responsable devant ses administrés des dépenses engagées et l’oblige à en rendre compte. Un lien permet de télécharger toutes les données de ce site36 dans un format ouvert et un guide de l’utilisateur en facilite l’exploitation.
Share your ideas
Dans le cadre de l’initiative sur l’Open Government, le citoyen est sollicité « pour faire
entendre sa voix » dans tous les domaines. Pour ce faire, il suffit qu’il sélectionne sur Share
your ideas37 la thématique qui l’intéresse : agriculture, défense, environnement, santé, etc.
Pour chaque sujet, il peut partager ses idées, en discuter et discuter de celles des autres comme il peut tout simplement voter pour l’idée qu’il considère la meilleure.
33
IT Dashboard http://it.usaspending.gov/
34 La mission du CIO est d’améliorer les pratiques des agences fédérales liées à la conception, l'acquisition, le développement, la
modernisation, l'utilisation, l'exploitation, le partage et le rendement des ressources d'information du gouvernement fédéral.
http://www.cio.gov/Documents/CIOCouncilStrategicPlan2007-2009.pdf
35 Data.gov. http://www.data.gov/about
36 Recovery.gov : Track the money. Download Center. http://www.recovery.gov/FAQ/Pages/DownloadCenter.aspx 37 Share your ideas. http://www.usa.gov/webcontent/open/tool_agency_poc.shtml. Accessible depuis le 6 février 2010
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En dehors de ce répertoire qui référence la plupart des initiatives fédérales, nous avons également repéré des sites de certaines villes qui font un appel à idées pour des problèmes locaux. C’est le cas des villes de Seattle38
, Santa Cruz39, etc.
Les concours
Toujours dans le cadre de la sollicitation du public, plusieurs concours ont été lancés. Parmi ceux-ci, on peut citer le GreenGov Challenge40 pour un gouvernement plus écologique, le
Save award41 qui sollicite les fonctionnaires pour aider les administrations à faire des
économies, l’« International Research Ethics Education And Curriculum Development
Award (Bioethics) » qui est même ouvert à l’international42.
En conclusion, l’examen de ces initiatives a permis de constater que la plupart des sites répondent aux critères fixés par la directive sur l’Open Government. Il existe bel et bien une volonté de transparence perceptible par le nombre de bases de données publiées. Il en est de même pour la collaboration entre l’administré et l’administration. Le contribuable peut contrôler les comptes, signaler les erreurs et détecter les gaspillages. Il peut même télécharger les données dans des formats ouverts qui facilitent la réutilisation et qui lui offrent la possibilité d'innover en créant de nouveaux services. Quant à la participation, il est bien clair que le citoyen est sollicité pour de nouvelles idées de gouvernance, d'ailleurs sur chaque site, une section lui permet de prendre la parole.
La réutilisation des données
Les nombreuses organisations qui militent pour plus de démocratie et de transparence sont parmi les plus grands consommateurs de données publiques. OMB Watch, association à but non lucratif qui œuvre pour la transparence, la responsabilité et la participation citoyenne, les réutilise dans plusieurs de ses portails tels le BailoutWatch.net43 et le FedSpending.org. Le premier informe sur « ce que le gouvernement et le secteur financier font de l’argent du
contribuable avec les plans de sauvetage ». Le deuxième, initié avec l’appui de la Sunlight Foundation, permet de détailler les dépenses des différentes agences fédérales.
Les individus utilisent également ces données pour faire pression sur les gouvernements. L’EveryBlock.com référence les crimes dans différentes villes des États-Unis, ce qui oblige les instances concernées à agir. Le Citizens Against Government Waste44 pointe les gaspillages de l’État. Le SeeClickFix45
permet aux citoyens de signaler un problème local, il est directement transmis à l’administration en question ce qui l’incite à y remédier puisque tout est daté et documenté. Le City sourced46 poursuit les mêmes objectifs que SeeClickFix, mais pour le signalement se fait par smart phones.
