EL TLC UE – Colombia – Perú y la integración regional latinoamericana. ¿Hacia una norteamericanización de la estrategia interregional europea?
*
Andrea Parra, Miembro de la Unidad de Investigación en relaciones internacionales, Facultad de Ciencias Políticas, Universidad de Liège (Bélgica).
Resumen
El presente documento realiza un análisis comparativo de los contenidos de los TLC que la Unión Europea (UE) y los Estados Unidos (EE.UU.) firmaron recientemente con Colombia. Este análisis, que tiene lugar desde la clasificación “OMC – extra” y “OMC – plus”, permite concluir a una norteamericanización parcial de la estrategia interregional europea en AL, porque muestra similitudes importantes en cuanto a las disposiciones negociadas en ambos tratados. Sin embargo, dicha norteamericanización se revela parcial porque el tema de la integración regional es abordado con precisión en el TLC europeo.
Abstract
This document compares the contents of the Free Trade Agreements (FTA) that have been signed by the European Union and by the United States with Colombia. It analyses them from a perspective that characterizes FTAs into “WTO-extra” and “WTO-plus” agreements. By this analysis, an “Americanization” of the European interregional strategy is partially verified. Nevertheless, this “Americanization” appears to be partial, due to the inclusion of “regional integration” as a transversal theme in European FTA.
Introducción y contextualización
El pasado 26 de junio de 2012 se procedió a la firma del Acuerdo Comercial tripartitoi que establece una zona de libre comercio entre la Unión Europea por un lado y dos de los cuatro países andinos (Colombia y Perú) separadamenteii, por el otro lado. Esta firma, que da inicio a los procesos de ratificación respectivos, tuvo lugar en un contexto donde el precedente de la firma del TLC de esos dos países andinos con los Estados Unidos no puede ser ignorado.
En efecto, el inicio de las negociaciones de un acuerdo de esos países con la UE data de 2006, año en el que coincidentemente Colombia y Perú acababan de terminar la negociación en sus respectivos TLCs con el país norteamericano. Es cierto que no se puede afirmar oficialmente que exista una relación de causa y efecto entre estos dos eventos pero su cercanía temporal permite interrogarse acerca de una posible influencia del TLC norteamericano sobre los avances del europeo.
Es por eso que documento propone un análisis comparativo de las disposiciones incluidas en los TLCs en cuestión. La hipótesis que se busca verificar es la de una posible norteamericanización de la acción comercial europea para el caso TLC euro-andino y de la incompatibilidad de esa norteamericanización con la estrategia interregional europea de apoyo a la integración latinoamericana (EIEPIR – AL). Para ello este artículo, cuyo objetivo es identificar cuantitativa y cualitativamente los temas compartidos en los dos TLCs, se articula en dos momentos. El primero dispone una lectura de los dos TLCs desde el ángulo propuesto por la escuela de Bruselas que ha clasificado los actuales acuerdos de comercio en “OMC - plus” y “OMC - extra”iii
. El segundo analiza el lugar que se otorga en ambos TLCs al tema de la integración regional andina. Este análisis se justifica en el hecho que dicha integración es oficialmente una de las “prioridades” de la programación estratégica europea concebida para el periodo 2007 – 2013iv.
Finalmente, se concluye que la hipótesis de estudio se verifica parcialmente. Los temas comparables dejan pensar en “norteamericanización” de la EIPIR – AL para el caso de este TLC y sin embargo, la inclusión del tema de integración regional así como los efectos de dicha “norteamericanización” sobre el último tema citado requieren de un estudio posterior.
La UE y los EE.UU.: ¿dos actores diametralmente opuestos?
Tradicionalmente la UE y los EE.UU. han sido considerados como dos actores internacionales tan diferentes que sus descripciones tienen, a menudo que ver, con los rasgos que los oponen entre si. Autores como Daniel Dreznerv, Bjorn Hettnevi, John Petersonvii o Kenneth Heydon y Stephen Woolcokviii entre otros, han dedicado estudios brillantísimamente documentados a esta cuestión. Con referencia a los acuerdos de comercio europeos y estadounidenses, los últimos autores citados (Heydon y Woolcok) nos indican, incluso, que la diferencia principal
radica en que mientras que la UE negocia TLCs a estructura flexible, los EE.UU. negocian acuerdos rígidos y estandarizadosix.
