É preciso considerar que, em qualquer sociedade, o território é tão produto da materialização das relações econômicas, sociais e políticas quanto é reprodutor destas relações. Tal como afirma Souza (2006b, p. 29), além de ser uma expressão da sociedade, tão contraditório quanto a própria sociedade que o produziu, o espaço é requisito para que certas relações sociais possam florescer e prosperar. No Brasil, a assimetria, que marca a relação entre Estado, sociedade civil e mercado, produz e é produzida por um conflituoso e fragmentado espaço urbano. Isso porque,
As questões e os conflitos de interesses surgem das relações sociais e se territorializam, ou seja, materializam-se em disputas entre esses grupos e classes sociais para organizar o território da maneira mais adequada aos objetivos de cada um, ou seja, de modo mais adequado aos seus interesses (CASTRO, 2005, p.41). É por isso que, em cidades como as brasileiras, marcadas por relações sociais assimétricas e organizadas em espaços fragmentados, quando os planos diretores são elaborados surgem muitos conflitos de interesses. A administração municipal que coordena o processo sofre muitas pressões dos atores políticos que buscam garantir o atendimento dos seus interesses e, para isso, utilizam todos os mecanismos ao seu alcance para influenciar o processo decisório.
[...] um dos traços importantes da natureza do fato político é utilizar os meios colocados a sua disposição para preservar tudo aquilo que lhe é favorável, incluindo- se aí o território, as instituições e as normas que estruturam a organização das sociedades no espaço. (CASTRO, 2005, p. 37)
Isso nos leva a refletir sobre a capacidade de cada ator de interferir no processo decisório. Em um cenário ideal, todos os atores teriam as mesmas condições de influenciar nas decisões, mas, na prática, em sociedades heterogênicas, assimétricas e inseridas no sistema capitalista, como a brasileira, alguns atores têm mais força política do que outros. Nestes casos, é preciso que o Estado busque, ao máximo, equacionar essas forças para propiciar a confrontação dos
interesses divergentes e a pactuação, tentando evitar que um ator concentre mais poder decisório que outro.
Mas, além das instituições participativas, é preciso que haja, concomitantemente, mudanças na cultura política para que as instituições democráticas se fortaleçam. O arcabouço legal disponível hoje esbarra em uma cultura política de caráter vertical das relações entre governantes e governados, marcada pela forte relação de dependência, de cunho patriarcal, caracterizada, dentre outras formas de dominação, pelo uso do voto como moeda de troca para a consecução de um benefício imediato. Esta relação aponta para uma ainda existente fragilidade na organização da base comunitária no sentido de negociar e defender, de maneira legítima, os seus interesses coletivos junto aos governantes. Não há dúvidas de que foi devido a uma forte organização da sociedade que se assegurou a inclusão dos princípios do planejamento e gestão democráticos no Brasil após 88, mas estes só se concretizam se, no âmbito local, houver a organização da sociedade civil para que esta se faça ouvir como um ator influente nos espaços de participação. Ou seja, é fundamental a formação de sujeitos e agentes políticos dotados de certo poder, com capacidade de exigir o atendimento de suas demandas e de fiscalização sobre as ações de gestores e instituições. No entanto, é preciso frisar que essa necessidade de poder não pode significar a institucionalização das organizações da sociedade civil. É preciso que, neste processo, os atores sociais, apesar de atuar junto ao Estado dentro dos espaços institucionais participativos, não percam a autonomia que lhes garante a capacidade de reivindicação, mesmo que compartilhem da mesma ideologia política do governo a frente do processo. Não ceder às pressões do governo, de apoio incondicional, apesar da proximidade política, e manter a autonomia para ter liberdade de questionar as ações destes governos são de fundamental importância, como alerta Evanildo Silva:
Em geral, os governos apelam para que, em situações de questionamento público, as organizações da sociedade civil mais identificadas com as plataformas políticas de gestões populares e democráticas não se precipitem na crítica e, dessa forma, não ajudem a comprometer a governabilidade. Tal apelo, ainda que não seja plenamente considerado por redes, fóruns e expressões organizativas da sociedade civil autônoma, propõe e realiza uma espécie de clivagem entre o econômico e o político com vistas a submeter deliberadamente aos ajustes econômicos (e seus indicadores de resultado) tanto a escala de realização das políticas públicas, quanto as esferas públicas e seus instrumentos de pressão e lobby (SILVA, 2005, p.136).