38 Ideas for Seattle. http://www.ideasforseattle.org/forums/27772-city
39 Santa Cruz City Budget. http://santacruz.uservoice.com/forums/18105-solutions-suggestions
40 Introducing the GreenGov Challenge - A Bottom-Up Approach to Greening Government.
http://www.whitehouse.gov/blog/Introducing-the-GreenGov-Challenge-A-Bottom-Up-Approach-to-Greening-Government/
41 The President’s Save Award. http://www.whitehouse.gov/save-award/ 42
International Research Ethics Education And Curriculum Development Award (Bioethics)
http://www.fic.nih.gov/programs/training_grants/bioethics/
43 Ce site est à l’initiative de plusieurs organisations : Center for Economic and Policy Research, Economic Policy Institute, OMB Watch,
OpenTheGovernment.org, Project on Government Oversight (POGO), Taxpayers for Common Sense.
44 Citizens Against Government Waste. http://www.cagw.org/ 45 See Click Fix. http://www.seeclickfix.com/
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La France
Membre fondateur du Conseil de l’Europe et de l’Union européenne, la France est réputée pour être le pays des droits de l’homme. L’article 14 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 178947 qui stipule que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par
eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » avait prévu le contrôle par le peuple des dépenses de l’état. Cet article a été repris
dans la constitution française48. Pourtant ce droit ne figure pas dans la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux « documents administratifs ». Depuis, plusieurs changements ont été introduits, citons l’ordonnance 2005-650 du 6 juin 200549, qui transposa la directive de l’Union européenne concernant la réutilisation des informations du secteur public. La dernière version consolidée de cette loi date du 8 mai 2010. Il convient de souligner que cette loi concerne uniquement les documents, certains types de documents50, de ce fait, elle est plus restrictive. Sont également exclus les documents en cours de préparation, les textes qui relèvent des processus de décision du Parlement51 et la liste des exemptions, fixée dans l’article 6, est beaucoup plus longue. D’ailleurs, il convient de souligner qu’au 29 juillet 2010, la France n’a pas encore signé la convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics52, bien qu’elle ait été présente lors des délibérations.
L’ordonnance du 29 avril 2009, prise en application de l’article 35 de la loi du 15 juillet 2008 relative aux archives publiques, est venue préciser que le régime des documents administratifs, comme celui des archives, est le libre accès. Il existe également une autorité administrative indépendante, la « Commission d’accès aux documents administratifs » (CADA) qui est chargée de veiller à l’application de la loi et dont les compétences ont été élargies par l’ordonnance n°2010-462 du 6 mai 2010. Cependant, elle n'a qu'un avis consultatif - obligatoire pour qu’un demandeur puisse faire un recours contentieux - et non pas exécutoire.
Dans la pratique, cette loi se heurte à l’esprit conservateur des individus et les administrations sont très réticentes pour communiquer les données. Si cette attitude est nécessaire lorsqu’il s’agit de données personnels qui peuvent porter atteinte à la vie de personnes en vie53
, ceci est injustifiable lorsqu’il s’agit d’autres données. De plus, la CADA manque de moyen pour former les fonctionnaires à cette culture d’ouverture. Il est donc nécessaire qu’une action d’envergure soit menée pour que la loi soit moins restrictive et pour plus de transparence.
47 Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.
http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/print/5076.htm
48 Assemblée Nationale. Constitution. 74 p. http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp#titre_1
49 Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations
publiques. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000629684
50 Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives,
instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions. (Loi n°78-753 du 17 juillet 1978)
51 Les actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires sont régis par l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
52
Convention du Conseil de l’Europe sur l’accès aux documents publics (STCE n° 205), 18 juin 2010.
http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/205.htm
53
A ce propos, voir : AAF. La réutilisation des données nominatives ? Gare au fichage des individus ! 6 juillet 2010.
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Les actions de l’État
Le rapport du groupe d’experts de la relation numérique à l’usager (Riester et al. 2010) a identifié les différents problèmes des sites de l’administration française et proposé des solutions. Les actions de la France en matière de Gouvernement 2.0 n’en sont pas moins encore très timides. Certes, il existe la Direction générale de la modernisation de l’Etat (DGME)54 rattachée au Ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l'État qui « conseille les ministères dans leurs stratégies de transformation, identifie avec eux les
leviers de modernisation les plus structurants et les accompagne dans la mise en œuvre des plans de transformation et des décisions adoptées dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en juin 2007 par le Gouvernement. L'enjeu : transformer l'État pour maîtriser et rationaliser les dépenses publiques tout en améliorant la
qualité des politiques publiques et le service rendu aux usagers ».55
Cependant, contrairement aux États-Unis, il n’existe pas de plateforme de diffusion des données publiques du type Data.gov. Le Conseil des ministres du 30 juin 2010 a tout simplement affiché sa volonté de créer « un État lab, portail internet recensant les données existantes et permettant leur réutilisation […] pour favoriser l’accès et la valorisation des données publiques »56.