No obstante esos estudios, es pertinente reconocer que no todos los aspectos de las personalidades internacionales de la UE y de los EE.UU. son forzosamente opuestos. Existen también características análogas entre ellos y aspectos como la firma de acuerdos de comercio con países andinos (Colombia para el objeto de este análisis) en épocas adyacentesx o la equivalencia probable en sus contenidos, podrían constituir un ejemplo de esas similitudes.
Para ilustrar la precedente afirmación, se ha resumido en el cuadro comparativo 1, el conjunto de disposiciones similares y/o idénticas que pueden ser encontradas en los textos tanto del TLC euro-andino como del TLC EE.UU. – Colombia.
Cuadro 1.
Disposiciones equivalentes en los TLCs UE – Colombia – Perú y EE.UU. - Colombia1
TEMA
TLC UE– Colombia-Perú
TLC EE.UU. – Colombia
1. Disposiciones iniciales Título I Capítulo 1
2. Tratamiento nacional (TN) Títulos III, IV, VI, VII
Capítulo 2, 9, 11, 16
3. Comercio de mercancías Título III, VI Capítulo 2
4. Productos agrícola Título III Capítulo 2
5. Salvaguardias Títulos III, V Capítulo 2, 3
6. Reglas de origen Título III Capítulos 3, 4
7. Integración regional Título I Capítulo 3
8. Medidas de defensa comercial Título III Capítulo 8 9. Administración aduanera y facilitación de
comercio
Título III Capítulo 5
10. Obstáculos técnicos al comercio (OTC) Título III Capítulo 7 11. Medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) Título III Capítulo 6 12. Comercio de servicios, establecimiento y
comercio electrónico
Título IV Capítulo 11
13. Asuntos laborales Títulos IV, IX Capítulo 17
14. Telecomunicaciones Título IV Capítulo 14
15. Servicios financieros Título IV Capítulo 12
16. Comercio electrónico Título IV Capítulo 15
17. Compras gubernamentales Título VI Capítulo 9
18. Propiedad intelectual Título VII Capítulo 16
19. Medio ambiente, biodiversidad y conocimientos tradicionales
Título VII Capítulo 18
20. Patentes Título VII Capítulo 16
21. Competencia Título VII, VIII Capítulo 13
22. Comercio y desarrollo sostenible Título IX Capítulo 17, 18 23. Transparencia et procedimientos
administrativos
Título X Capítulo 19
Como se ve, un conjunto de 23 tipos de tema pueden ser identificados en los dos TLCs como habiendo tenido un tratamiento equivalente. Además, se identifican en ambos acuerdos, cláusulas que podrían ser caracterizadas de “OMC - plus” o incluso de “OMC - extra” según lo define la escuela de Bruselasxi. Para claridad, las disposiciones “OMC - plus” son aquellas que se refieren a temas que son tratados en el marco de la OMC y profundizan su alcance. Las disposiciones “OMC - extra”, hacen referencia a aquellas disposiciones que van más allá de los temas que han tenido tratamiento en el escenario de la OMCxii. Ellas conciernen temas como desarme, clausulas anticorrupción, disposiciones de protección a los consumidores, etc.
Así, entre las disposiciones “OMC - extra” incluidas en el acuerdo de la UE se encuentran la obligación de las partes de comprometerse con el respeto al Estado de Derecho, a la Democracia y a los Derechos del Hombre (art. 1.), el compromiso de las partes por el desarme y la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva (art. 2.), la cláusulas relativas a la protección animal (art. 102), otras cláusulas referentes a legislación para la defensa de la biodiversidad (art. 272 y 275), armonización de protección a inversionistas (art. 154), estandarización de procedimientos relativos a inversiones (art. 155), y las salvaguardias aplicables para movimientos de capital (art. 170).
Aunque en menor cantidad, el TLC norteamericano también incluye disposiciones “OMC - extra” tales como: la inclusión de una cláusula anticorrupción (art. 19. 9 y 19.10), la obtención de la aplicación de cláusula de la nación para asuntos relativos a inversión (art. 12.3.) y un tratamiento minucioso los temas referentes a asuntos laborales (art. 17.1) y muy especialmente el de abolición del trabajo infantil (art 17.2).
