Chapitre I : Une construction juridique progressive
99- Dans le viseur se trouvent également les fournisseurs d’énergie, les gestionnaires de
réseaux de distribution et les entreprises de vente d’énergie au détail156. C’est ainsi que commença le travail de longue haleine portant sur la mise en place de relevés de
consommation d’énergie finale personnalisée, élément central pour l’optimisation de
l’efficacité énergétique. Cette évolution n’est pas anodine dans la mesure où le secteur de
151 Ibid., supra., art. 3, b.
152 Ibid., supra., art. 1 : « La présente directive a pour objet de renforcer l’efficacité énergétique dans les
utilisations finales de manière rentable (…) en créant les conditions propices à la mise en place et la promotion d’un marché des services énergétiques et à la fourniture aux utilisateurs finals d’autres mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique ».
153 L’une des principales mesures est le dispositif des certificats d’économie d’énergie (CEE). ; Cf. par.1, tit.1., ch.2.
154 Ibid., supra., art. 4, 1 : « Les Etats membres adoptent et s’efforcent de réaliser un objectif indicatif national
global en matière d’économies d’énergie fixé à 9% pour la neuvième année d’application de la présente directive (…) ».
155 En vertu de l’art.24 de la nouvelle directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 12 octobre 2012 relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE, et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, JO L n°315 du 14.11.2012, p.1-56. : « Le 30 avril de chaque année au plus
tard, à partir de 2013, les États membres rendent compte des progrès enregistrés dans la réalisation des objectifs nationaux d’efficacité énergétique, (…)Ces rapports peuvent faire partie des programmes nationaux de réforme visés dans la recommandation 2010/410/UE du Conseil du 13 juillet 2010 relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l’Union ».
l’énergie, historiquement régalien, désormais soumis à la concurrence157, se verra contraint de muter de plus en plus vers un secteur de l’efficacité énergétique où le service prévaudra sur
la production de l’électricité.
100- Mais est-il possible de considérer que le secteur de l’efficacité énergétique est dissociable
du secteur de l’énergie ? En l’occurrence, tant que la matière n’est pas complétement cristallisée, le domaine d’efficacité énergétique sera toujours considéré comme un sous-secteur du grand secteur de l’énergie. En revanche, il est moins sûr que cette approche traditionnaliste, visant à élargir le champ d’application d’un secteur, soit la bonne car la question des acteurs
parties prenantes de l’efficacité énergétique n’est pas neutre. En effet, considérer que
l’efficacité énergétique fait partie du secteur de l’énergie revient à dire que les acteurs sont essentiellement les énergéticiens, ce qui n’est évidemment pas le cas. Or, c’est le sentiment général qui ressort de l’organisation de la Commission européenne car le domaine de l’efficacité énergétique fait simplement partie des missions de la Direction générale Energie (ci-après : « DG ENER »).
101- Pour une autonomie du secteur de l’efficacité énergétique par rapport au secteur énergétique : La raison pour laquelle il est possible de penser qu’une autonomie serait
bénéfique pour la structuration du nouveau secteur de l’efficacité énergétique est que les parties prenantes ne se réduisent pas à celles du secteur de l’énergie. D’innombrables d’autres professionnels doivent contribuer à la réalisation du marché européen de l’efficacité énergétique. En effet, des auditeurs, des SSE classiques158, des SSE de type « TIC »159, des architectes, des cabinets d’ingénierie thermique, des bureaux d’études, des producteurs d’appareils innovants, des banquiers et, tout naturellement, des énergéticiens classiques doivent pouvoir retrouver le même langage et collaborer dans la réalisation de projets d’efficacité énergétique.
157 Au niveau européen, le marché de l’énergie est régi par deux textes, constamment mis à jour et amendés. Il s’agit de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité, abrogeant la directive 2003/54/CE., J.O. L n°211 du 14.8.2009, p. 55-93 ; et directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE., JO L n°211 du 14.8.2009, p. 94-136.