Dans le cadre de la RGPP57, l’Agence du Patrimoine Immatériel de l’État (APIE) a été créée. Opérationnelle depuis septembre 2007, elle poursuit trois objectifs : « optimiser l’impact de
la gestion du patrimoine immatériel sur l’économie ; tirer parti d’une meilleure valorisation des actifs pour moderniser les services publics, soutenir la conduite des politiques publiques au profit des usagers et contribuer au désendettement et prémunir l’État et les usagers contre
d’éventuels risques de détournement »58
. À la lecture du rapport d’activité de cette agence59, il semble que le gouvernement s’oriente vers une politique de commercialisation des données qui va à contre-courant d’une politique d’ouverture.
Parmi les autres mesures, le gouvernement a créé le 11 janvier 2010, la Direction de l’information légale et administrative (DILA) par fusion de la Documentation Française et des Journaux officiels. Cette entité a deux missions : « d'une part de publier et de diffuser la
norme juridique française et ses différentes sources et de faciliter l'accès au droit (textes législatifs et réglementaires, débats et questions parlementaires, circulaires ministérielles, codes officiels, conventions collectives...) et d'autre part une mission de service public de la transparence économique et financière par la publication d'annonces légales concernant la
vie des entreprises, des associations et des marchés publics ».60 La DILA gère différents
sites, entre autres :
54 Créée par décret n°2005-1792 le 30 décembre 2005.
55 Mission et organisation, 2010. http://www.modernisation.gouv.fr/fileadmin/DGME_Plaquette_01.04.10.pdf 56 APIE. Conseil des ministres du 30 juin 2010 : revue générale des politiques publiques.
https://www.apiefrance.fr/sections/actualites/conseil-des-ministres-du-30-juin-2010-revue-generale-des-politiques-publiques/view
57 Le site de la révision générale de la politique publique. http://www.rgpp.modernisation.gouv.fr/index.php 58 Missions de l’APIE. https://www.apiefrance.fr/sections/presentation_apie/missions/missions_de_l_apie 59APIE. Rapport d’activité. https://www.apiefrance.fr/
60
Dossier de presse : Présentation du site Info-financiere.fr, 27 janvier 2009. [En ligne] http://www.journal-officiel.gouv.fr/documents/espace_presse/doss_presse_site_infofinanciere.doc
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Info-financiere.fr qui archive des informations financières réglementées des sociétés cotées61 et le Bulletin des annonces légales obligatoires (BALO)62 qui diffuse les décisions individuelles de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Ces deux sites permettent la rediffusion des données avec contrat de licence pour le prix de 12 000 € par an63.
Legifrance.gouv.fr diffuse depuis 2002 64 les données juridiques. Cependant, la réutilisation de ces données est soumise à un contrat de licence65 et le coût de mise à disposition est facturé suivant un barème fixé66 chaque année par un arrêté.
La DILA prévoit également la possibilité de mise à disposition, sous licence, des données sous forme de fichiers documentés et conformes aux standards en vigueur (XML et CSV) des contenus des sites service-public.fr, vie-publique.fr, ladocumentationfrancaise.fr et formationpublique.fr. D’autres sites offrent la possibilité d’accéder aux documents publics à usage non-commercial comme celui du Centre de documentation Économie-Finances (CEDEF) classé par thèmes67, le site de l’Insee68, l’observatoire des territoires69, etc.
Cet aperçu nous permet de déduire que même si les sites de l’administration française offrent la possibilité de consulter gratuitement les données, il est impossible de les réutiliser et les tarifs sont encore trop élevés pour encourager les innovations et avoir un impact sur la vie économique et politique. Nous sommes encore loin de l’état d’esprit qui régit le Gouvernement 2.0 qui promeut la transparence, la coopération et la collaboration au service de la démocratie.
