L’Organisation de la sécurité aérienne au Canada
Mohamed Badreddine "Université McGill, Montréal"
Novembre 2008
"A thesis submitted to McGill University in partial fulfilment of the requirements of the degree of a Master Degree in Air and
Space Law"
Synopsis
La présente thèse fait un survol de l’organisation de la sécurité aérienne au Ca-nada. Tout d’abord, elle permettra au lecteur de comprendre le fonctionnement de la règlementation internationale et canadienne en matière de sûreté et de sé-curité aérienne. Suivra l’analyse de la structure organisationnelle du système de sûreté et de sécurité de l’aviation au Canada. Nous verrons alors comment les agences qui composent cette structure organisationnelle du système coopèrent en la matière. Nous terminerons par des recommandations ayant trait aux moyens d’améliorer le système actuel.
This thesis is an overview of Canada's air security system. First, it will help the reader understand the Canadian and international security and safety regulation mechanism system. Secondly, it contains an analysis of the organizational framework of the Canadian air security and safety system. We will then analyze how the agencies composing this structure cooperate among each other in the area of security and safety. We will conclude by making recommendations on how to improve the existing system.
Remerciements
Au terme de cet exercice, je tiens à remercier les personnes suivantes, qui m'ont été grandement utiles.
Hydro-Québec, pour m’avoir accordé la Bourse de d’excellence de maî-trise en droit.
Prof. Pierre-Gabriel Jobin, Superviseur de la thèse et Professeur à la Faculté de droit de l’Université McGill.
Prof. Ram Jakhu, Professeur à l’Institut de droit aérien et spatial de l’Université McGill.
Prof. Paul Stephen Dempsey, Professeur et Directeur de l’Institut de droit aérien et spatial de l’Université McGill.
M. Pierre Goupil, Chef de la Sûreté Aéroportuaire, Aéroports de Mon-tréal.
Mme Lucie Montreuil, Adjointe du département de la Sûreté Aéropor-tuaire, Aéroports de Montréal.
Mme Brigitte Lalonde, Superviseure au bureau de l’Administration et des per0mis, Sûreté Aéroportuaire.
Mme Anne Marcotte, Responsable des communications, Aéroports de Montréal.
Mme Marie-Claude Day, Affaires Réglementaires – Aviation civile, Trans-port Canada.
L’Organisation de la sécurité aérienne au Canada
Introduction………p.1 Histoire de la Sécurité aérienne avant 1985………..p.5 Attentat contre le vol 182 d'Air India………. p.7 Le 11 septembre 2001... p.9
1. Réglementation internationale et canadienne…….………….. p.13 1.1 Réglementation Internationale………p.13 1.2 Réglementation canadienne……….p.26
2. Organismes impliqués dans la sécurité de l’aviation..…….. p.38 2.1 Transports Canada………..p.38 2.2 Agence canadienne de la sécurité du transport aérien …..p.46 2.3 Gendarmerie royale du Canada……….………p.50 2.4 Service canadien du renseignement de sécurité .… p.52 2.5 Agence des services frontaliers du Canada …..….. p.58 2.6 Forces canadiennes... p.60 2.7 Police provinciale et municipale………..p.61 2.8 Police aéroportuaire………. p.63 2.9 Transporteurs aériens………. p.66 2.10 Locataires des aéroports………..p.69
2.11 Interpol………p.70
3. Coordination de la sécurité à l’aéroport P.-E. Truedeau.. p.74 3.1 Coordination des organismes sur le terrain……….. p.74 3.2 Groupe consultatif sur la sûreté de l'aéroport… p.76 3.3 Comité de sûreté de l'aéroport……… p.77
4. Lacunes du système………..……….p.80 4.1 Problèmes de surreprésentation………p.80 4.2 Problèmes de communication………. p.88 4.3 Cotes de sécurité des travailleurs dans les aéroports
..…p.97
Conclusion et Recommandations………p.103
Bibliographie………... p.108
Introduction
Dans un cas d’alerte à la bombe dans un aéroport, qui fait quoi? Quelles sont les responsabilités de tous ces intervenants qui œuvrent à la sécurité aéroportuaire? Quelles sont les priorités? Qui coordonne les opérations? Ce ne sont là que cer-taines des multiples questions qui concernent la question de la sécurité aérienne.
La sécurité aérienne est un enjeu complexe puisqu’elle fait intervenir d’innombrables composantes de risques qui sont hors de notre contrôle direct. Qu’il s’agisse de la diversité des risques, des multiples agences de sécurité qui œuvrent toutes à la sécurité, les terroristes ont toujours réussi à déjouer d’une certaine façon les incroyables efforts en matière de sécurité. C’est un peu comme le jeu du chat et de la souris.
Mais il faut reconnaître qu’avec les années, les gouvernements se sont adaptés et ont constamment œuvré à améliorer le système. C’est ainsi que l’on se re-trouve de nos jours avec plusieurs agences gouvernementales qui s’entrecroisent toutes dans leur principale mission commune, c’est-à-dire préve-nir les risques à la sécurité aérienne et agir en conséquence. Et que dire du coût énorme de toutes ces mesures.
De façon désolante, ces progrès tant structurels que technologiques n’ont pas permis de remédier et de mettre un frein aux motivations des terroristes. La cruelle réalité, c’est que les moyens dont disposent les gouvernements pour lut-ter contre les lut-terroristes et ainsi assurer la sécurité aérienne sont limités et coû-teux tandis que les besoins sont illimités. Et malgré les efforts de coordination
entre les différentes agences œuvrant à la sécurité aérienne, cela ne prend qu’un maillon faible dans la chaîne de coordination pour sévèrement réduire l’efficacité du système de sécurité. Et ce, bien que le système soit construit de façon à ce que les fonctions des agences s’entrecoupent légèrement de sorte qu’une agence comble les lacunes d’une autre. Mais la réalité est tout autre comme nous allons le voir. Ainsi, il convient de se demander si notre organisa-tion de la sécurité aérienne est réellement efficace.
Nous vous proposons ainsi d’étudier comment, globalement, le Canada organise sa sécurité1 aérienne. C’est un sujet plus complexe qu’il n’en a l’air puisque la difficulté de ce sujet vient du fait qu’une grande quantité d’informations doit être recueillie et analysée avant de pouvoir arriver à émette une opinion crédible. Pour y parvenir, il est indispensable de donner des informations de base sur la réglementation en matière de sécurité aérienne et les organismes qui œuvrent à la sécurité aérienne au Canada. Pour ce faire, nous devrons nécessairement faire une revue théorique et descriptive de la réglementation internationale et canadienne en matière de sécurité aérienne. Il sera ensuite nécessaire de pré-senter une description des fonctions générales des diverses agences gouverne-mentales chargées d’assurer la sécurité aérienne au Canada. Cela nous permet-tra de procéder à un exercice critique du fonctionnement du système en mettant l’accent sur les lacunes et certaines recommandations d’un point de vue externe.
1
L’expression « sûreté » fait référence au bon fonctionnement inhérent à l’industrie aérienne. L’expression « sécurité » implique la menace intentionnelle dirigée contre l’industrie de l’aviation. Pour les fins de la thèse, nous ne ferons pas de distinction entre « sûreté » et « sécurité ».
Il ne s’agit pas de révolutionner la sécurité aérienne au Canada, mais de tenter de contribuer à son amélioration.
Dans le cadre de cet exercice, nous avons eu l’opportunité d’effectuer des visites au sein du deuxième plus gros aéroport canadien de catégorie 1, l’aéroport Pierre-Elliott Trudeau de Montréal afin de voir comment, concrètement, les orga-nismes chargés de la sécurité aérienne mettent en œuvre leurs responsabilités dans les aéroports. À notre avis, cet aéroport constitue un échantillon acceptable de l’ensemble du réseau des aéroports internationaux canadien. Ainsi, lorsque nous le pourrons, nous prendrons l’exemple de l’Aéroport de Montréal P.-E. Tru-deau. Ces exemples s’adapteront, mutadis mutandis, aux autres aéroports de catégorie 1 au pays – par exemple celui de Toronto Pearson. Nous limiterons notre exercice à l’aéroport Pierre-Elliott Trudeau de Montréal puisqu’il s’agit du seul aéroport pour lequel nous avons pu obtenir des informations sur le terrain.
