L'ATTEINTE DES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE NATIONALE
DE LA RURALITÉ:
UN ENJEU MAJEUR DE
LA MISE EN ŒUVRE DES PACTES RURA
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LE CAS
DE LA
MRC
DE
LA MITIS
MÉMOIRE
PRÉSENTÉ
À
L'UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À RIMOUSKI
comme exigence
partielle
du programme de maîtrise en
développement régional
PAR:
CLAUDE OUELLET
UNIVERSITÉ DU QUÉBEC À RIMOUSKI
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TABLE DES
MATIÈRES
REMERCIEMENTS ... 1
TABLE DES MATIÈRES ... 11
LISTE DESTABLEAUX ... ... V LISTE DES FIGURES ... VI LISTE DES PHOTOGRAPHIES .... VII LISTE DES ABRÉVIATIONS ... VIII INTRODUCTION ..... 1
CHAPITRE 1 LA MISE EN ŒUVRE D'UNE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT À L'ÉCHELLE D'UNE MRC -STRUCTURATION DE LA RECHERCHE ... .4
1.1 Le type de recherche ... .4
1.2 L'objectifgénéral et les sous-objectifs de la recherche ... 6
1.3 Formulation de la question spécifique ... 7
1.4 otre hypothèse de travai 1 ... 7
1.5 La pertinence de l'étude ... 8
1.6 La démarche méthodologique ... 10
1 .7 Les instruments de cuei Ilette de données ... 1 1 1.7.1 L'analyse documentaire ... 11
1.7.2 Les entrevues ... 12
1.7.2. 1 Les entrevues exploratoi res de l'été 2004 ... 15 1.7.2.2 Les entrevues de J'année 2006 ... 16
1.8 Identi fication des actions de développement ... 17
1.9 La caractérisation des actions de développement ... 18
1.9.1 Les actions de développement en lien
avec
le renforcement des capacités ... 191.9.2 Les actions de développement en lien
avec
les capacités de développement ... 261. 9.3 Les actions de développement en 1 ien
avec
les objecti fs et les champs prioritaires de la P R ... 281.10 La classification des projets ... 30
2.1 La localisation géographique ... 34
2.1.1 La région administrative gouvernementale du Bas-Saint-Laurent ... 34
2.1.2 La MRC de La Mitis ... 36
2.2 Le mil ieu naturel ... . . ... 40
2.2.1 La structuration de l'espace géographique ... 40
2.2.2 Les régions physiographiques ... 41
2.2.3 Le couvert forestier ... .43
2.3 La structure de peuplement ... 44
2.4 Aspect démographique ... 45
2.5 Aspect socio-économique ... . ... 51
2.5.1 L'économie mitissienne ... 52
CHAPITRE 3 L'ATTEINTE DES CIBLES NATIONALES DE LA PNR ... 58
3.1 Les stratégies gouvernementales de lutte aux disparités régionales ... 58
3.1.1 Les disparités socio-économiques ... ... 59
3.1.2 Évolution des approches gouvernementales de lutte aux disparités ... 60
3.1.2.1 Première période: J"après-guerre (1945-1960) ... 64
3.1.2.2 Deuxième période: la révolution tranquille (1960-1975) ... 65
3.1.2.3 Troisième période: le modèle post-fordiste (1975-1985) ... 68
3.1.2.4 Quatrième période: accroissement du rôle des acteurs locaux ( 1985 à aujourd' hui) ... 69
3.2 La Politique nationale de la ruralité (PNR) ... 71
3.2.1 L'approche territoriale - La municipalité régionale de comté (MRC) ... 74
3.2.2 L'approche ascendante (développement local) ... 76
3.2.3 Le dispositif des pactes ruraux ... 77
3.3 Le pacte rural de la MRC de La Mitis .................................................. 80
IV
3.3.2 La description du plan de travail de la MRC de La Mitis ... 81
3.3.3 Les entrevues exploratoires de l'été 2004 ... 86
3.3.4 Forum rural du 12 novembre 2003 ... 89
3.3.5 Forum rural du 17 novembre 2004 ... 91 3.3.6 Les réponses obtenues lors des entrevues de l'été et automne 2006 ... 93
3.3.7 Les fiches descriptives des projets financés par le pacte rural (2002-2005) ... 95
3.4 Les actions de développeillent choisies par la MRC ... ... 96
3.4.1 Élaboration de diagnostics pour chaque cOlllmunauté ... 98
3.4.2 Préparation d'un plan d'action pour l'ensemble des collectivités ... 99
3.4.3 Déploiement d'un réseau d'agents ruraux sur le territoire ... 100 3.4.4 Création de comités de développeillent dans chaque local ité ... 101 3.4.5 Préparation d'une politique familiale ... 101
