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O sistema constitucional de direitos fundamentais deve pautar a execução da política urbana brasileira, porque ela conforma a atuação estatal e sua relação com as pessoas dentro do espaço político e territorial das cidades, onde vive a maioria das pessoas.

Vidal Serrano leciona que

Só se pode falar em direitos fundamentais no plano das relações entre as pessoas e destas com o Estado, o que, a toda evidência, demarca um perfil de Estado, pois, ao prever e respeitar direitos fundamentais, o Estado exprime uma forma de ser e atuar, ressaltando a precitada dimensão institucional.125

124 _{DORTE, Devanir. Diretrizes para Materialização das Funções Sociais da Cidade e da Propriedade} como Política Urbana. Revista Jurídica da FADAP – Faculdade de Direito da Alta Paulista. n. 06.Tupã-SP, 2003, p. 118.

125 _{A cidadania social na Constituição de 1988 - Estratégias de Positivação e exigibilidade judicial dos} direitos sociais. São Paulo: Editora Verbatim, 2009, p. 13.

As normas consagradoras de direitos fundamentais orientam a política urbana porque, residindo em grau superior da ordem jurídica, constituem limites materiais para o legislador infraconstitucional. Além disso, elas vinculam os Poderes Públicos de forma imediata, devendo orientar as escolhas, decisões, ações e controle dos órgãos legislativos, administrativos e jurisdicionais.

O desenvolvimento urbano, sem dúvida, afeta a vida das pessoas e o exercício de seus direitos subjetivos. A Constituição Federal distribui entre os entes federados uma variada gama de competências que dizem respeito ao Direito Urbanístico, tanto no aspecto legislativo quanto no aspecto material, da execução de políticas públicas.

No exercício do munus constitucional, o Estado, em todas as suas instâncias federativas, deve assumir o objetivo da plena efetivação dos direitos fundamentais. As competências urbanísticas compreendem a elaboração de leis e execução de políticas que priorizem a dignidade da pessoa humana e assegurem os direitos à vida, liberdade, segurança, meio ambiente equilibrado, saneamento básico, moradia, educação, a gestão democrática e a participação popular e a redução das desigualdades.

A política urbana tem como principal objetivo garantir o desenvolvimento das funções sociais da cidade que, segundo Nelson Saule Júnior, correspondem ao direito de todos os habitantes à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, transporte público, saneamento básico, saúde, educação, cultura, esporte, lazer, enfim os direitos inerentes às condições de vida na cidade. As funções sociais da cidade compreendem também o combate e redução das desigualdades sociais e territoriais, o combate e eliminação da pobreza, a promoção da justiça social, a satisfação dos direitos fundamentais das pessoas de terem condições de vida digna.126

Na função de direitos de defesa, as normas de direitos fundamentais vedam ao Estado a tomada de qualquer medida que importe em ofensa ou restrição dos direitos à vida, à liberdade, à segurança, à propriedade e aos demais direitos fundamentais sociais e políticos dos habitantes da cidade.

126 _{A Proteção Jurídica da Moradia nos Assentamentos Irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antonio} Fabris Editor, 2004, p. 220-222.

Importa salientar que a política urbana tem como nota distintiva a intervenção estatal no direito de propriedade, para obrigá-lo ao cumprimento de sua função social. Isto, no entanto, não configura ofensa a direito fundamental, porquanto consta de autorização expressa em sede constitucional e legal, observando assim a exigência de reserva de lei para a restrição de direitos fundamentais.

Com efeito, o artigo 182, parágrafos 2º a 4º da Constituição Federal e artigo 4º, inciso V, alínea “a”, do Estatuto da Cidade prescrevem as hipóteses de desapropriação de imóveis urbanos que não cumpram sua função social, ou seja, não atendam às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Deve-se ressaltar também que a Constituição Federal impõe que haja, para aplicação das sanções de parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação, que haja lei específica municipal para área incluída no plano diretor (artigo 182, parágrafo 4º e artigo 5º a 8º do Estatuto da Cidade).

Essa restrição, ademais, ocorre em razão da colisão entre o direito de propriedade e o direito à cidade sustentável, que deve ser priorizado por encerrar a necessidade de proteção da dignidade da vida humana.

A hipótese de restrição ao direito de propriedade (urbana) insere-se na esfera de competência exclusiva do Poder Legislativo do Município, porquanto leis federais ou estaduais podem estabelecer diretrizes gerais, mas não podem determinar o conteúdo da função social da propriedade urbana em cada município, o que foi resguardado pela Constituição aos planos diretores municipais.