Ainsi, nous organiserons notre étude de la façon suivante : nous débuterons par la présente introduction qui rappelle au lecteur le contexte factuel dans lequel s’inscrit le développement des mesures de sécurité au Canada. Par la suite, nous poursuivrons notre étude en quatre chapitres. Ils nous permettront d’étudier la provenance de la réglementation canadienne en matière de sécurité aérienne; la structure du système de sécurité de l’aviation canadienne, c’est-à-dire les agences et les organismes responsables de la sécurité aérienne au pays; les mesures instituées afin de faciliter la coordination de la sécurité entre les
agen-ces de sécurité dans les aéroports canadiens, entre autres; et une analyse criti-que des problèmes de l’organisation de la sécurité aérienne au pays.
L’abondante description et analyse des lois, règlements et organismes est indis-pensable afin de bien comprendre le fonctionnement général du système de sé-curité aérien canadien et ainsi pouvoir mettre en contexte, comprendre et propo-ser une analyse critique et crédible dudit système de sécurité.
Mis à part les rapports de la vérificatrice générale Sheila Fraser, dont nous au-rons l’occasion lors de cet exercice de mentionner les prises de positions, la pré-sente thèse reprépré-sente, à notre avis, une des rares études en français sur ce sujet important au Canada.
Histoire de la sécurité aérienne avant 1985
Une étude historique2 des attentats terroristes survenus dans le domaine de l’aviation démontre les raisons qui font que la sécurité aérienne au Canada, comme ailleurs dans le monde, a toujours été une grande préoccupation pour les gouvernements. D’année en année, comme nous allons le voir dans cette intro-duction, les attentats contre le milieu aérien se sont complexifiés et ont pris beaucoup d’ampleur année après année. Les terroristes ont transformé ce qui, jadis, n’était que des détournements d’avions, en de vraies bombes volantes. Les passagers des avions, qui autrefois étaient pris en otages et faisaient l’objet de monnaie d’échange aux demandes des pirates de l’air sont devenus des ci-bles de choix pour les terroristes. L’importante médiatisation qu’entraînent de telles situations est une vitrine inespérée pour ceux qui recherchent, par de tels gestes, à « envoyer un message » au reste du monde.
Au début des années 1970, pour faire face aux menaces grandissantes à l’égard de l’industrie du transport aérien, les États membres de l’Organisation de l’aviation civile internationale ont adopté l’Annexe 173 de la Convention relative à
l’aviation civile internationale4, ci-après la « Convention de Chicago ». En vertu de cette annexe, chaque pays membre de l’Organisation devait désigner une administration gouvernementale qui élabore des objectifs, des politiques et des
2
Voir annexe 1. Notre seul travail quant à cette annexe a été d’en faire une traduction.
3
L’Annexe 17 est la plus importante et la principale annexe traitant de la sécurité aérienne. Ce-pendant, d’autres annexes comportent des dispositions touchant à la sûreté et à la sécurité aé-rienne. Pour les fins de la thèse, nous ne traiterons que de l’Annexe 17.
4
programmes nationaux afin de prévenir les actes illégaux pouvant potentielle-ment menacer la sécurité de l’aviation civile.
Au Canada, le gouvernement a désigné Transports Canada à titre d’autorité de l’aviation5.
Parmi les premières mesures qui ont été adoptées au Canada pour réagir à la flambée des actes terroristes commis contre le transport aérien, les autorités gouvernementales canadiennes ont, en 1972, modifié le Code criminel du Cana-da6. Cette modification avait pour objectif de sévir contre les activités menaçant la sécurité aérienne; par exemple contre les détournements d’avions, la mise en péril de la sécurité d’un aéronef en vol et la possession d’explosifs ou d’armes offensives à bord d’un avion.
En 1973, des dispositions relatives à la sûreté aérienne ont été ajoutées au
Rè-glement canadien sur la sûreté aérienne7. Ce règlement oblige les exploitants des aéronefs canadiens à fouiller les personnes, leurs biens personnels ainsi que leurs bagages à titre de condition de transport. Les exploitants des aéronefs étrangers ont été assujettis aux mêmes conditions en 1976.
La Loi sur l’aéronautique8 et ses règlements ont fait l’objet d’importantes révi-sions en 1985 suite à l’attentat perpétré contre le vol 182 d’Air India et suite aux attentats du 11 septembre 2001.
5
Voir le Chapitre 2, section 2.1.
6 L.R. 1985, c. C-46. 7 DORS|2000-111. 8 L.R. 1985, c. A-2.
Avant 1985, il incombait aux transporteurs aériens d’assurer la sûreté de leurs aéronefs, alors que Transports Canada n’était responsable que de l’établissement et de la coordination de l’ensemble des normes à suivre en ma-tière de sûreté par les aéroports et les compagnies aériennes.
Attentat contre le vol 182 d'Air India
Le 23 juin 1985, après une correspondance à l’aéroport de Mirabel, le vol 182 d‘Air India au départ de Toronto à destination de New Delhi explose proche de la côte ouest de l’Irlande.
C’est le pire attentat de l’histoire aérienne canadienne.
Alors chargé de l’enquête publique, l’honorable Bob Rae rapporte que le complot des terroristes a consisté à placer une bombe dans une valise à bord d’un avion en partance de Vancouver à destination de Toronto. À l’aéroport de Toronto, la valise a été transférée à bord du vol 181 d’Air India qui s’est arrêté à Mirabel, où il est devenu le vol 182 à destination de Londres puis de New Delhi9.
L’attentat a entraîné la mort de 329 personnes, dont plusieurs Canadiens.
Dans la même journée, deux manutentionnaires de bagages ont perdu la vie à l’aéroport de Narita de Tokyo à la suite de l’explosion d’une seconde bombe pla-cée dans un bagage en transit depuis l’aéroport de Vancouver, destiné à être placé à bord d’un autre vol de la compagnie Air India. Le complot a été planifié et
9
Bob RAE, Leçons à retenir : Rapport de l’honorable Bob Rae conseiller indépendant de la mi-nistre de la sécurité publique et de la Protection civile du Canada, sur les questions en suspens relatives à l’explosion survenue à bord du vol 182 d’Air India, Ottawa, Gouvernement du Canada, 2005, p. 1.
exécuté par un groupe de Canadiens des sections radicales de la communauté sikhe canadienne.
Au Canada, on réalise alors que nous ne sommes pas à l’abri d’actes criminels contre l’aviation civile et que notre système de sécurité comporte d’importantes failles. Ces attentats ont donc rapidement transformé le programme d’aviation civile du Canada et ont été à l’origine de l’adoption de nouvelles mesures qui ont transformé tant l’approche que le programme de la sécurité aérienne, de façon à protéger, non seulement les passagers, mais aussi les aéroports et les aéronefs. Ainsi, d’importantes améliorations ont été apportées aux règles de sûreté aé-rienne au Canada, dont un contrôle plus rigoureux des passagers et des baga-ges enregistrés sur les vols internationaux.
