As discussões e questões levantadas nesse capítulo permitem identificar e elencar uma série de possibilidades de melhorias e caminhos pelos quais passam os processos de aplicação da legislação de proteção aos mananciais, e mais especificamente, da Lei Específica da Guarapiranga. Por outro lado, tais apontamentos, permitem também traçar um norte em direção aos possíveis avanços a serem alcançados em relação aos instrumentos definidos para a proteção e recuperação do manancial Guarapiranga.
Apesar dos diversos avanços estabelecidos nas premissas da nova legislação de proteção aos mananciais, principalmente no que se refere à Lei nº 9866/97, à Lei nº 12233/06 e seu Decreto Regulamentador nº 51686/07 (Anexo III, item 7.5), que preveem a gestão descentralizada, integrada e participativa; a sua aplicação ainda depende de um movimento conjunto de atitudes a fim de fortalecer a estrutura pensada para a proteção das bacias produtoras de água, e mais especialmente a bacia do Guarapiranga.
Este fortalecimento passa, então, por alguns aspectos de caráter mais amplo e geral, entremeados aos anteriormente discutidos e corroborados por JULIO (2014), em pesquisa junto aos corpos técnicos das prefeituras pertencentes à bacia, que mostra os motivadores e seu grau de influência na dificuldade de aplicação da Lei Específica.
Figura 23 – Número de citações dos aspectos dificultadores para a aplicação da Lei
Especifica da Guarapiranga nos municípios pertencentes à bacia hidrográfica
Fonte: JULIO, 2014
Assim, entre os aspectos mais amplos, gerais, de maior relevância, podem ser destacados:
a) Integração
Apesar da inegável importância das ações setoriais para a aplicação adequada da Lei Específica do Guarapiranga e por consequência da sua gestão, talvez a integração40, possa ser destacada como o principal desafio a ser superado para o alcance efetivo dos objetivos propostos da legislação de proteção dos mananciais. Tal fato ocorre, pois esta premissa, ou atitude, deve estar presente, se não em todos, na grande maioria dos processos específicos, tanto entre os atores pertencentes ao sistema, quanto das diversas políticas públicas relacionadas direta ou indiretamente com a questão das águas, e dos diferentes planos setoriais.
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Integração tratada aqui de forma genérica, entre os diversos setores que permeiam a gestão da bacia hidrográfica do Guarapiranga.
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Outras prioridades Falta de atuação da Agencia de Bacia Não há morosidade na aplicação da LE Falta de participação/Vontade política municipal Falta de conhecimento técnico Dificuldade no entendimento da LE Falta de participação/Vontade política estadual Falta de participação da sociedade civil Falta de apoio financeiro Falta de integração com outros setores
Nós não conseguimos até hoje falar o seguinte: eu vou pegar uma das 130 sub-bacias, vou pegar uma bem poluída, e vamos fazer um teste. Conversar com a Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos, dona Sabesp, você vai implantar 100%. Porque você pega num contexto desse, uma sub-bacia é uma área pequena, vamos sanear esse daqui. [...] Não. Como é que as coisas acontecem? Então tem o programa mananciais, tem uma obra aqui, uma obra aqui, uma aqui, ai a prefeitura tem interesse político, tá perto da eleição, faz outra aqui, faz outra aqui. Pulverizado. As obras maiores que são essas obras de saneamento que envolvem
programas aconteceram pulverizadamente nas 130 sub-bacias.41
Este processo não ocorre de maneira natural, ainda mais levando-se em consideração os atuais mecanismos de cobranças a que os órgãos estão vinculados, primordialmente setoriais (como o tribunal de contas, por exemplo), havendo prioridade em se aplicar às questões com relação às quais se é cobrado. Nesse sentido é necessário criar formas e mecanismos de incentivo à uma atitude colaborativa dentro dos processos integrados, tais como: licenças ambientais e urbanísticas, comissões de análise integrada, audiências conjuntas, aprovações por interface, projetos integrados, entre outros.