Segundo adverte Toshio Mukai:

Enquanto toda a legislação urbanística municipal recebe o seu regime jurídico constitucional dos parágrafos 1º. e 2º. do art. 182 da CF, as legislações urbanísticas federais (somente normas gerais) e estaduais, recebem o seu regime constitucional de outros dispositivos, com outra „força jurídica‟ e com outro tratamento constitucional; recebem-no do art. 24 (competência concorrente), I e dos seus parágrafos 1º. e 4º. da Constituição.

Ora, aqui, essas legislações não estão atreladas ao parágrafo 2º. do art. 182, e, portanto, embora também veiculem restrições ou limitações urbanísticas, estas não têm o condão de concretizar o

princípio da função social da propriedade. São, portanto, simples normas de polícia do uso do solo, que restringem o uso da propriedade „externamente‟ a sua configuração.127

Como direitos à prestações públicas, os direitos fundamentais conferem aos habitantes das cidades legitimidade para exigir, pela via judicial ou pela via política, o dever de agir do Poder Público.

São os chamados direitos sociais, econômicos e culturais, numa dimensão afirmativa, de inclusão social, de proporcionar a igualdade entre os seres humanos.128

Como função de não discriminação, apontada por Canotilho, os direitos fundamentais asseguram que as políticas e os serviços públicos sejam prestados sem discriminação e como forma de promover a igualdade entre as pessoas.

Na segunda dimensão dos direitos, com relação às garantias institucionais, há algumas diretamente relacionadas à política urbana, de cuja observância depende a efetividade dos demais direitos fundamentais, como a participação popular e a autonomia municipal.

Dentre os direitos fundamentais sociais, o direito à moradia é o que tem recebido maior enfoque na doutrina urbanística, ante a necessidade premente de se combater a especulação imobiliária e de garantir moradia digna aos habitantes das cidades.129

O direito à moradia foi incorporado ao rol de direitos fundamentais sociais por meio da emenda constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000. Trata-se de direito que não se confunde com o direito à propriedade e que está intimamente

127 _{MUKAI, Toshio. Plano Diretor nas Constituições, Federal e Estaduais e nas Leis Orgânicas} Municipais. Revista de Direito Público n. 94, ano 23, abril-junho de 1990, p. 155.

128 _{De acordo com o recente relatório do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento} (PNUD) - 2010 sobre América Latina e Caribe, o Brasil tem o terceiro pior índice de desigualdade no mundo, apesar do aumento dos gastos sociais nos últimos dez anos. Além disso, apresenta baixa mobilidade social e educacional entre gerações. O estudo aponta o acesso a bens e serviços públicos como importante fator para o aumento da mobilidade educacional e a necessidade de políticas públicas que combatam a pobreza de forma estratégica para a redução da desigualdade, que se apresenta como obstáculo para o avanço no desenvolvimento humano. Em suma, o relatório aponta que a redução da desigualdade deve incorporar-se explicitamente na agenda pública. Desigualdade:

Brasil é o 3º. Pior. Correio Popular. Campinas, 24-07-2010, p. B11

129 _{Veja-se, a propósito, a obra de Nelson Saule Júnior, A proteção jurídica da moradia nos}

relacionado com as necessidades vitais da pessoa humana, de modo a propiciar condições de uma vida com dignidade.

Na execução da política urbana, o direito fundamental à moradia desempenha dupla função: de defesa, que implica em abstenção estatal, no sentido de que é proibida a interferência no âmbito dos direitos subjetivos; quanto de prestação, em que se configura em obrigação do Poder Público a promoção de moradia adequada com vistas à preservação da dignidade dos habitantes da cidade.

Na valiosa lição de Nelson Saule Júnior, invocando o Comentário Geral n. 7 sobre o Direito à Moradia Adequada, do Comitê dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais há clara violação a direito fundamental de moradia a ocorrência dos chamados “despejos forçados”, consistentes na involuntária remoção de moradores, pelo Poder Público, em nome do desenvolvimento urbano. Segundo o Comentário Geral citado, “despejos não devem resultar indivíduos desabrigados ou vulneráveis a violações de direitos humanos” e há clara incumbência aos governos de garantir alternativa de moradia àqueles que sofreram despejo.130

A par da função de defesa, o direito fundamental à moradia assume também função de prestação, que tanto pode ser de natureza legislativa, consistente no dever de elaborar leis que criem condições e obrigações para o Poder Executivo; como de prestações materiais, de políticas públicas direcionadas à construção de imóveis destinados à moradia. Nesse sentido, impõe ao Poder Público a promoção de política urbana e habitacional, ainda que em forma de cooperação entre todos os entes federados, pois cabe à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação (artigo 21, inciso XX, da Constituição Federal).131 Ainda,

130 _{A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre, 2004: Sérgio Antonio} Fabris Editor, p. 114