Une série de mesures ont été adoptées, notamment : « une politique d’appariement passager-bagage sur les vols internationaux, mesure ensuite ap-pliquée aux vols nationaux [10]; mesures plus strictes de contrôle des passagers, des bagages à main, des bagages enregistrés, du fret et du courrier; acquisition de matériel additionnel de détection par radioscopie et de détecteurs de vapeurs explosives pour l’inspection des bagages enregistrés et de cabine; renforcement du programme de formation sur le contrôle de préembarquement et mise en place d’un programme d’accréditation pour les agents de contrôle des aéroports; meilleure formation du personnel des services de sécurité des aéroports et des membres de l’équipage; renforcement des procédures de traitement des alertes à la bombe et meilleures procédures de fouille; vérification approfondie des
10
cédents des employés des aéroports[11]; renforcement des mesures de contrôle d’accès dans les aéroports; consolidation des fonctions de sécurité à Transports Canada grâce à la création de la Direction générale de la Sûreté et des Prépara-tifs d’urgence; refonte du cadre de réglementation, y compris l’entrée en vigueur de nouveaux règlements »12.
Le 11 septembre 2001
Les attentats du 11 septembre 2001 auront marqué l’histoire de l’aviation civile à tout jamais. Des terroristes du groupe armé d’Al-Qaida ont mis à exécution un plan de détournement d’avion qui a entraîné la destruction des tours du World Trade Center, et a causé d’importants dégâts au site supposé être le mieux pro-tégé au monde, soit le Pentagone. Résultat : destruction de quatre avions civils ayant entraîné la mort de milliers de citoyens toutes origines confondues.
Dans les instants qui ont suivi, le gouvernement américain à décrété l’état d’urgence national et ordonné une interdiction de vol sur l’ensemble du territoire américain.
Plusieurs avions à destination des États-Unis ont été détournés au Canada. Tous les vols internationaux à destination des États-Unis ont été annulés, entraî-nant du même coup une paralysie internationale du système de transport aérien.
11
Le Canada a été le premier membre de l’OACI à introduire cette mesure.
12
BUREAU DU CONSEIL PRIVÉ, Rapport sur les mesures de sécurité touchant les aéroports et les compagnies aériennes au Canada, Comité interministériel de la sécurité et des renseigne-ments, 1985. TRANSPORTS CANADA, Plan de vol : Gérer les risques de la sûreté du transport aérien – Rapport du Comité consultatif, Ottawa, Secrétariat sur l’examen de la Loi sur l’ACSTA, 2006, p. 10 et 11.
Des mesures de sécurité d’urgence ont été imposées à travers tous les grands aéroports internationaux.
Durant plusieurs mois, le gouvernement canadien a travaillé à pied d’œuvre afin d’assurer une sécurité maximale intérieure et frontalière. Tous les organismes chargés de la sécurité aérienne et terrestre ont tenté de coordonner leurs servi-ces afin de répondre aux objectifs immédiats de sécurité.
Le gouvernement canadien et l’ensemble des agences de sécurité ont dû rapi-dement mettre en place des politiques, des budgets et des mesures législatives d’urgence pour assurer la sécurité nationale.
Il ne fait aucun doute que les failles en matière de sécurité, les problèmes orga-nisationnels et les problèmes de communication entre l’ensemble des agences de sécurité ont favorisé la tragédie du 11 septembre 2001.
Dans les semaines qui ont suivi le 11 septembre 2001, les gouvernements à tra-vers le monde se sont engagés à prendre des mesures concrètes afin de renfor-cer leurs programmes quant à la sûreté et la sécurité de l’industrie du transport aérien. Au Canada, plus particulièrement, cet engagement impliquait l’amélioration du contrôle de sûreté des passagers, de leurs bagages et de leurs effets personnels. Plusieurs autres mesures ont ensuite été adoptées par le gou-vernement canadien visant l’amélioration de la sécurité nationale. Nous verrons ces mesures au fur et à mesure que nous avancerons dans notre étude.
Les attentats du 11 septembre 2001 ont mis en évidence plusieurs vulnérabilités identifiées par le professeur Dempsey : « The transportation security umbrella is far more porous than many previously realized. »13
Lesdits attentats ont aussi démontré qu’aux États-Unis, tout aussi bien qu’au Canada, nous sommes grandement dépendants du transport aérien pour nos déplacements, contrairement à l’Europe qui compte entre autres sur un excellent système ferroviaire. En effet, suite à la crise, lorsque le système de transport aé-rien a été interrompu aux États-Unis, le pays s’est retrouvé complètement para-lysé, les autres possibilités de transports étant quasi-inexistantes.
De plus, les conséquences des attentats ont mis à mal une bonne partie de l’économie nord-américaine mais surtout étatsunienne. La crise économique qui a suivi les attentats du 11 septembre 2001 a durement touché l’industrie de l’aviation civile et, par conséquent, l’ensemble de l’économie non seulement américaine mais aussi mondiale. C’est dire à quel point l’ensemble de l’économie repose sur celle du transport aérien14.
Malgré tout, à l’heure actuelle, les voyageurs sont plus en sécurité à bord des aéronefs qu’ils ne l’étaient avant le 11 septembre 2001. Toutefois, de nouvelles menaces émergeront.
Ce court historique des attentats majeurs survenus démontre que malgré l’adoption de mesures de sécurités additionnelles suite à chaque nouvel incident, le système de sécurité aérienne demeure vulnérable. Essentiellement, la seule
13
Paul S. DEMPSEY, Public International Air Law, Montréal, McGill University, 2008, p. 231.
14 Id.
chose que les gouvernements accomplissent avec le temps consiste à réduire les risques de probabilités. Mais, bien que ce soit contradictoire, cela ne veut pas pour autant dire que le système est plus sécuritaire.
Poursuivons maintenant avec une étude descriptive de la réglementation interna-tionale et canadienne.
1. Réglementation internationale et canadienne
Dans cette section, nous verrons les grandes composantes de la réglementation internationale et canadienne. La réglementation canadienne est adoptée et adaptée conformément à la réglementation internationale. Avec le temps et les attentats, la réglementation internationale a été modifiée, adaptée et complétée afin de faire face aux nouvelles réalités menaçant la sécurité aérienne.
1.1 Réglementation Internationale
« Because so much of aviation is inherently international in scope, in its development, the world community assembled early and drafted major multilateral conventions attempting to unify interna-tional rules governing safety and navigation and other aspects of civil aviation to ensure protection of the public. »15
En 1944, les États-Unis convoquent plusieurs pays pour la tenue d’une confé-rence internationale, à Chicago. Cette conféconfé-rence à pour but de mettre en place une réglementation internationale concernant l’aviation civile et la création d’un organisme qui chapeauterait le bon fonctionnement de l’industrie. En 1944, l’initiative donne naissance à la Convention relative à l’aviation civile
internatio-nale16 - mieux connue sous le nom de la Convention de Chicago – et à la créa-tion de l’Organisacréa-tion de l’aviacréa-tion civile internacréa-tionale (OACI). À l’heure actuelle, l’OACI compte 190 pays membres et représente l’Organisation internationale la plus efficace sur la scène internationale. La Convention de Chicago proclame que :
15
Paul S. DEMPSEY, Public International Air Law, Montréal, McGill University, 2008, p. 2.
16
« The future development of International Civil aviation can greatly help to create and preserve friendship and understanding among nations and peoples of the world, yet its abuse can become a threat to general security. »17
La mission principale de l’OACI est d’assurer le respect de la réglementation in-ternationale dans le domaine de l’aviation civile; de proposer des projets de ré-glementation internationale sujets à être adoptés par les États membres; d’assurer la viabilité d’une réglementation internationale qui protège la sécurité et le bon fonctionnement de l’ensemble de l’industrie aérienne et, plus particulière-ment, des passagers. Pour ce faire, l’OACI se sert des Conventions adoptées par les pays pour développer des politiques précises qui guident les États sur les mesures à prendre afin de se conformer à la réglementation internationale.
La Convention de Chicago établit, entres autres, les balises des règles visant à encadrer l’adoption d’ententes bilatérales et multilatérales internationales justes et équitables entre les pays membres.