3.4.6 Soutien f~nancier pour des projets de développeillent ... 102 3.4.7 Conception d'outils de développement... ... 103 3.4.8 Diffusion de l'information ... 103 3.4.9 Réalisation d'activités de formation ... 104 3.4.10 Ajout d'une nouvelle catégorie au Gala de l'entreprise Mitis (initiative du milieu) ... 105 3.4.11 Inforoute à large bande ... 105
3.4.12 Implantation d'un système de transport collectif ... 106 3.5 Corrélation des activités du pacte rural et les cibles nationales de la P R ... 107 3.5.1 Les objectifs du pacte rural de La Mitis en lien avec Le renforcement des capacités ... 107 3.5.2 Les actions de développement versus les objectifs et champs prioritaires nationaux ... III 3.5.3 Les projets ... 115 CONCLUSION ... .. 119 BIBLIOGRAPHIE ... 124 ANNEXE 1 Formulaire gouvernemental du pacte rural québécois
ANNEXE 2 Canevas d'entrevue de l'année 2004 ANNEXE 3 Canevas d'entrevue de l'année 2006 ANNEXE 4 Formulaire de consentement
Tableau Page
1.1 Les pri nci pales composantes du l'en forcement des capaci tés ... 23
1.2 Les principales caractéristiques du développement des capacités selon trois auteurs ... 25
1.3 Les dimensions et les indicateurs permettant de mesurer les capacités de développement ... 27
lA Classification des activités de développement en fonction des objectifs de la PNR ... 29
2.1 Les municipalités et TNO de La Mitis ... 39
2.2 Évolution démographique de la population de la MRC de La Mitis (1971-2006) ... 49
2.3 Profil socio-économique des municipalités de La Mitis (200 1 ) ... 55
3.1 Évolution historique des politiques québécoises de lutte aux disparités régionales ... 63
3.2 Les orientations et objectifs de la Politique nationale de la ruralité ... 74
3.3 Description des thèmes principaux du Plan de travail de la MRC de La Mitis ... 84
3 A Les propos des répondants (entrevues 2004) ... 88
3.5 Les tàits saillants de la première année du pacte rural de La Mitis ... 90
3.6 Les faits sai liants de la deuxième année du pacte rural de La M itis ... 92
3.7 Les propos des répondants (entrevues 2006) ... 94
3.8 Les actions de développement du pacte rural dans la MRC de La Mitis ... 97
3.9 Les object ifs du plan de tra vai 1 du pacte rural en 1 ien avec le ren forcement des capacités ... 108 3.10 Analyse du plan de travail en fonction des dimensions
et des indicateurs des capacités de développement. ... 110 3.11 Adéquation entre les actions de développement de La Mitis et les cibles de la PNR ... 112 3.12 Classitication des projets en fonction des objectifs et champs prioritaires de la PNR ... 115
VI
LISTE DES
FIGURES
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LISTE DES PHOTOGRAPHIES
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1 : Municipalité de Sainte-Luce ... 36
2 : Municipalité de Sainte-Flavie (zone littorale) ... 42
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VIII
LISTE DES
ABRÉVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES
Agence canadienne de développement international Accord de libre-échange nord-américain
Association Rhône-Alpes des professionnels du développement économique local Aménagement rural et développement de l'agriculture Bureau d'aménagement de l'Est du Québec Bas-Sai nt -Lau l'Cil t Collège d'enseignement général et professionnel Centre de formation professionnel
Carrefour jeunesse emploi Centre local de développement Carrefour de la littérature, des arts et de la culture
Centre local d'emploi Centre local de services communautaires Centre de la petite entance Conseil régional de concertation et de développement
Conseil régional de développement Direction des ressources humaines du Canada Centre européen de gestion de développement
École nationale d'administration publique
l'onds québécois de recherche sur la santé et la culture
Institut de la statistique du Québec (Saint-Juste, Auclair et Lejeune) Municipalité régionale de comté Organisation pour la coopération et le développement économique Organisation mondiale du commerce Office de planification et de développement du Québec Politique nationale de la ruralité