La participation citoyenne
Dans le cadre de la modernisation de l’État, la DGME sollicite les citoyens pour qu’ils donnent leur avis, partagent leurs idées et déposent des propositions via le site Ensemble
simplifions70 en ligne depuis mai 2009. Les collaborations concernent quatre rubriques : les
particuliers, les entreprises, les collectivités locales et les associations. Le but est de simplifier les démarches des citoyens dans leur vie quotidienne avec l’administration.
Le Ministère de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi, via le site Promouvoir et
développer l’Alternance71
en ligne depuis le 15 janvier 2010, fait appel aux jeunes, chefs d’entreprise, enseignants, parents et responsables de recrutements pour donner leur avis, pour voter pour les meilleurs contributions et pour partager leurs expériences. Contrairement au
61 Ces informations sont transmises par l’Autorité des marchés financiers (AMF) en application de l’article 21 de la directive 2004/109/CE
du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 dite directive « transparence »
62 Journal-officiel.gouv.fr : consultation des annonces BALO. http://www.journal-officiel.gouv.fr/balo/ 63 Ibid. Dossier de presse : Présentation du site Info-financiere.fr
64 Décret n°2002-1064 du 7 août 2002 relatif au service public de la diffusion du droit par l'internet.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000413818&dateTexte=
65 Contrat de licence de réutilisation des données diffusées en propre sur le site Légifrance.
http://www.legifrance.gouv.fr/html/licences/licences_contrat.htm
66 Tarif des licences Légifrance. http://www.legifrance.gouv.fr/html/licences/licences_tarifs.htm
67 Répertoire des informations publiques. http://www.minefe.gouv.fr/directions_services/cedef/rip/rip_index.htm 68
Bases téléchargeables : accès par thème. http://www.statistiques-locales.insee.fr/esl/baseTelechTheme.asp#
69 DATAR : Observatoire des territoires. http://www.territoires.gouv.fr/indicateurs/portail_fr/index_fr.php
70 Ensemble simplifions : pour des démarches plus simples, votre avis compte !. http://www.ensemble-simplifions.fr/ 71 Promouvoir et développer l’Alternance http://www.ateliers-apprentissage.emploi.gouv.fr/
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premier site, il n’est pas nécessaire de s’inscrire, il suffit d’utiliser son profil Facebook, ce qui est intéressant compte tenu de la cible.
Sur le site Vie-Publique.fr, la section Débats publics72 permet de se faire une idée sur les grands sujets débattus à un moment donné puisque certaines administrations sollicitent les citoyens pour débattre autour d’une thématique comme « le droit à l’oubli numérique », « la politique agricole commune », etc.
Pour ce qui est du plan de relance de l’économie, le site73
du Ministre auprès du Premier ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance permet de repérer les 1000 projets de la relance et pour chaque projet, il donne le montant global du coût du projet sans aucun détail sur les appels d’offres, les marchés, les entrepreneurs, etc. ce qui fait piètre figure en comparaison avec le site Recovery.gov aux États-Unis.
Ce petit tour d’horizon sur les sites qui donnent la parole aux citoyens permet de constater que l’appel à l’opinion publique se fait sur des sujets qui ne concernent pas la politique de l’état, contrairement à ce qui se passe aux États-Unis. De plus, il est regrettable qu’aucune publicité ne soit faite autour de ces initiatives pour qu’elles rencontrent plus de succès.
Les initiatives des collectivités locales
Les collectivités locales ont déjà pris le devant en ce qui concerne la libération des données publiques. La communauté d’agglomération rennaise et Kéolis Rennes74
ont été les premiers, à le faire le 23 février 201075. Seules sont concernées les informations relatives à la disponibilité des vélos et des bornes ainsi que les modalités de paiement. À la rentrée 2010, les données sur le réseau de métro et de bus seront également libérées.