Côté organisation, la Convention de Chicago prévoit que l’OACI se compose d’une Assemblée et d’un Conseil. L’Assemblée est composée de tous les États membres de l’OACI. Le Conseil est l’organe exécutif élu18 de l’OACI. À ce titre, le Conseil assure la continuité des travaux de l’OACI. Le Conseil adopte les nor-mes et les pratiques recommandées, entres autres, par la Commission de la
17
Convention de Chicago, préambule. 18
L'Assemblée choisit les États membres du Conseil sur la base de trois critères : les États d'im-portance majeure en matière de transport aérien, les États qui contribuent le plus à fournir des installations et des services pour la navigation aérienne et les États dont la désignation assure la représentation au Conseil de toutes les principales régions géographiques du monde.
vigation aérienne19, avec le Comité du transport aérien20, avec le Comité de l’aide collective pour les services de navigation aérienne et avec le Comité des finances. Ces normes et pratiques recommandées sont intégrées à la
Conven-tion de Chicago à titre d’Annexes en vertu du pouvoir quasi-législatif de l’OACI.
L’OACI est investie d’un pouvoir quasi-législatif et d’un pouvoir quasi-judiciaire21. Ces pouvoirs sont exercés par le Conseil de l’OACI.
Dans l’exercice de son pouvoir quasi-législatif, le Conseil de l’OACI adopte des politiques et des recommandations pour dicter aux pays membres la façon dont ils doivent se conformer à la réglementation internationale. Ces politiques et re-commandations sont intégrées à la Convention de Chicago à titre d’Annexes22. En théorie, les Annexes n’ont pas de force de loi en soi puisqu’elles ne sont pas directement adoptées par les États membres. En d’autres termes, le respect des Annexes dépend de la bonne volonté des États membres de l’OACI. Toutefois, selon l’article 12 de la Convention de Chicago, les pays membres ont la respon-sabilité de s’assurer que leur réglementation nationale répond aux exigences minimales de la réglementation internationale.
De plus, en vertu de l’article 37 de la Convention de Chicago, les États doivent collaborer afin d’assurer un respect national uniforme à l’égard de la
19
Pour les questions techniques.
20
Pour les questions économiques.
21
La Convention de Paris de 1919 créa la Commission internationale de la navigation aérienne. Cette Commission avait le pouvoir d’adopter des annexes ayant force de loi sans nécessiter le consentement des États membres. C’est pourquoi les États-Unis refusèrent d’être membres. Pour plus de détails : Paul S. DEMPSEY, Public International Air Law, Montréal, McGill Universi-ty, 2008, p. 15 et s.
22
tion internationale. En vertu de l’article 38, si un État ne peut pas se conformer à la réglementation internationale, il doit en informer l’Organisation de l’aviation civile internationale. Le Conseil de l’OACI doit alors informer les autres pays membres de la situation23. En conséquence, un État qui contrevient aux politi-ques et aux recommandations adoptées par le Conseil de l’OACI risque de subir des sanctions par les autres pays membres. En effet, en vertu de l’article 33 de la Convention de Chicago, un État qui ne respecte pas les critères minimums prévus dans les Annexes pourrait voir ses certificats et licences non reconnus par les autres pays membres, entraînant, du même coup, la fin des opérations aériennes entre le pays « fautif » et les pays ayant pris des sanctions. Nul besoin de mentionner les graves conséquences qu’une telle situation peut entraîner sur le plan économique, surtout s’il s’agit d’un pays dont l’économie dépend du tou-risme.
L’OACI sert aussi de terrain de négociation pour la rédaction de conventions in-ternationales concernant l’aviation civile. Ainsi, dans le domaine de la sécurité aérienne, l’OACI a permis de préparer et de faciliter l’adoption des conventions internationales suivantes24: Convention on Offences and Certain Other Acts
Committed on Board Aircraft25; Convention for the Suppression of Unlawful
Sei-zure of Aircraft26; Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the
23
Convention de Chicago, art. 54(k) et 54(i). 24
Il existe aussi des amendements et des protocoles auxdites conventions. Cependant, pour les fins de la thèse, nous ne les citerons pas. De plus, nous utiliserons les versions anglaises des Conventions citées puisque certaines des versions françaises comportent des erreurs de traduc-tion.
25
ICAO Doc. 8364. Ci-après « Tokyo Convention » (1963).
26
Safety of Civil Aviation27; Convention on the Marking of Plastic Explosives for the
Purpose of Detection28.
Quant à son pouvoir quasi-judiciaire, le Conseil de l’OACI ne s’en est servi qu’à cinq reprises29 depuis sa création en 1944, sans jamais se prononcer sur le fond des dossiers dont il était saisi, ceci probablement afin d’éviter une politisation de l’Organisation30.
En matière de sécurité aérienne, la réglementation internationale de l’OACI se compose des conventions31 suivantes :
Convention de Chicago (1944) : essentiellement, cette convention crée l’OACI et
établit les bases des relations internationales en matière d’aviation civile;
Tokyo Convention (1963) : cette convention donne le pouvoir au commandant de
l’avion, le pilote, et à son équipage, de refuser l’admission d’un passager à bord d’un avion. Ainsi, le contrôle d’un avion détourné doit être rendu au commandant de l’avion afin que les passagers puissent se rendre à destination;
Hague Convention (1970) : cette convention condamne le détournement d’un
avion. Le détournement d’avion devient un crime international. Cette convention
27
ICAO Doc. 8966. Ci-après « Montreal Convention » (1971).
28
ICAO Doc. 9571. Ci-après « Montreal Convention » (1991).
29
India v. Pakistan (1952); United Kingdom v. Spain (1969); Pakistan v. India (1971); Cuba v. United States (1998); United States v. Fifteen European States (2003).
30
L’OACI est financée par les États membres. Prendre partie pourrait altérer le fonctionnement de l’OACI en la politisant.
31
Comme dit précédemment, nous ne traiteront pas des protocoles. Essentiellement, les protoco-les mettent à jour protoco-les Conventions en y apportant des modifications ou des ajouts à la lumière des faits survenus depuis l’adoption des Conventions.
exige que les États concernés poursuivent les terroristes et les punissent sévè-rement s’ils sont reconnus coupables;
Montreal Convention (1971) : cette convention étend la définition de crime
inter-national contre l’aviation aux fausses communications et à tout acte illégal contre l’aviation. Elle requiert des États concernés qu’ils poursuivent les coupables et les punissent;
Montreal Protocol (1988) : cette convention ajoute à la liste des crimes
interna-tionaux contre l’aviation les gestes illégaux commis contre des personnes en mi-lieu aéroportuaire ou contre l’équipement aéroportuaire;
Montreal Convention (1991) : cette convention a été adoptée afin d’interdire la
production, la possession et l’utilisation d’explosifs non enregistrés;
Annexe 17 de la Convention de Chicago : l’Annexe 1732 incorpore les exigences prévues par les conventions ci-dessus énumérées33 en matière de sécurité et
32
« Following the 3 years in cycle for annex amendment, additional changes to annex 17 were developed in 1988 which included specifications to further assist in fighting sabotage. Since An-nex 17 is the principal document giving direction on the establishment of security measures, its uniform and consistent application is paramount if the aviation security system is to be success-ful. Annex 17 deals directly with airport security standards. It includes various definition and new provisions in relation to the applicability of this annex to domestic operations; international coop-eration relating to threat information; national quality control; access control; measures related to passengers and their cabin and hold baggage, in flight security personnel and protection of the cockpit, code-sharing/collaborative arrangements, human factors and management of response to acts of unlawful interference. Prior to 1985, the significant threat to civil aviation was seen as the hijacking. As a result, the Standards and recommended practices tended to focus on hijacking rather than sabotage, in flight attack or facility attack. By modifying existing technology and apply-ing agreed upon specifications and procedures, the worldwide aviation community establish rea-sonably effective screening system for passengers and their carry-on luggage. » - Paul S. DEMPSEY, Public International Air Law, Montréal, McGill University, 2008, p. 326.