Adicionalmente, se identifican disposiciones “OMC - extra” son compartidas para los dos acuerdos. Estas se refieren a políticas de competencia, disposiciones referentes a estandarización y a salvaguardia competitiva (art. 141 y 260 UE / art. 13.1 y 13.2 EE.UU), empresas del Estados y monopolios designados (art. 263 UE / art. 13.5 y 13.6 EE.UU), 2); a protección del consumidor (respeto a la confidencialidad) (art. 149 UE / art. 12.7 EE.UU); a estandarización de la legislación medio ambiental (art. 280 UE / art.18.2 EE.UU), a medidas de protección a variedades vegetales mediante patentes (art. 232 UE / art. 19.9 EE.UU); al trato nacional para inversionistas (art. 153 UE / art. 12.2 EE.UU); a la aplicación del principio de no discriminación para asuntos laborales (art. 276 UE / art. 17.2 EE.UU).
Son por el contrario, disposiciones que pueden ser clasificadas como “OMC - plus” todas las que se refieren a temas “estándar” dentro de las negociaciones de comercio. Estos temas incluyen disposiciones de eliminación progresiva de barreras arancelarias (en periodos de hasta 17 años dependiendo del tratado) tanto para productos agrícolas como manufacturados, (art. 22 – 26 UE / art. 2.3 – 2.11 EE.UU), eliminación de subvenciones a las exportaciones, disposiciones referentes a medidas de defensa comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias, barreras técnicas al comercio, compras gubernamentales, servicios y la garantía del respeto a los derechos de propiedad intelectual para todos los efectos relativos al comercio. No se procede en este documento a una descripción más específica de estas disposiciones en razón del hecho que ellas se encuentran detalladas en el cuadro 1. El lector puede referirse a dicho cuadro para un análisis exhaustivo de los temas compartidos en los dos TLCs.
Ahora bien, un tema que llama la atención porque aparece en el texto de los dos acuerdos es el del interés manifiesto de los dos actores (UE y EE.UU) en apoyar la integración regional andina. Semejante inclusión puede ser desconcertante si se tiene en cuenta que teóricamente “la diferencia del comportamiento internacional de la EU y de los EE.UU frente a la integración de América latina, es que mientras que la UE busca consolidar bloques regionales, los EE.UU parecen hacer todo lo posible para dispersarlos”xiii. Resulta pues interesante referirse a dicho tema y analizar el tipo de tratamiento que se le dio en los textos de los acuerdos a la integración regional andina a fin de dilucidar el enigma: se han los Estados Unidos convertido en precursores de la consolidación del regionalismo andino?
En las líneas siguientes se procede a un análisis comparativo de la manera como se aborda este tema en los dos acuerdos con el objetivo de dar respuesta a este interrogante.
El TLC UE – Colombia – Perú y EE.UU. – Colombia y la integración subregional andina
El cuadro 2 resume las perspectivas desde las cuales este tema es abordado en cada uno de los TLCs.
Tabla 2.
La integración regional en los textos de los dos acuerdos2
Similitudes UE / Colombia – Perú EE.UU. país andino (Colombia)
Integración regional Declaraciones de intención (artículo 10)
Desde la perspectiva del respeto a las dinámicas de acumulación regional (articulo 3.3, numeral 14).
El TLC UE-Colombia-Perú contiene un articulo titulado “integración regional”. Se trata del artículo 10 y comporta 5 disposiciones al respecto de la integración subregional andina.
La primera corresponde a una declaración conjunta acerca de la importancia de la integración regional en tanto que “medio para avanzar hacia el desarrollo económico y social de los países andinos signatarios” (…)”xiv. Mediante la segunda, las partes otorgan a sus respectivos procesos de integración regional la calidad de “mecanismo[s] para lograr mayores oportunidades comerciales y fomentar [la] inserción efectiva [de su bloque regional] en la economía mundial”xv
. En ninguna de estas dos disposiciones se establece cualquier otro mecanismo de apoyo a la integración subregional andina ni se otorgan privilegios adicionales.