131 _{Registre-se exemplo da experiência de cooperação entre os entes federados na Lei 11.977, de} 07/07/2009, que dispõe sobre o Programa Minha Casa minha Vida – PMCMV, que tem por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais). Segundo a lei mencionada, o Poder Executivo federal definirá os parâmetros de priorização e enquadramento dos beneficiários do PMCMV; a periodicidade de atualização dos limites de renda familiar. Os Estados, Municípios e Distrito Federal poderão fixar outros critérios de seleção de beneficiários do PMCMV, previamente aprovados pelos respectivos conselhos locais de habitação, quando existentes, e em conformidade com as respectivas políticas habitacionais e as regras estabelecidas pelo Poder Executivo federal. Os Estados, Municípios e Distrito Federal que aderirem ao PMCMV serão responsáveis pela execução do trabalho técnico e social pós-ocupação dos empreendimentos implantados, na forma estabelecida em termo de adesão a ser definido em regulamento. Os Estados e os Municípios poderão complementar o valor das subvenções econômicas com créditos tributários,

o direito fundamental à moradia deve ser tomado como norma de aplicabilidade imediata para as decisões judiciais.

Lígia Maria Silva Melo de Casimiro aponta que a política habitacional de acesso à moradia promove o interesse público e o bem estar dos habitantes:

Promover o acesso à moradia é promover o interesse público. A política pública habitacional de regularização fundiária promove não somente o acesso à moradia, mas também a ordenação da cidade, a inclusão territorial e social da população assentada irregularmente, protege o meio ambiente, promovendo bem-estar aos despossuídos de direitos e a todo grupo social, que também é afetado quando há violação de um direito individual.132

Além do direito à moradia, outros direitos fundamentais sociais obrigam o fornecimento de prestações públicas, inequivocamente ligados à política urbana, que tem como objetivo o desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar dos habitantes.

A política urbana deve propiciar a melhoria, distribuição e redistribuição de recursos com vistas a implementar os direitos fundamentais sociais relacionados à esfera de competências municipais, como por exemplo a educação fundamental, que é da atuação prioritária do Município, nos termos do artigo 211, parágrafo 2º, da Carta Magna e direito fundamental público subjetivo nos termos do artigo 208, parágrafo 1º, da Carta Magna, importando responsabilidade da autoridade competente o seu não oferecimento.

O direito ao saneamento ambiental, que integra o direito a cidades sustentáveis,133 também é fundamental na medida em que as pessoas necessitam de condições básicas de higiene para a sobrevivência e existência com dignidade.

A concretização dos direitos de terceira dimensão, por fim, é objeto da política urbana. A partir da consolidação do direito à cidade no sistema internacional de

benefícios fiscais, bens ou serviços economicamente mensuráveis, assistência técnica ou recursos financeiros.

132 _{CASIMIRO, Lígia Maria Silva Melo de. A política urbana e o acesso à moradia adequada por meio}

da regularização fundiária. Dissertação de Mestrado (Direito do Estado). Pontifícia Universidade

Católica de São Paulo – PUC/SP. São Paulo, 2010, p. 116. 133 _{Art. 2º, inciso I, do Estatuto da Cidade.}

direitos humanos, foi reforçada a noção de solidariedade e de colaboração entre os Estados na promoção dos direitos humanos.

A preservação do patrimônio comum da humanidade, do meio ambiente, a garantia do direito ao desenvolvimento é objetivo da República Federativa do Brasil e da política urbana (artigo 3º, inciso II, e artigo 182, caput, ambos da Constituição Federal).

Nos termos do artigo 225 da Constituição Federal, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

A política urbana deve objetivar a proteção ambiental nos limites do Município, promover a educação ambiental no ensino fundamental e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente (artigo 225, inciso VI, da Constituição Federal).

O direito à cidade sustentável, também, é direito social fundamental, conforme preconiza Devanir Dorte, uma vez que:

(...) deve ser garantido de acordo com o parâmetro da sustentabilidade, obedecendo aos direitos e garantias fundamentais assegurados pela Carta Constitucional, de modo que o desenvolvimento urbano ocorra ordenadamente, sem degradação do meio ambiente natural e artificial, respeitando-se os limites da terra, assegurando os valores sociais de preservação e de moradia, em prol das gerações futuras.134

Em suma, a política urbana enquanto atividade estatal, está diretamente relacionada à sistemática dos direitos fundamentais e deve tomar como objetivo principal a sua concretização.

134 _{DORTE, Devanir. Diretrizes para Materialização das Funções Sociais da Cidade e da Propriedade} como Política Urbana. Revista Jurídica da FADAP – Faculdade de Direito da Alta Paulista. n. 06.Tupã-SP, 2003, p. 109-110.