Programme des nations unies pour le développement Société d'aide au développement des collectivités Sensibilisation, information, mobilisation, formation et action Technologies de l'information et de la communication
Territoire non-organisé Organisation des nations unies pour l'éducation, la science et la culture Union des producteurs agricoles Université du Québec
à
Rimouski Université du Québec en Abitibi-Témiscamingue Université du Québec en Outaouais Université du Québecà
Trois-Rivières Union régionale de Loisirs et de SportsPour des raisons de justice sociale et de solidarité nationale, nous avons collectivement tenté, en tant que québécois, plusieurs programmes dont la finalité
recherchée était l'élimination, ou à tout le moins, la réduction du niveau de disparités entre les régions du Québec. Toutefois, malgré des investissements publics importants. tant de la part du gouvernement fédéral que de l'État québécois, on ne peut que prendre acte aujourd'hui du succès mitigé de la plupart de ces initiatives des pouvoirs publics à cet égard. D·ailleurs. la persistance, pour ne pas dire l'aggravation des écarts de revenus entre les zones métropolitaines. les régions centrales ct les régions ressources du Québec. est là
pour nous le rappeler constamment.
Par conséquent. la recherche d'une solution novatrice permettant de restreindre l'ampleur des disparités socio-économiques régionales représente encore de nos jours, un
défi important pour l'ensemble de la classe politique. C'est dans le cadre de cette grande quête que les politiciens québécois se sont entin résolus à tàire appel à une stratégie ava nt-gardiste en matière de développement territorial. une nouvelle approche qui s'appuie sur un développement de type endogène et dont le succès repose en grande partie sur les épaules des leaders des communautés rurales.
2
Cependant. en agissant ainsI. l'État québécois fait porter l'atteinte des cibles nationales de la Politique nationale de la nll'alité (P R) sur la capacité des dirigeants municipaux
à
sélectionner les actions de développement les plus appropriées, parl' entrem i se desq uelles ils espèrent répond re aux attentes expri més par les divers partenai l'es
de la ruralité impliqués dans la politique rurale québécoise (Solidarité rurale du Québec,
l'Association des CLD, l'Association des régions du Québec, la Fédération québécoise des
mun icipal ités).
Notre recherche se propose de vérilier si les activités réalisées au niveau d'une iVlRC du Bas-Saint-Laurent dans le cadre d'une politique de développement rural fortement
décentralisée comme la PNR, ont permis de répondre aux objectifs de cette dernière. Nous
vérifierons si les activités réalisées depuis 2002, dans La Mitis, ont favorisé ou non,
l'atteinte des cibles nationales du gouvernement québécois. Le premier chapitre présente
brièvement la structuration générale de notre recherche. Le second brosse, quant
à
lui, unportrait succinct de la MRC de La Mitis et ce, tant au plan géographique, qu'au niveau de
l'économie. Le dernier chapitre constitue la partie la plus originale de ce travail et présente
l'essentiel des résu Itats de notre recherche, notamment
à
cause de l' essa i de caractéri sat ion des actions de développement qui ont été mises de l'avant dans le cadre du dispositif desda
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CHAPITRE 1
LA MISE EN ŒUVRE D'UNE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT
À
L'ÉCHELLE D'UNE MRC
-
STRUCTURATION DE LA RECHERCHE
4
Le premier chapitre a pour but de décrire la structuration générale de notre démarche
scientifique. A cette fin, nous passerons en revue le type de recherche réalisée, les objectifs de cette dernière, sa pertinence au plan scientifique et sociale par rapport aux études en développement régional et enfin, nous proposerons une démarche méthodologique qui nous permettra de répondre
à
notre question de recherche. Nous porterons également uneattention particulière aux principaux attributs de notre cadre théorique, notamment au niveau de ses principales notions et concepts.