33
Les Annexes n’ont pas besoin d’être ratifiées par les États membres de l’OACI. Ceci fait en sorte que si un pays membre de l’OACI n’a pas ratifié une des Conventions adoptées en marge de la Convention de Chicago, ce pays devra tout de même respecter les règles établies par l’Annexe 17 – donc indirectement les règles prévues par les Conventions même s’il ne les a pas
exige que chaque État membre mette en place un organisme gouvernemental chargé de réglementer et d’établir un programme national de sécurité de l’aviation civile conforme aux règles internationales34. Grosso modo, ce pro-gramme national doit permettre la prise de mesures préventives afin d’éviter que des armes, des explosifs ou d’autres biens dangereux ne se retrouvent à bord d’un avion; il exige le contrôle des avions, des passagers, des bagages, du fret, des lettres et il exige que le personnel travaillant dans l’industrie fasse l’objet d’un contrôle de sécurité et reçoive une formation adéquate en matière de sécu-rité. Les pays membres doivent aussi établir un protocole de partage de l’information en matière de sécurité35 et coopérer avec les autres États membres à cet effet36. Cette Annexe37 jette donc les bases du programme de sécurité aé-rienne de l’OACI et cherche à assurer la protection de l’aviation civile et de son infrastructure contre les actes de terrorisme et de sabotage.
adoptés. À cet égard, le mécanisme de surveillance de l’OACI force les pays à se plier aux exi-gences de l’Annexe 17 de la Convention de Chicago, comme d’ailleurs aux autres Annexes. Nous verrons le mécanisme de surveillance en détail un peu plus loin.
34
Annexe 17, par. 3.1.7. Les États doivent aussi coopérer entre eux afin d’assurer un échange fluide d’informations (Annexe 17, règle 2.3.3).
35
Annexe 17, par. 2.3.4.
36
Annexe 17, par. 2.3.2.
37
« The attachment to annex 17 provides officials of states responsible for implementing national programmes with a verbatim extract of all relevant specifications appearing in the other annexes as well as the related procedures appearing in the Procedures for air navigation services – rules of the air and air traffic services, and procedures for air navigation services- aircraft operations documents. This material provides officials with a summary of all security related standards, rec-ommended practices and procedures in a single document (PANS). The aviation security specifi-cation in annex 17 and the other annexes are amplified by detailed guidance material contained in the security manual for safeguarding civil aviation against acts of unlawful interference which was first published in 1971. This restricted document provides details of how states can comply with the various standards and recommended practices contained in annex 17. The manual has since been developed for the purpose of assisting states to promote safety and security in civil aviation through the development of the legal framework, practices, procedures and material, technical human resources to prevent and, where necessary, respond to acts of unlawful interfer-ence. » - Paul S. DEMPSEY, Public International Air Law, Montréal, McGill University, 2008, p. 327.
L’Annexe 17 vise aussi à coordonner les activités des organismes impliqués dans le développement des programmes de la sécurité aérienne. Ainsi, l’Annexe 17 reconnaît l’importance que les compagnies aériennes ont dans l’industrie et exige que le programme de sécurité des compagnies aériennes soit compatible avec celui des aéroports dans lesquels elles opèrent.
L’Annexe 17 de la Convention de Chicago a été amendée à plusieurs reprises afin de prendre en compte l’évaluation des nouvelles menaces en matière de sécurité aérienne. Le dernier amendement38 a été adopté trois mois après les attentats terroristes du 11 septembre 2001. Il a explicitement étendu l’application de l’Annexe 17 à la réglementation nationale de tous les pays membres39 – un fait sans précédent dans l’histoire des organisations internationales puisque l’on sait que ces organisations ne se sont jamais donné le droit d’imposer explicite-ment les règles internationales au plan national, ce que d’ailleurs plusieurs États auraient rejeté voyant là une intrusion dans leur souveraineté.
Comme nous le verrons ci-dessous, le Conseil de l’OACI a, depuis 2002, mis sur pied un programme d’audit afin de vérifier le respect, par les États membres, des règles en matière de sécurité aérienne. Ainsi, les pays qui ne respectent pas leurs obligations internationales en matière de sécurité aérienne risquent d’être la cible de répressions des autres pays, surtout des pays industrialisés et de ceux qui se plient au respect de leurs obligations internationales. Cette répres-sion pourrait signifier, par exemple, la fin des opérations aériennes entre les pays
38
Adopté le 7 décembre 2001. En vigueur depuis 1 juillet 2002.
39
récalcitrants et ceux qui adoptent des mesures dissuasives. Pour les pays dont l’économie repose sur le tourisme, nul besoin de mentionner les effets catastro-phiques et potentiellement dissuasifs qu’une telle situation pourrait occasionner. L’Annexe 17 et plusieurs autres annexes reconnaissent qu’il n’est pas possible d’atteindre une sécurité sans faille de l’industrie aérienne mondiale. Par contre, les pays membres doivent tout de même constamment s’engager à oeuvrer à la promotion de la sécurité aérienne afin d’assurer aux usagers, aux travailleurs et à l’ensemble de l’industrie aérienne une protection maximale.
Le professeur Michael Midle a pu affirmer que :
« The vast law-making work of the Council in the drafting of (SARPs) represents the most visible and monumental achievement of ICAO during its existence, contributing significantly to safe and orderly air navigation. However, the real and effective level of im-plementation of (SARPs) by the contracting States on a global level is a matter of grave concern and doubt. »40
Les États-Unis et l’Union Européenne ont mis sur pied une liste noire des com-pagnies aériennes qui ne se conforment pas à la réglementation internationale de l’OACI.
En vertu de la Foreign Airport Security Act of 1985, les États-Unis ont donné la mission à la Federal Aviation Administration de mener des enquêtes sur les me-sures de sécurité des aéroports étrangers dont les vols se dirigent vers les
40
Michael MIDLE, « Aviation Safety and Security – Legal Management », 2004 Vol. XXIX, An-nales de droit aérien et spatial, 1.
Unis. Les aéroports étrangers qui ne répondent pas aux critères de sécurité conformément à la réglementation internationale voient leurs transporteurs aé-riens bannis du sol américain. C’est le cas de plusieurs aéroports dans le monde dont une grande majorité dans les pays du continent africain. À cet égard, ces dernières années, plusieurs pays d’Afrique, entres autres, ont fait des efforts constants afin d’améliorer leurs règles de sécurité et en vue de se conformer à la réglementation internationale.
Pour éviter les mesures unilatérales des pays membres de l’OACI en matière de sanction pour le non-respect de la réglementation internationale, l’OACI a adopté deux programmes d’audits41. Le Programme universel d’audits de la supervision de la sécurité (USOAP), lancé en 1999, et le Programme universel d’audits de la sûreté (USAP)42, qui a démarré à la mi-2002.
La mise en œuvre des programmes de contrôle de l’OACI qui prévoient des examens obligatoires en vue du respect des obligations internationales des États membres a pour objectif de promouvoir la sécurité de l’ensemble de l’industrie de l’aviation mondiale. Ces mesures ont permis jusqu’à présent à plusieurs pays d’apporter des correctifs nécessaires, permettant du même coup une meilleure efficacité de la supervision de la sécurité aérienne dans le monde.
41
L’OACI et IATA ont signé un mémoire d’entente visant l’échange d’informations issues de leurs programmes respectifs de contrôle de la sécurité aérienne afin de mieux cibler, corriger et préve-nir les potentiels problèmes de sécurité aérienne. L’IATA a mis en œuvre son programme de contrôle des transporteurs aériens membres de son organisation en 2003.
42
« Commencing in late 2002, ICAO Universal security audit programme is auditing the imple-mentation of Annex 17 provisions by contracting states. In addition to helping states improve their aviation security system by identifying deficiencies and providing suitable recommendations, the audits are expected to provide useful feedback concerning the provisions of annex 17. » (www.icao.int).
En 2006, les pays membres de l’OACI ont décidé qu’à compter du 23 mars 2008, les pays qui n’auront pas été transparents à l’égard de leurs audits verront leurs noms inscrits sur le site internet43 de l’OACI.