Para além da abordagem local do tema, no que se refere à inevitabilidade de integração nos processos internos de gestão da bacia do Guarapiranga, vale menção à necessidade em se extrapolar a visão de gestão para além desse universo restrito. Se por um lado a regulamentação possibilitou a análise das características e peculiaridades da bacia em seu foco local, por outro limitou o horizonte de um tema que extrapola as fronteiras da sub-bacia em análise, desconsiderando a visão regional, de forma prática, principalmente no que tange às áreas de fronteiras entre diferentes APRMs. Mesmo em sub-bacias sob o regimento de um mesmo Comitê e, portanto, de um mesmo órgão gestor, esse problema é observado, sendo notada a necessidade de fortalecimento desses fóruns de discussão integradores multissetoriais.
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Como exemplo da necessidade de fortalecimento desses órgãos, um dos técnicos relata a problemática atualmente existente no Conselho de Desenvolvimento Metropolitano e seu esvaziamento.
Para isso acho que até vale a pena acompanhar, uma reunião do Conselho de Desenvolvimento Metropolitano onde você vai poder verificar que ele não faz nada daquilo que deveria ser. Ou seja, é um ambiente onde teoricamente os prefeitos da Região Metropolitana mais o estado estariam debatendo, priorizando ações voltadas à integração de políticas públicas dentro da metrópole, não faz isso. Se reúne uma vez por ano, de vez em quando, ele não tem força. Tanto que ai, uma expressão disso, ante um problema de recursos hídricos o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano é posto ao lado, e se cria um Comitê de Gestão da Crise Hídrica, em que se chama os prefeitos, mas os prefeitos dos consórcios intermunicipais.
[...]
Então você perceba que isso mostra o completo esvaziamento de um fórum de discussão. Da mesma forma que é o Comitê de Bacia Hidrográfica, que também é um fórum, agora inclusive tornei-me secretário desse Comitê, que é um fórum também em muito esvaziado daquela capacidade que foi imaginado que um comitê de bacia deveria exercer,
conforme a lei 7663.42
Nesse ínterim, o órgão técnico do Sistema de Planejamento e Gestão previsto na Política Estadual, a Agência de Bacia, denominada para a região Fundação Agência da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê – FABHAT, previsto para subsidiar e oferecer suporte técnico e administrativo necessário ao funcionamento dos órgãos colegiados, foi criado apenas em 2002, 11 anos após a promulgação da legislação referência, e até hoje tem dificuldades para realizar a interlocução necessária à sua função, inclusive com sérios problemas financeiros a serem resolvidos (FABHAT, 2014).
b) Informação
Viu-se que o acesso à informação tanto técnica quanto pública para o desenvolvimento do conhecimento da bacia ainda é um dos grandes desafios a ser
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superado pelos órgãos gestores da bacia. No âmbito técnico, a inexistência de um sistema que centralize e facilite o acesso a toda e qualquer material técnico produzido pelos diferentes entes e órgãos envolvidos, torna os processos de gestão, por si só, complexos, ainda mais morosos. Além disso, como já discutido anteriormente, o exemplo do PDPA, é emblemático nesse sentido, pois a inexistência ou simplesmente a falta de acesso à informação de qualidade inviabiliza de fato a execução de processos essenciais à gestão da bacia.
Do ponto de vista do acesso à informação pública, fica evidente também a necessidade de melhoria na interlocução dos órgãos técnicos e gestores com a população em geral. Esta, pode se dar tanto na forma de um banco de dados público e compreensível, quanto na forma de atividades, eventos ou programas permanentes e abrangentes de comunicação e educação ambiental que consigam aproximar a população, em especial os moradores da região, o poder público, os problemas da bacia e os regulamentos que nela incidem.
c) Fiscalização
Problema recorrente desde a LPM da década de 1970, a falta de fiscalização adequada na bacia, e que ainda encontra-se deficiente, pode ser relacionada à falta de resultado na criação do grupo integrado de fiscalização que envolveria as diferentes esferas do poder público, juntamente com a sociedade civil em uma união de ações planejadas e coordenas em conjunto.
Trata-se de ação prevista e não realizada no âmbito da legislação de proteção dos mananciais e que se evidencia como necessária no processo de aprimoramento da gestão.