1.1 Le type de recherche
Cette recherche de type empirique s'intéresse
à
une stratégie territoriale de mise enœuvre du pacte rural découlant de la PNR québécoise. soit celle élaborée par la Municipalité régionale de comté (MRC) de La Mitis, dans la région administrative du Bas -Saint-Laurent. Précisons dès maintenant qu'il s'agit d'une MRC, qui d'après la classification gouvernementale est
à
caractère rural. ce qui implique que toutes ses municipalités et territoires non organisés (TNO) font partie intégrante du territoireCe so
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Localisation géographique de la MRC de La Mitis (Bas-Saint-Laurent)
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1.2 L'objectif général et les sous-objectifs de la recherche
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1 Dans le cadre de la première politique rurale québécoise, les pa'1ellai,'es de la nll,lIité sont : Solida,'ité Rurale du Québec, la Fédération québécoise de, municipalités, I",.\ssociatillil de, CLO, l'As'llciatioll des régions cil! Québec,
c) S'assurer de la réalisation d'activités axées sur le renforcement des capacités individuelles et collectives des membres des communautés visées par cette politique (la notion de ren/orcell7enl
des
copocités sera elle aussi précisée plus loin dans le présent mémoire),1.3 Formulation de la question spécifique
Étant donné que le succès du dispositif des pactes ruraux repo e en grande partie sur la prise en charge par les milieux ruraux de leur développement nous pouvons d'ores et déjà formuler certaine' questions. L'étud des résultats observés depuis le début de la mise en œuvre du dispositif des pactes ruraux, permet-elle de conclure à l'atteinte des objectifs et des champ prioritaire de la politique rurale québécoise?
Les
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?1.4 Notre hypothèse de travail
ous abordons cette partie de la recherche avec l'idée largement préconçue que les
personnes oeuvrant à la mise en œuvre du pacte rural sélectionneront des actions de développement et financeront des projets, qui faciliteront l'atteinte des cibles ultimes de la PN R, tout en tentant de répondre aux besoi ns parti cul iers des co lIect i vité rura les.
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Nous formulons alors l'hypothèse suivante :
Les actions de développement
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par la MRC de La Mitis, dans le cadre du pacte rural, ont favorisé l'atteinte de
l'ensemble des cibles gouvernementales de la Politique nationale de la ruralité.