158 Dans la plupart des cas, il s’agit de sociétés filiales des grands groupes du secteur énergétique et de la construction.
159 Il s’agit notamment de société à prédominance informatique, spécialisé dans la collecte, le suivi et les algorithmes d’analyse des consommations en temps réel qui propose de l’optimisation de l’efficacité énergétique par la télégestion et la programmation.
Ainsi, les dispositions de la directive de 2006 sur l’efficacité énergétique, certes critiquables dans leurs cibles et/ou bénéficiaires, marquent une volonté non équivoque de structurer un nouveau secteur, celui de l’efficacité énergétique.
102- L’instrument majeur du texte étant les services d’efficacité énergétique, il aurait fallu
mieux corréler ce dernier avec les mesures issues d’autres dispositions sectorielles, telles que les directives issues du Paquet Climat-Energie et la directive relative aux déchets. Cela est d’autant plus certain que la base juridique des textes est la même, à savoir l’article 175 du TCE, paragraphe 1, devenu 192 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne. Par conséquent, une analyse comparée de ces dispositifs normatifs européens s’impose.
B. Des dispositifs consubstantiels non complétement intégrés
103- Articulations intersectorielles : Comme nous l’avons relevé, l’efficacité énergétique est
un domaine large dont les contours ne sont pas très clairs. En conséquence, une interprétation
extensive du domaine est possible. Dans une telle approche, il est intéressant de voir quelles
peuvent être les articulations intersectorielles de l’efficacité énergétique.
Comme indiqué précédemment, le secteur des bâtiments était la cible prioritaire du législateur européen, parce qu’il existait des données chiffrées sur la consommation d’énergie du parc immobilier et parce que la technologie était suffisamment avancée pour permettre l’obtention de résultats tangibles160.
En revanche, l’articulation entre l’efficacité énergétique et d’autres secteurs, tels que le secteur des déchets161 (1), les énergies renouvelables162 (2) et le système communautaire d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre (SEQE-UE)163 (3) n’avait pas été spécialement traitée.
160 Directive 2002/92/CE ibid., supra., cons. 6: « le secteur résidentiel et tertiaire, constitué essentiellement de
bâtiments, représente plus 40% de la consommation d’énergie dans la Communauté ».
161 Régit par la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 relative aux déchets et abrogeant certaines directives, J.O. L n°312 du 22.11.2008, p. 3-30.
162 Régit par la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, J.O. L n°140/16 du 5.6.2009.
163 Régit par la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, J.O. L n°140 du 5.6.2009, p. 63-87.
1. Les articulations « déchets - efficacité énergétique »
104- La directive relative aux déchets de 19 novembre 2008 crée un cadre européen général de
traitement de la problématique des déchets. Le texte établit une hiérarchie des déchets et impose un ordre de priorité dans la législation et la politique en matière de prévention et de gestion des déchets164. Selon le sens de la directive cadre sur les déchets, il faut suivre des priorités de gestion des déchets par graduées comme : « la prévention de la production des déchets, la préparation en vue du réemploi, le recyclage, entre autres la valorisation énergétique, et
l’élimination »165. À cet égard, l’articulation de la directive cadre sur les déchets de 2008 et la
DPEB1 est à explorer car des démultiplications d’effets peuvent avoir lieu par l’intégration des externalités positives qui pourraient exister entre les deux secteurs dans le cadre de projets concrets.
En effet, une telle articulation existe entre l’article 4, d) de la directive cadre sur les déchets166 et les dispositions de l’annexe V de la directive efficacité énergétique de 2012,167 consacré à l’évaluation du potentiel d’efficacité en matière de chaleur et de froid. C’est au niveau de la mise en œuvre que cela coince.