La deuxième initiative revient au bureau de « Brest Métropole Océane » qui a également voté le 12 mars 2010, la libération de ses données géographiques. Ce bureau est convaincu que « c’est en libérant les données publiques et les contenus produits avec de l’argent public que
nous faciliterons l’émergence de nouveaux services, que nous permettrons aux habitants et
associations de contribuer à enrichir et être acteur du vivre ensemble ».76
D’autres villes examinent la possibilité d’ouvrir leurs données comme Bordeaux, Brest, Montpellier, Nantes, mais aucune application concrète n’a encore abouti.
Les initiatives individuelles
Les initiatives individuelles ne sont pas encore très nombreuses en France ce qui nous permet de les recenser facilement. C’est le cas de :
Mon-Députe.fr : site, réalisé par Olivier de Solan, qui permet de consulter sur une même page
l’ensemble des votes d’un député sur les textes importants et de connaître tous les votes exprimés par les différents députés lors d’un scrutin.
72 Répertoire des débats publics : tous les débats. http://www.vie-publique.fr/spip.php?page=archivesdebats 73 Les 1000 projets de la relance : Un nouvel élan pour l’économie française. http://www.relance.gouv.fr/index.php
74 Kéolis Rennes est l’exploitant du réseau STAR (Services des Transports de l’Agglomération Rennaise) et VéloStars. Les données peuvent
être récupérées sur le site http://data.keolis-rennes.com
75 Dans le communiqué de presse, on pouvait lire : « Pour la première fois en France, une collectivité décide d’ouvrir stratégiquement les
données publiques de son réseau de transport, ainsi que les données d'informations pratiques géolocalisées de 1 500 organismes publics et associatifs. Par données publiques de transport sont entendues les données qui constituent le réseau, son infrastructure, la disponibilité des équipements (ascenseurs, escalators, station de vélos) ou la localisation d’un lieu public. ».
http://www.rennes-metropole.fr/index.php?module=media&action=Display&cmpref=183069&lang=fr&width=&height=&format=&alt=
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Nosdéputés.fr : Observatoire citoyen de l’activité parlementaire est un site créé à l’initiative
du collectif RegardsCitoyens.org. Ce dernier a pour objectif de « proposer un accès simplifié
au fonctionnement de nos institutions démocratiques ». Il recense des données relatives à
l’activité des députés à partir du site de l’Assemblée nationale et du Journal officiel. Le traitement de ces données a permis de dresser une liste de 93 députés77 passibles de sanctions pour absentéisme répété lors des travaux en commission. Ces sanctions sont en conformité avec le nouveau règlement de l'Assemblée nationale. Cette publication a suscité un tollé auprès des députés. Ce site offre également aux citoyens la possibilité de donner leurs avis sur des dossiers majeurs débattus à l’Assemblée nationale. Le but est de « faciliter le contact
entre les citoyens et les élus ».
Ces initiatives, rendues possibles grâce aux données publiques ouvertes et à l’apport des TIC, sont l’exemple type des contributions d’individus dans l’avancement du débat démocratique. En revanche, le site SeeClikFix78, présent également en France, ne rencontre pas le succès
qu’il a outre-Atlantique.
Le Royaume-Uni
La loi sur l'accès aux informations publiques a été votée en 2000 pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2005. Elle est l’aboutissement d’une promesse faite par Tony Blair après son élection au poste de Premier ministre en 1997. Avant cette loi, les documents étaient présumés inaccessibles pour au moins 30 ans. Après, ils étaient présumés accessibles sauf exemption. Depuis, n’importe qui peut effectuer une demande de document d’une administration centrale ou locale et la réponse doit parvenir dans un délai qui n’excède pas les 20 jours. Le Royaume-Uni s’est doté d’un organisme public indépendant, l’Information
Commissioner’s Office (ICO)79
« pour promouvoir l’accès aux informations officielles et
protéger les données personnelles ». L’ICO a un pouvoir exécutoire, il conseille les citoyens,
forme les fonctionnaires, répond aux réclamations des particuliers et approuve les programmes de publication exigés par la FOIA. Il faut signaler qu’avant d’en arriver à ce stade, les débats furent longs. Comme nous pouvons le constater, la mise en place d’une loi sur l’accès aux documents publics fut tardive au Royaume-Uni. Compte tenu des scandales financiers qui ont touché l’Angleterre, la demande du public était pressante. En parallèle, deux journalistes du journal The Guardian menaient, depuis mars 2006, une campagne intitulée « Give us back our crown jewels » ou Rendez-nous les joyaux de la Couronne80. Ils
appelaient à une libération des données publiques, puisqu’elles sont financées par les impôts des contribuables et qu’elles n’ont pas à être revendues… parfois à d’autres entités de service public ! Malgré ces avancées, le Royaume-Uni n’a toujours pas ratifié la convention sur l’accès aux documents publics du Conseil de l’Europe.