La tercera aporta información acerca del paradójico contraste entre la visión de los países andinos y la de la UE, acerca del rol europeo en la consolidación de la integración de la CAN. Probablemente interesados en garantizar su independencia referente la integración de la región andina, Colombia y Perú suscribieron al texto del acuerdo la cláusula siguiente: “las
partes reconocen que los avances de la integración regional serán determinados por los países miembros de la Comunidad Andina”xvi
. Esta posición de los países andinos había ya sido expuesta en las rondas de negociacionesxvii y deja sobretodo, claro, que la UE no ha logrado que se le atribuya competencia sobre los avances en la integración regional andina, a pesar que ella (la UE) haya establecido esa integración como una de las prioridades de su IEIPIR – AL para el período 2007 – 2013xviii.
La cuarta disposición, por su parte, propone que “[l]as Partes reconocen que los países andinos signatarios deben preservar el ordenamiento jurídico andino en las relaciones entre ellos, de conformidad con la Decisión 598 de la Comunidad andina”xix.
La Decisión 598, regula las relaciones comerciales de la Comunidad Andina con terceros países. Ella habilita los países andinos, cuya vocación de bloque es en prioridad negociar sus acuerdos comerciales en forma conjunta, a negociar en forma bilateral con actores externos a la CAN siempre y cuando los resultados de sus negociaciones no afecten negativamente el bienestar comercial de sus asociados andinos. Adicionalmente, la Decisión 598 impone, la extensión de las preferencias comerciales (otorgadas a terceros) a los otros miembros de la CAN, mediante la aplicación de la clausula de la nación más favorecida (NMF)xx.
La existencia de esta Decisión 598 es de hecho el argumento utilizado por los firmantes del TLC europeo para justificar su negociación. La normativa andina proveería el instrumento de comercio que permite avanzar de manera bilateral en negociaciones comerciales, sin que esto afecte el bienestar del bloque sub-regional andino. Teóricamente esto es exacto. La práctica de la negociación del TLC – UE - países andinos, sin embargo, arrojó los resultados opuestos a este postulado porque la negociación del TLC sí afectó negativamente la integración del bloque negociador andino: lo desintegró.
Nuestra afirmación acerca de la desintegración en la CAN se basa en la observación empírica de los hechos que precedieron la firma del TLC de la UE. Brevemente se ha de recordar que dicho acuerdo no tenía vocación, en sus inicios, a ser un TLC puro. En 2006, durante la cumbre euro-latinoamericana de Vienaxxi fue anunciado el lanzamiento de la negociación de un Acuerdo de Asociación “birregional” (AA) entre la CAN y la UE. Ese AA debía componerse de los tres pilares de cooperación de diálogo político y de comercioxxii y lógicamente debía comprometer las voluntades de los cuatro países andinos (Bolivia,
Colombia, Ecuador y Perú). Pero muy rápidamente el diálogo tanto interregional (UE – países andinos) como intrarregional (CAN) se centró en el aspecto comercialxxiii. Esto trajo consigo un bloqueo en los avances de la negociación y finalmente el abandono del formato de bloque a bloque. Sobra indicar que el hecho que únicamente Colombia y Perú hayan decidido continuar con la negociación del acuerdo transformado en TLC tripartito es prueba de esa desintegración. Adicionalmente, el carácter de tripartito, implica que si bien Colombia y Perú se comprometieron con la UE en un único instrumento de comercio, es claro que las implicaciones del mismo para cada país son diferentes. Prueba de ello, se encuentra en la inclusión del artículo 7 del TLC europeo y que se titula “relaciones comerciales y económicas cubiertas por este Acuerdo”xxiv
. Mediante este artículo las partes aclaran que “[sus] disposiciones (…) se aplican a las relaciones económicas y comerciales bilaterales, por un lado, cada País Andino signatario individual y por otro, la UE (…), pero no a las relaciones comerciales y económicas entre los Países Andinos signatarios individuales”xxv. Esta cláusula (adicionada a otras varias que distinguen las disposiciones para cada país) curiosamente permite pensar más en una desintegración del par colombo-peruano que en una voluntad de consolidación integracionista.
