Com o chamado primeiro choque do petróleo, em outubro de 1973, o cenário energético internacional e mesmo o nacional mudou sensivelmente. O preço do barril de petróleo se elevou de tal maneira, que a busca por outras fontes alternativas de energia foi reiniciada.
Em 1974, foi concluído e entregue ao Conselho Nacional de Petróleo o estudo nominado de “Fotossíntese como fonte de energia” 174
, com participação do Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA175, e considerado uma das bases do Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL. Some-se esse ao relatório “Etanol como combustível”, em 1975, do Ministério da Indústria e Comércio, e efetivamente se iniciou o Proálcool176.
As bases legais do PROÁLCOOL foram determinadas por meio do Decreto nº 76.593, de 14 de novembro de 1975. Entre as finalidades da criação do Programa estão: diminuir a dependência externa do petróleo e suas divisas, em virtude do contexto da crise internacional do petróleo, quando da sua criação; produzir álcool anidro a partir do cultivo da
173 Para maiores informações: MME. PNPB – objetivos e diretrizes. Disponível em:
http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/objetivos_diretrizes.html>. Acesso em: 11 jul. 2017.
174 O estudo “Fotossíntese” teve papel crucial na ascensão do etanol como biocombustível fortemente presente
na matriz energética brasileira, pois elevou o álcool de subproduto do açúcar à fonte de combustível estratégica.
175
O Instituto do açúcar e do Álcool – IAA foi criado em 1933, no governo do Presidente Getúlio Vargas, e desde a sua criação tentou desenvolver políticas de suporte ao etanol, entretanto após a fundação da Petróleo Brasileiro S..A. – PETROBRAS, o governo volta seus olhos para esta nascente indústria.
176 BIODIESELBR. A verdadeira história do Proálcool. Disponível em:
cana-de-açúcar; e promover a geração de emprego e renda para o país, diminuindo suas disparidades (nos termos do art. 3º, parágrafo único e suas alíneas, do Decreto nº 76.593/1975).
Fernando Lagares Távora afirma que durante toda a existência do PROÁLCOOL, o Programa passou por muitas disputas. No nível burocrático estava o Ministério da Indústria e Comércio, seu gerenciador inicial, a Petrobras enquanto sua operacionalizadora, o Ministério das Minas e Energias no papel de planejador energético, e o Ministério da Agricultura como o administrador das políticas da matéria-prima, revezaram-se em disputas pelo desenvolvimento e pela condução das políticas para o álcool brasileiro (nos termos do art. 3º do Decreto nº 76.593/1975, alguns desses foram definidos como responsáveis pela implantação do Programa) 177.
O PROÁLCOOL se desenvolveu em cerca de cinco fases distintas. A primeira fase corresponde ao período entre a sua criação, em 1975, e o ano de 1979, caracterizada como fase de impulso, tendo o governo como mola propulsora por meio dos subsídios e financiamentos reservados ao setor. A segunda fase, entre os anos de 1980 e 1986178, caracteriza-se pelo fomento à produção de álcool com a finalidade de substituir a gasolina em razão da ocorrência do segundo choque do petróleo, essa fase foi marcada, sobretudo, pela forte intervenção estatal, por meio de isenções de impostos, e passou a ser compulsória a adição de 15% do álcool à gasolina.
A terceira fase do PROÁLCOOL ocorreu a partir de 1987, e foi marcada pelo princípio da decadência do programa. O crescimento econômico desacelerou e o preço do barril do petróleo diminuiu. Como no período o Brasil começou a aumentar sua produção interna de óleo bruto, associada a uma queda do preço internacional do açúcar, o etanol novamente retorna para um segundo plano.
177 TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado – História e Economia dos
Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011 (Texto para Discussão nº
89). p. 17. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de- estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul. 2017.
178 Destaca-se entre as metas estabelecidas a produção de 10,7 bilhões de litros de álcool em 1985. Para
viabilizar o alcance dessa e de outras metas, o Governo apoiou a produção de álcool a partir de matérias-primas diversificadas, como o babaçu, o sorgo sacarino e a mandioca, todavia não se firmaram. Dessa feita, as pesquisas resultaram na primeira patente de biodiesel e de querosene vegetal de aviação, registrada pelo engenheiro e cearense Expedito Parente. [TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado –
História e Economia dos Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011
(Texto para Discussão nº 89). p. 19. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos- legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul. 2017].