Plus récemment, l’OACI a indiqué que, d’ici l’année 2009, les pays membres de l’Organisation devront mettre en place un nouveau programme de sécurité exi-geant une plus grande implication des entreprises aéronautiques dans le sys-tème de gestion de la sécurité. En effet, d’après l’OACI, la forte croissance pré-vue dans le secteur de l’industrie aérienne et la disponibilité limitée des ressour-ces des autorités de surveillance feront en sorte qu'il sera de plus en plus difficile de maintenir l'approche utilisée actuellement pour la gestion de la sécurité aé-rienne.
L’aviation civile persistera à faire l’objet d’une cible de choix pour les terroristes, et ce, tant qu’un système d’inspection uniforme et dissuasif ne sera pas mis en place. En effet, malgré les nombreux efforts de l’OACI visant à faciliter l’adoption par les pays de règles et de principes identiques eu égard à la sécurité aérienne, il n’existe présentement aucun système uniforme d’inspection.
« Because of the wide spectrum of political ideologies, it is ex-tremely difficult to promulgate enforcement measures that would be adopted by a sufficient number of States to be able to function ef-fectively. »44
43
Site de l’OACI : http://www.icao.int/fsix/auditRep1.cfm.
44
Autrement dit, l’OACI et les pays membres veulent impliquer de façon plus im-portante et de façon plus pratique l’ensemble de l’industrie de l’aéronautique sur la question de la sécurité aérienne.
Bref, l’une des principales responsabilités de l’OACI est d’adopter des politiques et des recommandations, de les incorporer à la Convention de Chicago et d’en assurer le suivi par les programmes d’audits de sécurité.
Il existe également des ententes internationales autre que l’OACI en matière de sécurité aérienne.
En 1978, les pays membres du G7 ont adopté la Bonn Declaration on
Hijac-king45. En vertu de cette Déclaration, les pays membres du G7 ont convenu qu’ils mettront fin à toute activité aérienne avec tout pays qui refuse soit d’extrader un terroriste soit de le poursuivre. Les Européens ont adopté une Convention46 dans le même sens.
Nous ne pourrions pas terminer la présente section sans au moins parler du rôle de l’Association de l’aviation civile internationale (IATA). Cette Organisation in-ternationale regroupe et défend les intérêts de près de 93% des transporteurs aériens opérant selon un horaire fixe prédéterminé. L’IATA défend les intérêts des transporteurs aériens auprès des gouvernements et des organisations inter-nationales. Elle œuvre afin de faciliter le développement de l’industrie des
45
Bonn Declaration on Hijacking, (Bonn Declaration Joint Statement on International Terrorism, Pub Papers 1308 (July 17, 1978), reprinted in 17 I.L.M. 1285 (1978)).
46
European Convention on the Suppression of Terrorism46 (European Convention on the Sup-pression of Terrorism, opened signature, Jan. 27, 1977, reproduit dans 15 I.L.M. 1272 (1976)).
porteurs aériens tout en s’assurant que celle-ci demeure sécuritaire et profitable. L’IATA n’a pas de pouvoir quasi-législatif ni de pouvoir quasi-judiciaire comme l’OACI.
L’IATA œuvre dans l’intérêt des parties suivantes47:
Pour les consommateurs, IATA s’assure de simplifier le processus d’achat des billets d’avions tout en s’assurant de faire fonctionner l’ensemble du système au moindre coût possible. C’est ainsi que s’offrent aux passagers divers moyens de procéder à la réservation et à l’achat de leurs billets, que ce soit par le téléphone ou par l’Internet.
IATA s’assure de permettre aux compagnies aériennes de procéder à leurs opérations en toute sécurité, de façon efficace, économique et par l’entremise de règles claires.
IATA sert aussi d’intermédiaire neutre entre les compagnies aériennes et les passagers, de même qu’entre les responsables du transport de mar-chandises.
Un grand réseau formé par les différents fournisseurs de l’industrie, sous la supervision d’IATA, apporte une solide expertise aux compagnies aé-riennes pour des solutions en tous genres.
Face aux gouvernements, IATA s’assure que ces derniers sont informés des développements récents de l’industrie de l’aviation pour leurs permet-tre de prendre de bonnes décisions à long terme favorisant le développe-ment et le bon fonctionnedéveloppe-ment de l’industrie aérienne.
L’IATA a mis en place, entre autres, un programme d’audits appelé – IATA’s Operational Safety Audit (IOSA) – dont l’objectif est de chercher à améliorer l’application de la réglementation internationale dans l’industrie des compagnies aériennes. À cet égard, elle travaille en étroite collaboration avec l’OACI.
47
Poursuivons avec la réglementation canadienne. Celle-ci est adoptée conformé-ment à la régleconformé-mentation internationale que nous venons de voir.
1.2 Réglementation canadienne
Le Canada est membre de l’Organisation de l’aviation civile internationale. Il a ratifié toutes les conventions internationales et les protocoles s’y rattachant. À ce titre, le Canada œuvre afin d’assurer le respect de sa réglementation nationale vis-à-vis la réglementation internationale. Ainsi, les lois nationales canadiennes en matière aérienne reprennent et intègrent l’ensemble de la réglementation in-ternationale au plan national48.
Au Canada, Transports Canada est l’agence responsable de la réglementation et de la supervision du bon fonctionnement du transport aérien au pays. Transports Canada s’assure du respect par le Canada des normes de l’OACI. À cet égard, l’agence représente le Canada pour les besoins de l’élaboration des normes de l’OACI.
Au Canada, la Loi sur l’aéronautique est le principal instrument législatif utilisé par le gouvernement canadien pour réglementer l’industrie de l’aviation. Cette
Loi jette les bases des règles suivant lesquelles sont élaborés et adoptés les
rè-glements sur la sûreté aérienne canadienne, plus particulièrement et sans pré-tendre être exhaustif, les mesures de sûreté, les mesures d’autorisation d’accès
48
Le Canada est même reconnu comme un pays avant-gardiste sur ce point. Le Canada a tou-jours atteint et même dépassé les standards minimums requis par la réglementation internatio-nale.
aux zones réglementées, les arrêtés sur le contrôle de sûreté, les directives de sûreté et les arrêtés d’urgence49.
Le Règlement canadien sur la sûreté aérienne, adopté en vertu de la Loi sur
l’aéronautique, prévoit, entre autres, les exigences d’application générale visant
l’Agence canadienne de la sécurité du transport aérien (ACSTA), les exploitants d’aérodromes, les transporteurs aériens, les autres exploitants d’aéronefs, les passagers et le grand public.
Le Règlement régit, entre autres, le contrôle des personnes, des biens et des véhicules, l’escorte de personnes à bord des avions et dans les zones réglemen-tées des aéroports et le contrôle de l’accès à ces zones, les interventions par suite de menaces contre un appareil ou un vol, la déclaration des incidents de sûreté et l’établissement des comités de sûreté des aérodromes.
Le Règlement permet au ministre des Transports d’adopter des règles addition-nelles imposant des mesures de sûreté s’appliquant à l’ensemble de l’industrie aérienne, dont à l’ACSTA, aux agents de contrôle, aux exploitants d’aéroports, aux transporteurs aériens et aux personnes qui assurent des services ou qui exercent une activité commerciale pour les transporteurs aériens et les exploi-tants d’aéroports. Ces règles additionnelles sont des « mesures » ou des « arrê-tés » qui établissent essentiellement une autre série de règles plus détaillées que les joueurs de l’industrie aérienne doivent respecter.
49
Transports Canada mène systématiquement des consultations préalables auprès des intervenants directement touchés par ces règles.
À l’heure actuelle, les mesures de sûreté et les arrêtés comprennent, entres au-tres, des :
Mesures de sûreté aux aérodromes;
Mesures de sûreté des transporteurs aériens;
Mesures de sûreté relatives à l’autorisation d’accès aux zones réglemen-tées d’aéroport;
Arrêtés sur le contrôle de sûreté.