1.5 La pertinence de l'étude
Nos lectures préliminaires nous ont permis de constater qu'il existe de sérieuses controverses théoriques
à
l'égard de l'importance du rôle de l'État. versus celui des communautés locales, lors de la concrétisation des politiques de développement régional(pensons ici
à
l'approche de développement de type exogène versus celle plutôt de nature endogène), De plus, nous ne trouvons. dans la littérature spécialisée, que très peu de textesportant sur le rôle des politiciens locaux et des leaders municipaux impliqués dans la mise en œuvre de programmes visant le développement rural. Étant donné les lacunes observées
dans les bibliothèques, nous croyons qu'il est justifié d'entreprendre de nouvelles
recherches dans ce domaine. En effet. même s'il existe d'abondantes études portant sur les orientations gouvernementales en matière de développement régional et que ces recherches étudient principalement les liens existants entre les écrits des chercheurs oeuvrant dans le
domaine et la façon dont les politiciens interprètent leurs textes et construisent des
politiques devant s'appliquer à un immense territoire aux caractéristiques dissemblables, peu de gens par contre se sont penchés sur la mise en œuvre de telles politiques, à l'échelle
Il est toutefois important de préciser dès maintenant qu'une quelconque stratégie de mise en œuvre d'une politique d'envergure nationale comprend de nombreuses activités qui, combinées entre elles, doivent répondre aux attentes de ladite politique provinciale. Elle doit aussi concorder avec la vision de développement et les attentes particulières des diverses communautés. C'est donc dire
à
quel point la PNR mérite que nous portions une attention particulière à la compréhension du processus de mise en œuvre du racte rural dans une MRC confrontéeà
des défis importants.La PNR adoptée par le gouvernement québécois en 200 l, en nous permettant d'observer directement ses activités au moment même où elles se produisent à l'échelle locale et supra-locale, représente pour nous un laboratoire de recherche exceptionnel pour atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés. La politique rurale québécoise est un cas intéressant en soi, car elle nous permet d'étudier ct de comprendre comment les
communautés visées par une politique de lutte aux disparités régionales parviennent, grâce
à
des discussions,à
partager des idées,à
exprimer des intérêts convergents et divergents et ceci, dans le but d'aboutir après quelques temps à l'élaboration d'une stratégie territoriale de revitalisation des municipalités rurales. Notre recherche sur la MRC de La Mitis, en établissant un lien entre la PNR, le choix d'une stratégie de mise en œuvre, la sélection d'une variété d'actions de développement, l'élaboration d'une grille d'analyse permettant d'identifier les projetsà
linancerà
partir de l'enveloppe budgétaire du pacte rural et l'atteinte ou non des cibles gouvernementales, devrait apporter un éclairage nouveau à cet égard.1
0
Par la même occasion. il ne rait aucun doute que les résultats de cette recherche pourront fournir des données originales et utiles aux acteurs de développement de La Mitis. de même qu'à la population vivant dans les municipalités rurales de cette MRC.
1.6 La démarche méthodologique
Dans le but d'atteindre les objecti~ que nous nous sommes fixés. nous comptons opérer de la manière suivante: 1) nous avons procédé à l'identification des actions de développement. figurant dans le plan de travail de la MRC de La Mitis: 2) nous avons complété notre portrait des activité du pacte rural mitissien à partir des propos recueillis lors d'entrevues réalisées en 2004 et
:W06
(recherche du FQRSC): :-\) nous a\ons finalisé notre description de l'approche retenue par le autorités de La Mitis. grâce aux rapports diffusés après les torums ruraux tenus par le Centre local de développement (CLD) en 2003 et en 2004; 4) nous avons classé, en fonction des objectifs et champs prioritaires de la politique, les projets financés en tout ou en partie à partir de l'enveloppe budgétaire du pacte rural. et finalement; 5) nous avons vérifié les corrélations entre l'ensemble des actions de développement et des activités réalisée, incluant les projets financés dans le cadre du pacte rural. versus les cibles ultimes de la PNR.1.7 Les instruments de cueillettes de données
Pour notre recherche. nous avons utilisé autant des données secondaires que des
données primaires. certaines provenant d'organismes de développement tels que le CLO. certaines autres. d'institutions gouvernementales comme l'Institut de la statistique du
Québec (économie et démographie) et le ministère des Affaires municipales et des Régions (caractéristiques du territoire), alors que d'autres sont en lien avec les travaux réalisés par l'Équipe de recherche. dans le cadre de l'évaluation du dispositifdes pactes ruraux et de ses
retombées (recherche tinancée par le FQRSC). travaux auxquels nous avons collaboré à
titre d'assistant de recherche.