No aspecto ambiental, o PROÁLCOOL destaca-se pelos números consideráveis quanto à diminuição das emissões de gás carbônico, estima-se que durante os anos de duração do Programa, cerca de 110 milhões de toneladas de dióxido de carbono deixaram de ser emitidas na atmosfera. Além da redução das emissões do monóxido de carbono e da eliminação do chumbo – chumbo tetraetila, utilizado como aditivo para gasolina179.
É interessante se ter a compreensão dos motivos do fomento à produção de cana-de- açúcar em detrimento a outros cultivares, como a mandioca e o milho, por exemplo. A cana- de-açúcar possui o retorno mais elevado para os agricultores por hectare plantado180.
Outro ponto é que a maior produção de açúcar ou de álcool no país oscila conforme o seu preço no mercado internacional, principalmente. Quando a produção de açúcar se torna financeiramente menos atrativa, aumenta-se a produção do álcool e vice-versa. E pelo fato de as etapas da produção do álcool e do açúcar diferirem apenas a partir da obtenção do suco, que poderá ser fermentado para a produção de um produto ou do outro, a adaptação à volatilidade do mercado é mais simples181.
A alternância entre a produção do açúcar e do álcool pode ser considerada também um dos fatores pelo qual o preço o etanol combustível não é muito acessível, mesmo no Brasil, um dos maiores (senão o maior) produtor mundial de etanol a partir da cana-de-açúcar. Após quatro décadas da sua criação, o PROÁLCOOL incentivou a geração de aproximadamente um milhão de empregos diretos e mais do que esse número de empregos indiretos, desses estima-se que 80% estão concentrados na área agrícola. A economia gerada pela substituição da gasolina pelo álcool entre os anos de 1976 e 2004 fez o Brasil economizar mais de 61 bilhões de dólares e 121 bilhões de dólares foram economizados se considerados os juros da dívida externa182.
Mas quais os motivos que levaram o Programa ao desaparecimento? Um conjugado de fatores levou o Proálcool à extinção, entre eles se destacam: malsucedidos planos econômicos, declaração de moratória da dívida externa, inflação, diversas greves; a administração da Petrobras ao alegar prejuízos em decorrência do PROÁLCOOL; a baixa
179
BIODIESELBR. A verdadeira história do Proálcool. Disponível em: <https://www.biodieselbr.com/proalcool/historia/proalcool-historia-verdadeira.htm>. Acesso em 11 jul. 2017.
180 BIODIESELBR. Pró-álcool – Programa Brasileiro de Álcool. Disponível em:
<https://www.biodieselbr.com/proalcool/pro-alcool/programa-etanol.htm>. Acesso em: 11 jul. 2017.
181 BIODIESELBR. Pró-álcool – Programa Brasileiro de Álcool. Disponível em:
<https://www.biodieselbr.com/proalcool/pro-alcool/programa-etanol.htm>. Acesso em: 11 jul. 2017.
182 BIODIESELBR. A verdadeira história do Proálcool. Disponível em:
tecnologia dos carros movidos a álcool quando comparados aos movidos à gasolina; a falta do etanol em várias cidades ao mesmo tempo; a diminuição do preço do barril de petróleo183.
Em 1988, iniciou-se o fim da intervenção estatal no setor sucroalcooleiro, em um processo longo de saída do Estado da atividade, que apenas se findou por completo em 1999, marcando uma desaceleração do Programa184. Nesse contexto de retirada do Estado do setor, o IAA foi extinto em 1990185. Entretanto, eventos como a Eco-92 e o Protocolo de Kyoto, assinado em 1997 e ratificado em 1999, lançaram novamente os olhares, agora mundiais, sobre o etanol brasileiro.
A Lei nº 8.723, de 28 de outubro de 1993, tornou obrigatória a adição de 25% de etanol à gasolina. E no período de 1994 a 1999, tanto os preços do álcool quanto os preços do açúcar não sofreram mais intervenção estatal, após a extinção do IAA, sendo o período mais crítico do Programa186. Nos anos 2000, cresceu a números vistosos a produção de gás natural veicular – GNV, impactando na redução da utilização do etanol nos veículos nacionais.