En situation d’urgence, le gouvernement canadien a recours à des directives d’urgence et des arrêtés d’urgence afin de réagir rapidement aux menaces im-minentes qui pèsent sur la sûreté aérienne. Les directives d’urgences ont une période de validité de 72 heures et sont renouvelables.
À titre d’exemple, c’est l’outil qui a été utilisé le 10 août 2006 après la mise au jour d’un présumé complot terroriste au Royaume-Uni visant l’utilisation d’explosifs liquides à bord d’un avion. C’est d’ailleurs depuis cet incident que des règles additionnelles ont été adoptées sur une base permanente de sorte que nous ne pouvons plus transporter de liquides au-delà d’une certaine quantité dans les aéroports et sur les vols.
Les arrêtés d’urgence servent à réagir à des menaces et à des risques impor-tants et donnent directement suite aux recommandations de personnes et d’organisations qui sont autorisées à faire enquête sur les incidents et les acci-dents d’avions. Les arrêtés d’urgence doivent être soumis à l’approbation du
gouverneur en conseil dans les 14 jours suivant leur élaboration et expirent après un an, à moins qu’ils ne soient remplacés par un règlement, comme ce fut le cas pour le transport de liquides dans les aéroports et sur les vols.
La Loi sur l’aéronautique et le Règlement canadien sur la sûreté aérienne sont accessibles au public, comme toutes les lois et règlements. Ils ne renferment pas de renseignements confidentiels. Par contre, les mesures de sûreté et les arrê-tés, au même titre que les directives et les arrêtés d’urgence, en raison de la na-ture délicate des questions abordées, ne sont pas accessibles au public. Cela va de soi puisque ces règles sont adoptées afin de faire face à d’éventuelles mena-ces à la sûreté de l’industrie aérienne. Certaines dérogations50 quant à l’application de règlements, arrêtés ou d’une mesure d’urgence peuvent être ac-cordées.
Sur le terrain, Transports Canada, par l’intermédiaire d’un réseau national d’inspecteurs de la sécurité de l’aviation civile, fait une supervision et une appli-cation rigoureuse, entres autres de la Loi sur l’aéronautique, des règlements, des mesures et des arrêtés. Les inspecteurs sont présents dans tous les grands aé-roports canadiens. Ils s’assurent principalement de la conformité de l’ACSTA à l’égard de ses obligations légales et de ses responsabilités, mais ils supervisent aussi les opérations des aéroports et des transporteurs aériens.
Bien que cet exercice soit important, il n’est pas suffisant en soi. C’est ainsi que, suite aux attentats du 11 septembre 2001, se pliant à ses obligations internatio-nales et aux recommandations de la vérificatrice générale, le gouvernement du
50
Canada s’est mis à pied d’œuvre afin d’améliorer son système de sécurité et mettre en place un système entièrement intégré qui devrait permettre de réagir plus efficacement aux menaces actuelles et futures envers l’industrie aérienne. Cette approche devrait aider « à réduire les risques que l’information que pos-sède un secteur de la fonction publique ne soit pas communiquée efficacement à tous ceux pour qui cette information pourrait être utile »51.
Ce nouveau programme de sécurité exige une plus grande implication des en-treprises aéronautiques dans le système de gestion de la sécurité. L’objectif est de donner aux entreprises aéronautiques les moyens d’assurer eux-mêmes la sûreté et la sécurité du système sous l’œil attentif des inspecteurs de Transports Canada.
Le gouvernement du Canada reconnaît que « la clé pour assurer une meilleure sécurité de la population et optimiser les dépenses en matière de sécurité réside dans la coordination et une meilleure intégration des efforts [des organismes et des autres acteurs de l’industrie aérienne] »52.
La création de ce système de sécurité intégré devrait permettre d’assurer et de répondre plus efficacement aux besoins en matière de sécurité aérienne au pays. Il comprend « le renseignement; la planification et la gestion des
51
Gouvernement du Canada, Protéger une société ouverte : la Politique canadienne de sécurité nationale, Ottawa, Bibliothèque nationale du Canada, 2004, p. 14.
52
tions d’urgence; les urgences touchant la santé publique; la sécurité des trans-ports; la sécurité à la frontière; et la sécurité internationale »53.
En lien avec la création de ce nouveau système, le gouvernement a annoncé, en décembre 2003, des changements importants à la structure organisationnelle des organismes fédéraux au pays afin de faciliter une intégration plus efficace entre les organismes. Cette simplification de la structure a permis un gain d’efficacité sur plusieurs plans dont celui de la communication entre les agences fédérales. En ce qui concerne la sécurité nationale, les principaux changements sont les suivants54:
Création du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile. Ce nouveau ministère gère dorénavant les activités du Bureau de la protec-tion de l’infrastructure essentielle et de la protecprotec-tion civile relevant aupa-ravant de la Défense nationale.
L’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) englobe trois gran-des divisions dont la Division gran-des douanes de l’ancienne Agence gran-des douanes et du revenu du Canada; des sections du renseignement et de l’application de la loi de Citoyenneté et Immigration Canada; et la fonction d’inspection à la frontière de la salubrité des aliments et de la santé des végétaux et des animaux – auparavant sous la responsabilité de l’Agence canadienne d’inspection des aliments. L’ASFC relève dorénavant du mi-nistère de la Sécurité publique et de la Protection civile.
53
Gouvernement du Canada, Protéger une société ouverte : la Politique canadienne de sécurité nationale, Ottawa, Bibliothèque nationale du Canada, 2004, p. 16.
54 Id.
Création d’un poste de conseiller à la sécurité nationale auprès du Pre-mier ministre. Le conseiller à la sécurité nationale a pour mission de coor-donner les évaluations de menaces à la sécurité canadienne et de renfor-cer la coopération entre les organismes chargés de la sécurité nationale. Il doit aussi élaborer un cadre de politique d’intervention pour la sécurité et les urgences nationales.
Le ministre des Transports est responsable d’assurer la sécurité dans tous les secteurs du transport au pays.
Création d’un nouveau Comité du Cabinet responsable de la santé publi-que, de la sécurité et des urgences nationales. Sa mission consiste en la gestion des questions et activités liées à la sécurité nationale et au ren-seignement. Il est aussi responsable de coordonner l’ensemble des inter-ventions du gouvernement lors des situations d’urgence touchant les sec-teurs de la santé publique, les catastrophes nationales et la sécurité. Il remplace de façon permanente le Comité ministériel spécial sur la sécuri-té publique et l’antiterrorisme créé immédiatement après les attentats du 11 septembre 2001.
D’autres lois importantes ont été adoptées par le gouvernement du Canada afin de poursuivre la mission en matière de sécurité aérienne. Entre autres, on re-trouve la Loi de 2002 sur la sécurité publique55. Cette loi contient plusieurs dis-positions qui permettent au gouvernement canadien d’être mieux préparé pour
55
prévenir les attaques terroristes, protéger la population canadienne et réagir ra-pidement advenant une menace importante.
Selon le gouvernement du Canada, cette loi :
« améliorera la capacité du gouvernement du Canada à as-surer un milieu sûr pour le transport aérien;
facilitera le partage de renseignements entre les transpor-teurs aériens et les ministères et organismes fédéraux aux fins de la sûreté des transports et de la sécurité nationale; permettra la prise d’arrêtés d’urgence dans des situations
d’urgence, tout en veillant à ce qu’un contrôle approprié soit exercé sur les mesures gouvernementales;
découragera les canulars qui mettent le public en danger ou qui accroissent son niveau d’anxiété;
imposera des contrôles plus serrés sur les explosifs et les substances dangereuses, sur les activités liées à d’autres substances dangereuses comme les agents pathogènes, ainsi que l’exportation et le transfert de technologies;
aidera à repérer et à prévenir l’utilisation préjudiciable et non autorisée des systèmes informatiques exploités par les or-ganismes de lutte contre le terrorisme;
et découragera la prolifération d’armes biologiques. »56
En vertu de La Loi de 2002 sur la sécurité publique, le gouvernement du Canada a le pouvoir de demander et d’utiliser des renseignements sur les passagers en vue de protéger la sûreté du pays et de son réseau de transport aérien. Il s’agit d’une modification à la Loi sur l’aéronautique.