Le citoyen au cœur de la réforme
En juin 2009, Gordon Brown a présenté au Parlement sa stratégie de développement jusqu’en 2020 qui se fonde sur le renouveau démocratique, la modernisation des services publics et la préparation du pays à la sortie de crise. Dans cette réforme, le gouvernement est convaincu
77
(Regards Citoyens, 2010)
78 SeeClikFix. http://fr.seeclickfix.com/citizens
79 Information Commissioner’s Office. http://www.ico.gov.uk/
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que chaque individu a une responsabilité et qu’il peut apporter sa contribution à la collectivité ; qu’il est nécessaire qu’il y ait une collaboration entre les instances gouvernementales et les citoyens afin de faire face aux défis les plus difficiles que rencontre le Royaume-Uni, et que les institutions se doivent d’être efficaces et responsables (Brown 2009). Dans le cadre de cette réforme, le Premier secrétaire au Trésor a présenté au parlement, en décembre 2009, un rapport81 sur comment « améliorer les résultats des
services publics en assainissant les finances et en relançant l’économie ». Il a proposé un
plan d’action comprenant trois points : renforcer les rôles du citoyen et de la société civile, refondre les relations entre « la ligne de front » et le gouvernement, et économiser de l’argent grâce à des prestations efficaces. En dehors de la simplification des démarches82, il recommande entre autres une libération massive des données et des informations publiques afin de promouvoir la transparence, l’efficacité et l’innovation sociale. Ces changements sont motivés par « une forte demande […]. Les citoyens […] s’attendent à de meilleurs services
publics, à une plus forte responsabilité-reddition de la part du gouvernement et à plus de
transparence dans le secteur public »83.
Conformément à ce qui a été annoncé, les Anglais sont effectivement sollicités par leur gouvernement pour contribuer à la réforme dans tous domaines. Pour illustrer cela, nous pouvons citer le cas du site Your Freedom qui incite les citoyens britanniques à faire valoir leurs idées sur les lois et les règlements qui doivent être abrogés. Du 1er juillet au 8 septembre 2010, 46 000 citoyens ont déposé et commentés 14 000 idées84. Il en est de même avec le blog Spending Challenge85 mis en place en juin 2010. Dans son mode de fonctionnement on peut lire : « Le récent budget implique une moyenne de 25% de réduction des dépenses pour
la plupart des ministères. Nous voulons que vous nous aidiez à trouver ces économies afin que nous puissions réduire les dépenses publiques d'une manière qui soit équitable et responsable ». Dans les premières semaines, cette démarche concernait uniquement les
fonctionnaires, ensuite elle a été élargie à tous les citoyens et plus de 63 000 personnes ont pris part à cette consultation.86 Pour encourager l’innovation, le gouvernement a également parrainé le concours Show Us a better Way87 qui récompense les personnes qui ont les meilleures idées d’applications basées sur la réutilisation de données publiques. Comme on peut le constater, la consultation des citoyens concerne des réformes majeures du Royaume-Uni.
Le Linked data au service de l’administration britannique
Avant d’être désigné pour aider le gouvernement dans sa réforme pour rendre accessibles les données publiques via le Web, Tim Berners-Lee avait fait appel à la communauté pour libérer les données brutes non traitées et/ou non analysées. Cette démarche, désignée sous
81 (Chief Secretary to the Treasury, 2009)
82 Parmi les propositions de simplification, il suffit à un citoyen de déclarer une naissance ou un décès pour que toutes les démarches
nécessaires ultérieurement se déclenchent automatiquement.