1.7.1 L'analyse documentaire
Le premier instrument de cueillette de données que nous avons utilisé dans le cadre
de cette étude est l'analyse documentaire, laquelle nous semble tout
à
fait appropriée poursaisir les particularités d'un territoire donné. Pour établir ledit portrait. nous nous sommes servis. dans un premier temps. d'ouvrages statistiques du Gouvernement du Québec et de
plusieurs rapports provenant d'organismes publics dans le but de recueillir un ll1axill1ull1 d'informations générales sur l'espace rural mitissien. Cette démarche nous a permis
d'établir un portrait assez clair des attributs géographiques et de la santé socio-économique
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En ce qui concerne le cas particulier des acteurs de développement Pierre
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quïl s'agit. selon lui, de personnes et de groupes ou classes sociales qui interviennent et
jouent un rôle important dans une affaire précise. C'est donc dire quïl n'est que normal de
constater qu'il existe un grand nombre d'acteurs du développement sur la scène du
développement local et territorial. Si parmi ces derniers certains bénéficient d'une grande
influence à l'échelle locale (municipale) et supra-locale (MRC), d'autres concentrent plutôt
leurs activités sur des secteurs particuliers de la vie économique et communautaire.3 A cette
classification générale, selon les grands types d'acteurs du développement. s'ajoutent des
di tinctions évidentes entre les personnes, distinctions occasionnées à la fois par lïnfluence
des formations académiques des personnes et des occupations professionnelles, et par la
vision personnelle que se font les gens de ce qu'est le développement de leur milieu de vie.
è DuPERRÉ. Martine, 2004, L 'organisCition COIIII1IIIl1C1I1Wire. lu l1!ohilisCition des actews c()lleClif~·. Collection
Travail social, Les Presses de l'Université Laval, p. 14
, RADA DONATH, Alejandro, 2003, Du déveluppement û ICI renaissunce des régi()ns. Les Éditions JCL. Chicoutimi, p. 200
14
De plus, pour nous, selon qu'ils assument des fonctions de représentation politique,
communautaire ou professionnelle, trois grandes catégories d'acteurs locaux ont été
retenues dans le cadre des travaux de l'Équipe du FQRSC : 1) les élus du monde municipal (préfets et maires); 2) les agents de développement ruraux (relevant d'un CLD) et; 3) les acteurs socioprofessionnels (secrétaire trésorier de MRC, direction de CLD ou
fonctionnaire).
En ce qui concerne La Mitis, un total de seize entrevues a été réalisé dans le cadre de la recherche du FQRSC. Les seize personnes interviewées ont été sélectionnées en fonction des rôles assumés par les personnes, lors de la réalisation du pacte rural. Chacun avait des
liens avec I"élaboration du plan de travail et autour de sa mise en œuvre à I"échelle des
localités du territoire. Pour les besoins spécifiques de la présente recherche, nous n'avons
utilisé que les informations colligées à partir des dix entrevues touchant les acteurs de la
mise en œuvre du pacte rural. soit les 6 entrevues exploratoires réalisées en 2004 et les 4 entrevues semi-dirigées s'adressant aux acteurs locaux de la mise en œuvre du pacte rural
effectuées en 2006. Les informations obtenues dans ces entrevues ont contribué
à
la fois,à
une meilleure compréhension du processus de mise en œuvre de la PNR et des visions de développement des acteurs du milieu.
1.7.2.1 Les entrevues exploratoires de l'été 2004
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Précisons que ces mêmes actions de développement peuvent être mobilisées isolément ou de manière combinée.Pour ce qui est des caractéristiques de ces actions, elles s'articulent, selon nous, autour de trois princIpaux paramètres, à savOIr: 1) l'action fait référence à une réalité spécilique d'un territoire donné et suppose l'identitication d'une problématique particulière que les intervenants du milieu tente de solutionner: 2) l'action nécessite la présence d'une personne responsable de sa réalisation, d'un porteur de l'action en tant que tel; et 3) l'action dispose de certaines ressources, tant humaines que tinancières, car l'action de développement c'est aussi une affaire de ressources.
4 OCDE, 2002. Glossaire des principallx lermes relalifi' LI l'émillolinn el la geslion axée slIrles résllilals.
Groupe de travail sur l'évaluation de l'aide auprès du comité d'aide au développement (CAO),