Apesar disso, torna-se salutar destacar que a gestão integrada deve também necessariamente passar pela existência de processos multissetoriais consolidados, bem como pela existência de ambientes (físicos e virtuais) de integrados. Mesmo as ações realizadas nas frágeis condições atuais, acabam por não surtir resultados concretos, uma vez que são dependentes de ações posteriores à sua atuação setorial restrita, ou seja, por mais que haja a desocupação de áreas, estas não são revertidas na efetiva proteção desses terrenos, loteamentos ou glebas (MARTINS, 2014). É necessário avançar também, além da integração já mencionada, em ações limitadas ao tema fiscalizatório, estabelecendo políticas públicas efetivas que garantam a recuperação, a destinação de novos usos ou o monitoramento contínuo dessas áreas.
d) Recursos
A adequação dos recursos, tanto financeiros quanto humanos43 é outro ponto a ser equacionado, já que serão esses fatores os principais responsáveis pela aplicação e cumprimento das normas. Em relação aos recursos financeiros, por regramento estabelecido por Lei, tem seus fundos vinculados aos orçamentos do Estado e dos Municípios, e de recursos do FEHIDRO, instituído também na Política Estadual de Recursos Hídricos. Deste último evidencia-se a cobrança pelo uso da água, instrumento econômico que visa induzir usos favoráveis à preservação da água, além de garantir recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos e de saneamento. No Estado de São Paulo, a cobrança foi aprovada pela Lei Estadual n° 12.183/05, regulamentada pelo Decreto Estadual n° 50.667 de 30 de março de 2006, e
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Recursos humanos aqui tratados tanto em quantidade quanto em capacidade para a execução dos trabalhos técnicos e administrativos, alguns dos quais de alta complexidade e exigência técnica.
implementada na bacia do Alto Tietê desde junho de 2013.
Com relação aos recursos humanos, exemplificando a necessidade premente, dados compilados por JULIO (2014), mostram que, apesar de os corpos técnicos das prefeituras municipais pertencentes à bacia terem conhecimento dos instrumentos da legislação de mananciais, alguns deles são muito pouco aplicados na gestão de seus territórios, a exemplo do modelo matemático MQUAL. Como já descrito, trata-se de um modelo muito complexo e de difícil entendimento e compreensão, e que exige grande capacidade técnica para sua aplicação, o que, por vezes, inexiste nos corpos técnicos municipais.
e) Participação.
Muito vinculado ao papel da informação e integração, a participação fortalece o sistema como um todo com vistas à gestão de recursos hídricos, pois permite intercambiar o conhecimento do técnico e daqueles que realmente vivenciam os problemas. Apesar de previsto seu estabelecimento desde a Constituição Federal de 1988 e obrigatoriamente incorporado nas políticas públicas subsequentes, foram poucas as experiências em que se conseguiu efetivamente o desenvolvimento de ações que fortaleceram essa premissa.
É preciso extrapolar as práticas atualmente utilizadas para o envolvimento da população, pois conforme mencionado por um dos técnicos44, fazendo citação a Peter Drucker, “Existe uma enorme diferença entre o que o Estado deve e o que o Estado pode fazer”, havendo a necessidade de evolução das estratégias de consulta, buscando um estágio de cogestão popular (IKEMATSU, 2014).
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Deve, nesse sentido, se tornar preocupação popular prioritária, para, a partir disso, se incorporarem na interlocução das políticas pela preservação das fontes de água. Para tanto algumas ferramentas como: a publicização de processos de aprovação de projetos, a existência de sites e plataformas colaborativas, a promoção de ações de mobilização e educação ambiental, audiências públicas, entre outras, podem ser utilizadas.
f) Compatibilização entre as legislações
Estreitamente vinculada à integração, refere-se especialmente à compatibilização das legislações municipais e estaduais que, apesar dos avanços, ainda não foi alcançada de forma sistemática e consistente.
Estes regramentos devem “trabalhar em conjunto e não deixar que os interesses individuais e/ou políticos impeçam a concretização dos objetivos comuns” (IKEMATSU, 2014).
Com isto exposto fica claro que boas ideias e intenções não bastam para fomentar a devida e tão desejada gestão dos recursos hídricos. Fica evidente que na prática devem ser priorizados o planejamento integrado, com ações e políticas públicas contínuas e de resultados de médio e longo prazos, com efetiva articulação entre governos e a população, disponibilização de recursos tanto financeiros quanto humanos, para concretizar as intenções de proteção, conservação e recuperação das bacias dos mananciais.