83
(Chief Secretary to the Treasury 2009)
84 Nick Clegg launches Your Freedom : The Idea Store. In : Youtube, (1st July, 2010).
http://www.youtube.com/watch?v=syA61SWaWJ8&feature=related. - Your Freedom Website Moves into its Next Stage. In : Youtube. September 8, 2010. http://www.youtube.com/watch?v=XOwW1Kli_Ag&feature=player_embedded
85 Spending Challenge. http://spendingchallenge.hm-treasury.gov.uk/
86 How the challenge worls. http://spendingchallenge.hm-treasury.gov.uk/how-the-challenge-works/ 87 Show Us a Better Way = [Indiquez-nous un meilleur chemin]. http://www.showusabetterway.co.uk/call/
17
l’appellation de « Free raw data », permet grâce au « Linked Data » 88, d’exploiter ces
données et de construire du sens autour d’elles (Berners-Lee, 2009; 2010). Cette technologie réside dans l’utilisation du Web pour associer des données connexes qui n’étaient pas liées auparavant à travers les métadonnées rattachées aux documents ou via leur structuration sémantique (RDF). La divulgation se fait de manière distribuée ce qui réduit les coûts d’intégration puisqu’il n’est plus nécessaire de dupliquer les informations. Les données sont publiées dans des formats standards89 qui les rendent lisibles par machine et facilitent leur réutilisation. Elles sont accompagnées de services supplémentaires sous forme d’API. En adoptant cette solution, la publication des données se fait à des coûts modiques et dans des délais très courts (HM Government 2010).
C’est ainsi que le site Data.gov.uk90
a vu le jour et est accessible au grand public depuis janvier 2010. Dès son lancement, il renfermait environ 3000 bases de données pouvant être réutilisées soit à titre privé, soit à titre commercial. Le but est de permettre aux développeurs de créer de nouveaux services. Comme énoncé dans le rapport du Premier secrétaire au Trésor, ces données sont accessibles sous une forme lisible en machine, respectent les normes ouvertes et sont conformes aux recommandations du World Wide Web Consortium (W3C). Les données personnelles, classifiées, commercialement délicates et concernant des tiers ne doivent pas y figurer. Il est important de noter que l’accent est mis sur la réutilisation des données afin de créer des opportunités de développement économique. Sur la page d’accueil les applications réalisées à partir de ces données ainsi que les idées pour les ré-exploiter sont mises en avant. La ville de Londres a suivi l’exemple en créant en janvier 2010, le London
datastore91. Les objectifs énoncés sont assez significatifs de l’état d’esprit qui anime les
Britanniques : « Libérer les données n’est que la moitié de la bataille. Les données brutes ne
vous disent rien jusqu’à ce qu’elles soient présentées d’une manière significative. Nous encourageons les développeurs londoniens à transformer les lignes de textes et de chiffres en des applications, des sites Web et des produits pour mobile que les citoyens trouvent réellement utiles »92.
Les initiatives citoyennes
La possibilité de réutilisation des données a permis aux citoyens de développer des applications qui pallient les manquements des administrations. Ces dernières sont sollicitées directement via le Web et des traces restent visibles à tout un chacun. Les applications sont assez nombreuses et nous nous contenterons de mentionner quelques initiatives de l’association Mysociety93
qui développe des sites web pour améliorer la vie démocratique94.
88 Le Linked Data est un ensemble de règles de publication de données sur le Web qui utilisent les technologies du Web sémantiques. De la
même manière que le HTML est employé pour les documents sur le Web, Linked data implique l’utilisation de RDF pour la diffusion des données. (HM Government 2010)
89 Pour connaître les standards utilisés par le gouvernement du Royaume-Uni voir : Schemas and Standards
http://www.cabinetoffice.gov.uk/govtalk/schemasstandards.aspx
90
En septembre 2009, le « Cabinet Office Director of Digital Engagement » a fait appel aux développeurs pour les aider à tester ce site en version beta. Plusieurs données étaient disponibles en format RDF.
91 London datastore. http://data.london.gov.uk 92 London.gov.uk http://data.london.gov.uk/ 93 Mysociety.com. http://www.mysociety.org/ 94
Citons : FixMyStreet, FixMyTransport, GroupsNearYou, HassleMe, HearFromYourMP, Mapumental, No10 Petitions Website, PledgeBank, TheyWorkForYou, WhatDoTheyKnow, WriteToThem