Volviendo al artículo 10 del TLC de la UE, se observa que la quinta cláusula dispone que “teniendo en cuenta la aspiración de las Partes de alcanzar una asociación entre ambas regiones, cuando todos los Países Miembros de la Comunidad Andina sean parte de este Acuerdo, el Comité de comercio rexaminará las disposiciones relevantes, en particular a este artículo y al artículo 105, con vistas a adaptarlas a la nueva situación y apoyar los procesos de integración regional”xxvi
. Este artículo 105, al que hace referencia esta última disposición, prevé (en el marco del capitulo 6, titulo 3) que “las Partes reconocen los niveles diferentes alcanzados por los procesos de integración regional en la UE, por una parte, y entre los Países Andinos signatarios dentro de la Comunidad Andina, por otra (…) [y se comprometen] (…) a avanzar hacia el objetivo de generar condiciones propicias para la libre circulación de las mercancías de la las otras Partes entre sus territorios respectivos”xxvii
. Para ello, los países andinos signatarios se comprometieron a hacer sus mejores esfuerzos para armonizar sus legislaciones y sus procedimientos en lo referente a aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y a evitar la multiplicación de controles intracomunitarios. Este último hecho podría constituirse en el elemento esperado de estimulación a la consolidación de la integración andina resultante del TLC UE / Colombia – Perú. Una evaluación empírica de sus efectos sin embargo, solo puede tener lugar una vez el acuerdo haya entrado en vigor.
Desde una perspectiva relativamente comparable el TLC EE.UU – Colombia aborda igualmente el tema de la integración regional. Este acuerdo no es tan elocuente al respecto como el de la UE. Sin embargo, se ha considerado pertinente incluir, en el numeral 14 del artículo 3.3. referente a “Reglas de Origen, Procedimientos de Origen y Asuntos Conexos”, una cláusula denominada de “acumulación regional”.
Según las disposiciones de este numeral: “[e]n vista del deseo de promover la integración regional, las partes entrarán en discusiones (…) con miras a decidir (….) si materiales que son mercancías de países en la región pueden ser contados para satisfacer el requisito de origen bajo este capitulo como un paso para la realización de la integración regional”xxviii
. Las modalidades en las cuales esta cláusula será aplicada quedan pues por establecer. Adicionalmente, la ocasión de realizar un análisis profundo de la evolución del asunto se hace pertinente, en especial teniendo en cuenta que el acuerdo en cuestión entró en vigor el 15 de mayo de 2012.
Conclusión
El análisis de los hechos que enmarcaron la firma del TLC europeo permite afirmar que la hipótesis de trabajo ha sido parcialmente verificada. Si bien en los dos TLC aparece un grupo de 23 tipos de disposiciones comparables, que nos dejan pensar en “norteamericanización” de la EIPIR – AL en lo referente al presente acuerdo, esta afirmación es justa a medias. En realidad el TLC de la UE incluye disposiciones de desarme o de respeto a los derechos humanos, que trasgreden el terreno del comercio. El TLC norteamericano por el contrario, está mucho más centrado en un interés comercial puro.
Ahora bien, la inclusión de cláusulas que otorgan importancia a la integración regional andina, da testimonio de un esfuerzo de la UE por mantener una coherencia entre las diferentes acciones de su estrategia interregional.
Sin embargo, una interrogación surge a este respecto: ¿el simple hecho que tanto el TLC de la UE como de los EEUU incluyan referencias a la integración regional implica eficiencia en los avances de la integración subregional andina? De cualquier modo, los efectos de las acciones anunciadas en los TLC respectivos solo pueden ser medidos en la eventualidad en que las condiciones que se precisan en los textos de los acuerdos sean reunidas. Por el momento quedan en el papel (tanto de parte de la UE como de los EE.UU) unas declaraciones de
intención cuyos resultados serán verificables únicamente a posteriori y sólo dentro de algunos años.
i
Declaración de la VI Cumbre EU – ALC, Madrid 2010. ii
A pesar que el texto del acuerdo se titula “Acuerdo comercial”, en adelante se hará a este tratado como TLC teniendo en cuenta que por él se establece una Zona de Libre Comercio.