Com isso, o autor procura alertar para o fato de que, apesar dos incontestáveis avanços alcançados pelos processos participativos, é preciso estar atento a que estes espaços não se
tornem invólucros de legitimação que dissimulam a carência de conteúdo democrático. Visto que a participação pode ser instrumentalizada para servir, por um lado, ao atendimento a exigência legal e, por outro, como mecanismo de legitimação de decisões que privilegiam a lógica de agir do mercado, que, historicamente, sempre teve papel preponderante nas decisões acerca do espaço urbano.
Nas análises sobre a economia política, previamente, enumeradas, estudiosos marxistas do urbano nos anos 70 e 80, tal como Harvey, denunciavam que o planejamento era utilizado como instrumento a serviço da burguesia para manter a hegemonia do capital. (SOUZA, 2006a). Esta crítica ainda é pertinente hoje, pois, mesmo depois do processo de democratização, o fato é que o modelo econômico não se alterou estruturalmente. Apesar do caráter distributivo das políticas sociais implementadas a partir de 1988, a estrutura da sociedade brasileira ainda permanece muito concentrada nas mãos de poucos ricos, que, com o poder do capital local, agregam grande capacidade de intervir nas decisões do Estado. Por outro lado, a globalização da economia se assenta sobre uma vertente de predomínio dos interesses do capital sobre as decisões tomadas pelo Estado, o que alarga o poder hegemônico do mercado. Assim, a influência do mercado se dá de duas formas: a pressão do capital local e do capital internacional.
A sociedade não pode subjugar-se a esta realidade, mas, tão pouco, pode negá-la, pois, seria improdutivo na consecução de uma melhor qualidade de vida para a população. Neste sentido, a Constituição Federal e as legislações aprovadas pós 1988 apontam para o reconhecimento, pelo Estado, da noção que o desenvolvimento social deve ser atrelado ao desenvolvimento econômico e que, para a concretização de uma cidade mais justa, democrática e sustentável, é imprescindível equilibrar o desenvolvimento social e econômico, e não prescindir a um ou a outro. Este entendimento é, provavelmente, o grande avanço na nova forma de discutir o desenvolvimento urbano.
À administração executiva local cabe a tarefa de tomar a decisão política sobre o futuro da cidade. O que é preciso ter em mente é que, em se tratando de desenvolvimento urbano, dificilmente os interesses de todos os atores convergem. Por isso, obter a concordância absoluta em torno de projeto único de cidade é muito improvável, é natural que haja divergências. Atrelar a decisão sobre o futuro da cidade a um processo mais democrático e justo é o grande desafio das administrações municipais. Para tanto, o governo municipal deve
assumir o papel central de coordenador e mediador do processo de governança democrática, possibilitando que a sociedade civil e o mercado discutam, reflitam e pactuem as propostas que deverão compor o plano diretor Municipal. Afinal,
Mesmo quando implementados pelo aparelho do Estado, planejamento e gestão podem, dialeticamente, ter um conteúdo não-liberticida. Isso dependerá da correlação de forças e da margem de manobra daí derivada para que forças políticas alternativas, respaldadas no apoio firme e organizado da maioria da população, dêem, por sua vez, respaldado aos técnicos progressistas e às tentativas de tornar a gestão e o planejamento mais transparentes e permeáveis à vontade popular. É claro que experiências desse tipo não são e jamais serão isentas de tensões. (SOUZA, 2006a, p.438)
O receituário para o sucesso da governança democrática parece ser este apontado por Souza. O problema é que, na prática, dentro do modelo capitalista vigente, a participação no processo decisório, característica de um modelo de governança democrático, em vez de representar a negociação de interesses divergentes, configura-se como espaço de luta entre sociedade civil e mercado por poder e hegemonia, tal como ocorreu no processo de revisão do Plano Diretor do Recife, como será visto a seguir.