56
AJOUR/180-2001/Rev.2: Sécurité publique - Loi fédérale disponible via: http://www.bibl.ulaval.ca/ifo/aj our/ajour180.html
Parmi les renseignements sur les passagers qui peuvent être demandés aux transporteurs aériens figurent notamment le nom de la personne, sa date de naissance, son sexe, sa citoyenneté ou nationalité, son numéro de vol et son numéro de passeport. Ces informations sont toutes de nature confidentielle.
La Loi de 2002 sur la sécurité publique fait suite à la Loi antiterroriste57. Ces lois font partie du Plan antiterroriste du gouvernement du Canada. La différence en-tre ces deux lois consiste dans le fait que la Loi antiterroriste traite surtout des aspects du droit pénal de la lutte contre le terrorisme alors que la Loi de 2002 sur
la sécurité publique aborde plutôt le cadre législatif de la lutte en matière de
sé-curité et de protection de la population.
En effet, au Canada, nous comptons aussi sur la Loi antiterroriste. Cette Loi fait partie de la stratégie antiterroriste globale du Canada. Elle vise directement les terroristes et leurs organisations.
Les mesures prévues dans la Loi antiterroriste fournissent des outils législatifs visant à dissuader, neutraliser, identifier, juger, condamner et punir les terroristes et leurs organisations. Cette Loi donne aux organismes d’application de la loi et de protection de la sécurité nationale des outils leur permettant de recueillir des données sur les terroristes et les groupes terroristes et d’intenter des poursuites contre ceux-ci. Elle permet également à ces organismes de protéger les Cana-diens contre d’éventuels attentats terroristes.
57
Depuis ces dernières années et surtout depuis le 11 septembre 2001, le gouver-nement du Canada a investi beaucoup d’argent dans la collecte, l’analyse et la communication d’informations. De la sorte, il a entre autres créé un Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada qui lui permet de repérer, suivre et évaluer les transferts de fonds suspects pouvant potentielle-ment signaler des activités de blanchipotentielle-ment d’argent ou le financepotentielle-ment du terro-risme international. Des ressources additionnelles ont aussi été investies afin d’augmenter la capacité de renseignement au sein d’organismes et ministères déjà existants comme par exemple auprès de l’ASFC. Le Secrétariat à l’évaluation du renseignement, qui offre aux organismes et ministères du gou-vernement canadien des évaluations de sécurité sur les enjeux internationaux, a vu sa capacité doubler58.
La prévention du terrorisme ne se résume pas seulement à une question de sé-curité. Elle concerne également les intérêts commerciaux des aéroports, des compagnies aériennes et des secteurs qui dépendent du transport aérien. Elle a une incidence qui dépasse les frontières et qui influence les projets commerciaux des différents secteurs de l’économie et les projets de voyages de l’ensemble de la population.
Cette influence se fait aussi sentir sur les compromis importants que doivent faire les citoyens, compromis qui demandent de renoncer à certaines libertés en
58
Gouvernement du Canada, Protéger une société ouverte : la Politique canadienne de sécurité nationale, Ottawa, Bibliothèque nationale du Canada, 2004, p. 18.
échange d’une promesse de sécurité accrue. Promesse seulement, parce que les menaces à la sécurité aérienne ne cessent d’évoluer.
La Politique canadienne de sécurité nationale59 dans le secteur de l’aviation ci-vile rappelle que, « pour un gouvernement, aucune fonction ou obligation ne peut être plus importante que celle d’assurer la protection et la sécurité de ses ci-toyens »60. Dans un monde en proie à des menaces grandissantes, il faut pren-dre des mesures plus imposantes.
Ainsi, pour se protéger de ces menaces, il faut nécessairement adopter « une approche plus intégrée en matière de sécurité nationale, une approche intégrée à l’échelle gouvernementale et à celle de nos principaux partenaires »61. Le transport aérien ne comporte pas de frontière. C’est pourquoi la sécurité natio-nale est étroitement liée à la sécurité internationatio-nale, de sorte que les pays doi-vent concerter leurs efforts pour entreprendre une démarche unifiée. Les efforts d’un pays seront rapidement vaincus par les lacunes d’un autre de sorte qu’il « sera toujours possible que des faiblesses dans certaines régions du globe viennent saper les efforts déployés »62.
La Politique canadienne de sécurité nationale est définie par trois objectifs prin-cipaux, soit de protéger le Canada et la sécurité des Canadiens au pays et à
59
Gouvernement du Canada, Protéger une société ouverte : la Politique canadienne de sécurité nationale, Ottawa, Bibliothèque nationale du Canada, 2004.
60
Id., p. vii. 61
Id. 62
Bob RAE, Leçons à retenir : Rapport de l’honorable Bob Rae conseiller indépendant de la mi-nistre de la sécurité publique et de la Protection civile du Canada, sur les questions en suspens relatives à l’explosion survenue à bord du vol 182 d’Air India, Ottawa, Gouvernement du Canada, 2005, p. 24.
l’étranger, de s’assurer que le pays n’est pas une source pour des menaces à la sécurité aérienne internationale, et, par ricochet, de contribuer à la sécurité inter-nationale.
Bref, on constate que le gouvernement du Canada et les organismes œuvrant à la sécurité aérienne au Canada développent une stratégie pour une meilleure capacité de collecter, traiter et partager l’information et les renseignement. Il s’agit d’ailleurs d’un enjeu réglementaire au Canada. Le gouvernement canadien a pris le virage de la recherche proactive du renseignement depuis les attentats du 11 septembre 2001.
La spécificité, la complexité et le nombre d’intervenants impliqués dans l’industrie aérienne mondiale ne font que multiplier les risques de failles à la sécurité. Dans cette optique, les seuls vrais filtres en matière de sécurité sont les aéroports.
En bref, nous avons vu que la réglementation canadienne et internationale éta-blissent les bases qui servent à l’organisation du système de sécurité. Voyons maintenant à quels organismes sont déléguées les différentes responsabilités en matière de sécurité aérienne.
2. Organismes impliqués dans la sécurité de l'aviation
Au Canada, la responsabilité d’assurer la sûreté de l’aviation civile n’incombe pas exclusivement à Transports Canada. Cette responsabilité est assumée et répartie à différents degrés entre plusieurs organismes, ministères, corps poli-ciers et gros et petits joueurs de l’industrie aérienne tels que les transporteurs aériens, les exploitants d’aéroports, mais aussi les commerçants de détail et les fournisseurs de services63.
C’est ainsi que nous vous proposons de faire une revue descriptive des diffé-rents organismes impliqués dans la sécurité aérienne. Comme nous l’avons mentionné en introduction, cette analyse descriptive nous permettra de nous fa-miliariser avec les acteurs impliqués et de mieux comprendre la poursuite de l’exercice lorsque viendra le temps d’examiner l’interaction entre ces organismes et de formuler des critiques et recommandations à cet égard.
2.1 Transports Canada
Transports Canada est l’organisme créé et désigné par le gouvernement du nada afin de gérer les différents modes de transport au Canada. Transports Ca-nada a la responsabilité de la gestion de la sûreté du réseau routier canadien, du transport ferroviaire, du transport maritime et, plus particulièrement en ce qui concerne l’objet de la présente thèse, du transport aérien. Transports Canada
63
TRANSPORTS CANADA, Plan de vol : Gérer les risques de la sûreté du transport aérien – Rapport du Comité consultatif, Ottawa, Secrétariat sur l’examen de la Loi sur l’ACSTA, 2006, p. 26 et 27.