105- Considération partielle de l’efficacité énergétique : L’interconnexion n’est pas
clairement affichée dans les deux textes, ce qui ne laisse que suggérer aux Etats membres une articulation sans que cela soit juridiquement contraignant. C’est ainsi que dans le premier texte portant sur les déchets – la directive cadre de 2008 –, les objectifs recherchés résident principalement dans l’utilisation et la gestion des déchets. L’efficacité énergétique en matière de gestion des déchets n’est que partiellement considérée. Se posent dès lors d’innombrables questions.
D’abord, c’est au niveau de la conception des ouvrages et infrastructures, majoritairement financés par des fonds européens168, que des considérations d’efficacité énergétique rentrent en jeu car les installations de collecte, de traitement, de recyclage et d’incinération sont toutes énergivores.
164 Directive 2008/98/CE, ibid., supra, art. 4, § 1, p.10 165 Ibid., supra.
166 Directive 2008/98/CE, article 4, d) : « autre valorisation, notamment valorisation énergétique ».
167 Directive 2012/98/CE, ibid., supra., annexe VIII, 1, g), v, : « à encourager l'implantation des nouvelles
installations de production d'électricité thermique et des nouvelles installations industrielles génératrices de chaleur fatale dans des lieux qui permettent une valorisation maximale de la chaleur fatale disponible en vue de répondre à la demande actuelle ou prévue de chaleur et de froid »., p. 40.
Or, il est vraisemblable que lors de l’application des prescriptions de la directive cadre sur les déchets, les enjeux d’efficacité énergétique ne seront pas systématiquement considérés. Cependant, il est important de considérer l’efficacité énergétique dans la gestion des flux
d’énergie et des systèmes de logistique. À cet égard, l’article 23 dudit texte dispose que les
États membres doivent imposer à tout établissement ou toute entreprise comptant procéder au traitement de déchets l’obligation d’obtenir une autorisation des autorités compétentes. Soulignons que toute autorisation ayant trait à l’incinération ou à la co-incinération de déchets avec valorisation énergétique est subordonnée à la condition que cette valorisation présente une
efficacité énergétique élevée169.
Enfin, nous relevons que l’article 37, consacré aux rapports et réexamens des dispositions de la directive 2008/98/CE, est lacunaire. Ce texte n’instaure aucune interaction concrète entre le domaine de l’efficacité énergétique et celui des déchets.
Cela est d’autant plus regrettable que la technologie de la méthanisation170, nécessitant un encadrement réglementaire accru, ne pouvait pas se déployer au vu des contraintes du marché de l’énergie. Pourtant, le but commun, fondé sur une base juridique commune, converge sur le fond : protéger l’environnement avec des actions concrètes intégrant les externalités.
Quid de la relation efficacité énergétique et le secteur innovant des énergies renouvelables ?
2. Les articulations « énergies renouvelables - efficacité énergétique »
106- L’efficacité énergétique, un axe complémentaire et indissociable des énergies renouvelables : D’emblée, il est utile de constater que la directive 2009/28/CE relative à la
169 Ibid. supra., art. 23, pt.4.
170 Selon l’ADEME : « La méthanisation (encore appelée digestion anaérobie) est une technologie basée sur la
dégradation par des micro-organismes de la matière organique, en conditions contrôlées et en l’absence d’oxygène (réaction en milieu anaérobie, contrairement au compostage qui est une réaction aérobie). Cette dégradation aboutit à la production :
- d’un produit humide riche en matière organique partiellement stabilisée appelé digestat. Il est généralement envisagé le retour au sol du digestat après éventuellement une phase de maturation par compostage ;
- de biogaz, mélange gazeux saturé en eau à la sortie du digesteur et composé d’environ 50% à 70% de méthane (CH4), de 20% à 50% de gaz carbonique (CO2) et de quelques gaz traces (NH3, N2, H2S). Le biogaz a un Pouvoir Calorifique Inférieur de 5 à 7 kWh/Nm3. Cette énergie renouvelable peut être utilisée sous différentes formes : combustion pour la production d’électricité et de chaleur, production d’un carburant. »
Il existe 4 secteurs favorables au développement de la méthanisation : agricole, industriel, déchets ménagers, boues urbaines. Comme autres sources de production du biogaz, on peut citer le biogaz issu des installations de stockage des déchets non dangereux, siège de la dégradation anaérobie.
promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (ci-après : « DEnR »)171, aborde la question de l’efficacité énergétique comme un axe complémentaire et indissociable des énergies renouvelables. À ce propos, dans le premier considérant de la directive, le cap est clairement posé : « La maîtrise de la consommation énergétique européenne et l’augmentation de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables constituent, avec les économies d’énergie et une efficacité énergétique accrue, des éléments importants du paquet de mesures requises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de se conformer au protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (…) ». Ainsi, l’articulation entre l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables (ci-après : « EnR ») paraît évidente. La concomitance entre les deux secteurs est d’autant plus nette qu’ils convergent sur le double but de la réduction des
émissions de gaz à effet de serre de l’Union européenne et la diminution de la dépendance
de cette dernière à l’égard des importations d’énergies fossiles.
De surcroît, il est énoncé qu’il incombe aux États membres d’améliorer d’une manière significative l’efficacité énergétique dans tous les secteurs afin de réaliser plus facilement les objectifs qui leur sont fixés en matière d’énergie produite à partir de sources renouvelables, objectifs qui sont exprimés en pourcentage de la consommation d’énergie finale brute172.
Par conséquent, l’amélioration de l’efficacité énergétique produit un effet indirect sur l’augmentation de la part des EnR dans le mixte énergétique. En soi, ce stratagème mathématique est intéressant, mais quid de son effet réel ?
Aux termes de l’article 13 de la directive 2009/28/CE, les États membres se voient enjoindre l’obligation d’introduire, dans leurs réglementations et leurs codes en matière de construction, des mesures appropriées afin d’augmenter la part de tous les types d’énergie provenant de sources renouvelables dans le secteur de la construction. Ces obligations devraient avoir pour effet d’augmenter l’efficacité énergétique du parc immobilier de l’Union européenne.
107- Disparité entre États : En revanche, le dispositif est incomplet dans la mesure où une
large marge de manœuvre est laissée aux Etats membres pour le cadre d’application, notamment en matière d’aides. De ce fait, une disparité importante est apparue dans les différents États. Certains ont pris le devant alors que d’autres, se contentant d’une transposition a minima,
171 Directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables, JO L n°140 du 5.6.2009, p. 16- 62
n’avaient pas eu la diligence de faire interagir les dispositions de la directive EnR avec les autres directives sectorielles de 2002 sur la performance énergétique des bâtiments et de 2006 sur l’efficacité énergétique dans les utilisations finales. Globalement, l’ensemble des dispositifs sectoriels n’ont pas été mis en musique de façon coordonnée, ce qui nuit au déploiement du potentiel d’effet de levier de l’efficacité énergétique.
3. Les articulations « émissions de gaz à effet de serre - efficacité énergétique »
108- Troisièmement, une articulation intéressante mais incomplète s’observe entre la directive
2009/29/CE portant sur le système communautaire d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre (SEQE-UE)173 et les dispositions sectorielles précitées relatives à l’efficacité énergétique.
109- Objectif en matière de lutte contre les changements climatiques : En effet, l’objectif
ultime de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (ci-après : « CCNUCC »), approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 94/69/CE du Conseil174 consiste à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère
à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique. Pour que cet objectif puisse être atteint, il faut que la température mondiale
annuelle moyenne à la surface du globe n’augmente pas de plus de 2 °C par rapport aux niveaux de l’ère préindustrielle.
Il ressort du dernier rapport d’évaluation du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (ci-après : « GIEC ») que cet objectif ne pourra être réalisé que si les émissions mondiales de gaz à effet de serre cessent d’augmenter, au plus tard en 2020175.