Inicia-se uma nova fase de renascimento do etanol, a quarta fase do PROÁLCOOL, a partir do lançamento, em 2003, dos carros bicombustíveis ou flex-fuel; o fato de serem movidos a álcool ou a gasolina causa um nova modificação no mercado dessa matriz energética. Outro fator de fomento à cadeia produtiva do etanol foi a geração de bioeletricidade com o bagaço da cana-de-açúcar.
Fernando Távora chega a uma conclusão importante acerca do fim do PROÁLCOOL, afirmando que a extinção do Programa não foi uma decisão de nenhum governo, configurando-se mais como insuficiência de organização e estratégia do Estado brasileiro somada a uma conjuntura desfavorável dos preços do etanol. Entretanto, ainda afirma o autor, o Estado não pode cometer o mesmo erro desse Programa em outros momentos históricos187.
Importante ainda ver que desde que o País adotou o programa do PROÁLCOOL, conseguiu substituir 2,5 bilhões de barris de gasolina, correspondendo a cerca de 25% de
183 TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado – História e Economia dos
Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011 (Texto para Discussão nº
89). p. 21-30. Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de- estudos/textos-para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul. 2017.
184 Ibidem. p. 22.
185 Por ação da Lei nº 8.029/1990 e do Decreto nº 99.288/1990. 186
Portaria do Ministério da Fazendo nº 189, de 5 de julho de 1995 e nº 275, de 16 de outubro de 1998.
187 TÁVORA, Fernando Lagares. Centro de estudos da Consultoria do Senado – História e Economia dos
Biocombustíveis no Brasil. Brasília: Centro de estudos/CONLEG/SENADO, abril/2011 (Texto para Discussão nº
89). Disponível em: <https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos- para-discussao/td-89-historia-e-economia-dos-biocombustiveis-no-brasil>. Acesso em: 12 jul. 2017.
nossas reservas provadas de petróleo e condensados. No ritmo atual, 127 milhões de barris serão substituídos a cada ano188.
Segundo Emília Moreira, o PROÁLCOOL teve acentuado caráter não inclusivo e foi responsável pela intensificação do processo de concentração da propriedade da terra, pelo crescimento do trabalho assalariado de mulheres e crianças, pela retração da produção de alimentos e aumento da fome, pela intensificação do processo de êxodo rural, pela adoção do trabalho escravo e pela degradação ambiental relacionada à atividade monocultora da cana- de-açúcar189. Em um nítido exemplo de política que adota o modelo do desenvolvimento a qualquer custo e, como se percebe, esse custo se mostrou muito alto.
Atualmente, em consequência das metas ambientais determinadas pelo Acordo de Paris, o segmento sucroalcooleiro (principalmente) e setores do Governo têm demonstrado interesse em reavivar o Programa, pois o etanol brasileiro, conhecimento internacionalmente, possui grande apelo sustentável nesse contexto de cobrança por maiores reduções na emissão dos GEEs – inaugurando uma nova fase.
Todavia, o setor de sucroalcooleiro tem enfrentado dificuldades em relação a investimentos para aumento da produtividade, capacidade de armazenamento, renovação dos canaviais e novas tecnologias. Aponta-se a necessidade de auxilio da Embrapa, para melhorar esse ponto, por meio de pesquisas em tecnologia da produção – principalmente na modificação genética das espécies de cultivares. Dados afirmam que a produção nacional de etanol está em torno de 30 bilhões de litros e o consumo em torno dos 29 bilhões de litros, sendo necessária a ampliação da oferta, pela proximidade do seu limiar190.
Vistas a história e economia relacionadas ao PROÁLCOOL, bem como seus aspectos controversos, seus pontos positivos, e o panorama atual da produção nacional, inicia- se o estudo do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel, o segundo biocombustível mais utilizado no país.
188
CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas) p. 48. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.
189
MOREIRA, Emília. Capítulos da Geografia Agrária da Paraíba. João Pessoa: Universitária-UFPB, 1997. p. 120.
190 CONGRESSO NACIONAL. Relatório de atividades – 2016. (Comissão Mista Permanente sobre Mudanças
Climáticas) p. 48. Disponível em: <http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao?11&codcol=1450>. Acesso em: 20 jul. 2017.