iii
Henrick Horn, Petros Mavroidis & André Sapir, “Beyond the WTO? An anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements”, Bruegel Blueprint 7, 2009, p. 12 – 14.
iv
Comisión Europea, "América latina. Documento de programacion regional 2007 - 2013.", Bruselas, 7 diciembre 2007.
v
Daniel Drezner, “Lost in Translation: The Transatlantic Divide over Diplomacy”, en Jeffery Kopstein & Sven Steinmo, Growing Apart? America and Europe in the Twenty-First Century, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.
vi
Bjorn Hettne, “Interregionalism and World Order: The Diverging EU and US Models”, en Mario Telo, European Union and New Regionalism. Regional Actors and Global Governance in a Post-Hegemoci Era, Farnham, Ashgate, 2007.
vii
John Peterson, , “Get Away from Me Closer, You’re Near Me Too Far: Europe and America after de Uruguay Round” en Mark Pollack & Gregoy Shaffer, Transatlantic governance in the Global economy, Oxford, Rowman & Littlefield Publishers, 2000.
viii
Kenneth Heydon, & Stephen Woolcook, The rise of bilateralism. Comparing American, European and Asian Approaches to Preferential Trade Agreements, Hong Kong, United Nations University Press, 2009.
ix Loc. cit.
x 2006 es el año tanto del fin de la negociación del TLC norteamericano como del inicio del TLC europeo xi
Henrick Horn & alii, “Beyond the WTO? (…), 2009, p. 12.
xii Raymond Ahearn, Europe’s Preferential Trade Agreements: Status, Content, and Implications, Congressional Research Service, 22 de marzo 2010.
xiii
Bjorn Hettne, “Interregionalism and World Order: The Diverging EU and US Models”, p. 120. xiv
Acuerdo comercial entre la Unión Europea [y sus Estados miembros] y Colombia y Perú, artículo 10, numeral 1.
xv
Ibíd., numeral 2. xvi
Ibíd., numeral 3.
xvii Andrea Parra Santamaría, “El TLC Unión Europea – CAN como un instrumento para la integración regional latinoamericana”, en Horacio Godoy, Roberto, Gonzalez & Gabriel Orozco, Construyendo lo global. Aportes al debate en Relaciones Internacionales, Barranquilla, Editorial Universidad del Norte, 2011, p. 222.
xviii Comisión Europea, "América latina. Documento de programación regional 2007 - 2013.", p. 10. xix
Acuerdo comercial entre la Unión Europea [y sus Estados miembros] y Colombia y Perú, artículo 10, numeral 4.
xx Comunidad Andina de Naciones, Decisión 598, Relaciones comerciales con terceros países, disponible en: http://www.comunidadandina.org/normativa/dec/D598.htm, consultado el 1 de agosto de 2012.
xxi
Declaración de Viena, Renforcer l’association stratégique birégionale, IV Cumbre UE-ALC, Viena, Austria, 12 de mayo de 2006.
xxii
Parlamento Europeo, P6_TA(2007)0080, « Négociation d'un accord d'association entre l'Union européenne et la Communauté andine », Recommandation du Parlement européen du 15 mars 2007 à l'intention du Conseil sur le mandat de négociation d'un accord d'association entre l'Union européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Communauté andine et ses pays membres, d'autre part (2006/2221(INI)), Bruxelles, C 301 E, 13 décembre 2007, p. 242.
xxiii
Alejandra Alaysa Moncloa, « ¿Cambio de estrategia? : del Acuerdo de Asociación al Tratado de Libre Comercio con los Países Andinos – una mirada desde el Perú », en Birgit DAIBER, Acuerdos de Asociación Europa – América Latina: ¿Socios Privilegiados o Tratados de Libre Comercio?, Bruselas, Fundación Rosa Luxembourg, 2010, p. 76.
xxv Ibid. xxvi
Acuerdo comercial entre la Unión Europea [y sus Estados miembros] y Colombia y Perú, artículo 10, numeral 4.
xxvii Acuerdo comercial entre la Unión Europea [y sus Estados miembros] y Colombia y Perú, artículo 105 xxviii
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia, Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos y la República de Colombia, Texto final, disponible en http://www.tlc.gov.co/publicaciones.php?id=727, consultado el 1 de agosto de 2012.
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