110- L’efficacité énergétique au service de l’objectif en matière de lutte contre les changements climatiques : C’est dans ce cadre que la directive 2009/29/CE (SEQE-UE)
rappelle, par son considérant 17, que les Etats prospères devront déployer des efforts
173 J.O. L n°140 du 5.6.2009, p. 63-87. 174 J.O. L n°33 du 7.2.1994, p. 11.
175 Directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre,
considérables pour améliorer leur efficacité énergétique. Voici donc encore un autre texte sectoriel qui traite de façon indirecte mais substantielle la question de l’efficacité énergétique.
En particulier, l’article 10 de ladite directive dispose que les Etats membres déterminent l’usage qui est fait du produit de la mise aux enchères des quotas, tout en imposant qu’un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas, visée au paragraphe 2, y compris l’intégralité des recettes des enchères visées au paragraphe 2, points b) et c), ou l’équivalent en valeur financière de ces recettes, soit utilisé pour une ou plusieurs des fins, dont notamment :
- « - réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment en contribuant au Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables et au Fonds d’adaptation(…), adaptation aux conséquences du changement climatique et financement d’activités de recherche et de développement ainsi que de projets de démonstration en vue de la réduction des émissions et de l’adaptation au changement climatique, y compris la participation à des initiatives s’inscrivant dans le cadre du plan stratégique européen pour les technologies énergétiques et des plates-formes technologiques européennes ;
- développement des énergies renouvelables pour respecter l’engagement de la Communauté d’utiliser 20 % d’énergies renouvelables d’ici à 2020, ainsi que développement d’autres technologies contribuant à la transition vers une économie à faible taux d’émissions de carbone sûre et durable et contribution au respect de l’engagement de la Communauté d’augmenter de 20 % son efficacité énergétique
pour la même date ;
- financement des activités de recherche et de développement en matière d’efficacité
énergétique et de technologies propres dans les secteurs couverts par la présente
directive ;
- mesures destinées à améliorer l’efficacité énergétique et l’isolation ou à fournir une aide financière afin de prendre en considération les aspects sociaux en ce qui concerne les ménages à revenus faibles et moyens ; (…) ».
111- De ce fait, le développement du secteur et des sous-secteurs de l’efficacité énergétique
devrait être appuyé financièrement par les produits de la vente aux enchères de quotas d’émissions. Cela supposerait la construction de régimes juridiques d’aides et de programmes de recherche, voire la préparation de projets pilotes que les Etats membres sont libres de mettre
en œuvre comme bon leur semble. Force est de constater toutefois que ces dispositions ont reçu une transposition tellement disparate que leur efficience au niveau pan européen est loin d’être évidente.
112- Conclusion : En somme, plusieurs textes ayant une même base juridique, à savoir
l’ancien article 175, paragraphe 1, devenu l’article 192 du TFUE, qui partagent un même but – la lutte contre le changement climatique et la promotion d’un nouveau paradigme économique, calqué sur la transition énergétique – et dont les objectifs convergent, se juxtaposent mais sans
aucune approche globale d’intégration. Ainsi, il semblerait qu’une certaine opacité existe car
la complémentarité textuelle se transforme difficilement en complémentarité factuelle, du fait que les États membres choisissent seuls, à leur bon gré, les modalités de transposition et de mise en œuvre des dispositions des directives sectorielles.
Les années passant, le législateur européen, conscient du retard chronique dans la poursuite des objectifs des directives, avait décidé de légiférer à nouveau en 2010, puis en 2012, opérant ainsi un revirement de logique.
En effet, la poursuite des objectifs en matière d’efficacité énergétique nécessitait une intervention législative, matérialisée par les directives 2010/31/UE sur la performance énergétique des bâtiments et la directive 2012/27/UE sur l’efficacité énergétique. Ces deux textes de refonte, s’inscrivant dans les suites du Traité de Lisbonne176, ont été basés sur une