La viande salée et la consolidation de la propriété de la terre; 1760-1880

Um elemento vital para o desenvolvimento e consequente modernização de uma nação é a injeção de capital nos mercados. O dinheiro, enquanto regra ou sistema de regras que media a troca, é uma construção social que integra e divide uma sociedade e cujo valor simbólico é determinado pelo quadro cultural a que pertence: “there is no single, uniform, generalized money; but multiple monies: people earmark different currencies for many or perhaps all types of interactions, much as they create distinctive languages for different social contexts” (Zelizer citado por Burns et al, 2003:154).

Cada um destes quadros tem as suas regras de acordo com a sua moldura social e estrutura normativa que permite a sua validação, usualmente uma estrutura administrativa ou burocrática e simultaneamente de orgânica social. O dinheiro depende da confiança e crença dos seus utilizadores e obriga a uma regulação controlada e eficiente do seu valor. Para tal servem diferentes instituições responsabilizadas com essa função. Uma outra fatia importante nesta regulação, a confiança, depende sobretudo da perceção pública do dinheiro e como é gerida a economia; assim, uma crise ou desconfiança pode gerar uma quebra o que por sua vez aumenta a desconfiança e assim sucessivamente.

De forma a prevenir ou reduzir esta especulação ou incerteza, os políticos e agentes económicos criam procedimentos institucionais que regulam o dinheiro. No entanto, em primeiro lugar, os regulamentos são adicionados ou corrigidos depois dos erros detetados e crises sofridas e, em segundo lugar, quanto maior a regulamentação mais se restringe e estrangula a economia, agravando as desigualdades e fragmentando ainda mais a sociedade (por exemplo, aumentando a diferença de rendimentos entre os mais ricos e os mais pobres, criando tensões sociais, forçando à emigração, etc.).

O dinheiro e a forma como é regulado depende do sistema utilizado. Atualmente, o sistema mais comum, e quase universal, é o capitalismo. Este é capaz de produzir bens e serviços, riqueza e inovações em produtos e nos meios de produção, assim como consequências negativas indesejadas. Não existem sistemas perfeitos. Igualmente, não existe um único tipo de capitalismo mas sim várias formas de interpretar e agir dentro desse sistema, que depende da moldura cultural em que está inserido. Isto também quer dizer que é extremamente complexo lidar com crises e contradições, particularmente em dois tipos de situações: desequilíbrios sistémicos e problemas sociais. Estes problemas agravam as crises e complicam os processos vitais da ordem capitalista, é dizer, o

capitalismo exige ordem e previsibilidade mas cria um sistema que produz desordem e imprevisibilidade (Burns et al, 2006).

De forma a contrariar estas tendências têm sido desenvolvidos mecanismos reguladores por parte dos Estados e do setor privado, para contrariar e ultrapassar os seus fracassos e instabilidades. Todavia, o seu sucesso tem sido muito limitado, em parte, por fatores como certos arranjos transnacionais e oligopolistas em mercados múltiplos, regulação financeira, sobretudo focada nas atividades produtivas, o capitalismo globalizado, etc.

Tanto pelos efeitos multiplicadores, como pelos perversos, o envolvimento do Estado é considerado uma vantagem na condução inicial do processo turístico, tanto do ponto de vista do planeamento a longo prazo, como no apoio aos investidores, em particular em áreas de maior risco para o setor privado. No entanto, por exemplo, é comum a falta de legislação adequada no uso de solo turístico e consequentes efeitos negativos que não são equacionados de antemão. Estas e outras falhas levaram alguns países como a Noruega, a Dinamarca e o Japão a delegar o planeamento do setor a órgãos não-governamentais, o que por sua vez pode levar a descoordenações entre a estratégia nacional e os interesses e necessidades do setor. Igualmente, deixar tanto as comunidades afetadas como o setor privado fora do planeamento conduz a outras problemáticas como o declínio da atitude dos residentes ou a carências de estímulos para as empresas.

Em resposta a tais fracassos novas formas de organização coletiva têm conseguido que novas políticas e formas de regulação continuem a ser aprovadas, como organizações não- governamentais, chegando mesmo a substituir as instituições estatais.

Tais novas resoluções e reformas reguladoras têm sido possíveis, em parte, através do envolvimento do setor privado, em particular, do envolvimento das principais empresas dos vários setores. Isto é possível porque, por sua vez, estas forçam a mão dos Estados que veem as ONG e o setor privado a apontar o caminho para novas e melhores regras de concorrência e qualidade para os consumidores. A este processo multi-nivelado de negociação entre Estados, setor privado e organizações não-governamentais (entre outras) denomina-se usualmente como Governança.

Etimologicamente, governança é o ato de dirigir ou governar, “(...) the value of the governance perspective rests in its capacity to provide a framework of understanding changing processes of governing” (Hall citado por Stoker, 1998:18). Em última instância “(...) the overarching concept in governance in public policy terms is the relationship between state intervention/public authority and societal autonomy or self-regulation” (Hall, 2011:15).

Tal como acontece com o conceito de Desenvolvimento, a Governança pode ter diferentes significados e definições, e são vários os autores que nos alertam para isso, entre eles, Kooiman (1999) que destaca que o traço comum é a relevância dada à importância das regras e qualidade dos sistemas, da cooperação como incremento de legitimidade, a necessidade de novos processos e métodos. Este autor define a Governança (Sócio-Política) como “all those interactive arrangements in which public as well as private sectors participate aimed at solving societal problems, or creating opportunities, and attending to the institutions within which these governing activities take place” (Kooiman, 1999:70).

A necessidade desta interação entre poderes públicos e setor privado com o intuito de resolver problemas e criar oportunidades, nasceu da incapacidade dos Estados em resolvê-los de forma satisfatória. Nasceu como resultado de diversos avanços nas ciências sociais (e não só) que contribuíram para uma mudança na forma como as pessoas e o mundo funcionam.

Um avanço chave foi o abandono da dicotómica visão do mundo onde o Estado e o Mercado trabalhavam em conjunto ou em sentido contrário para resolver estas questões. Um paradigma assente em ideologias políticas e económicas que se mostraram falaciosas e que ignoravam o papel das dinâmicas internas dentro das empresas, e a enorme variedade institucional de formas de governo, providência, gestão pública e de recursos comuns que existiam (Ostrom, 2009).

Ao ignorar estas formas alternativas, os indivíduos estavam predestinados a uma incapacidade de resolver problemas coletivamente, sem a ajuda e orientação dos Estados. Os indivíduos, enquanto seres que se comportavam de forma racional, naturalmente seguiriam uma lógica linear de ação e pensamento. Esta falácia ignorava os inúmeros fatores que levavam à mudança nas prioridades, na previsibilidade do comportamento racional, bem como, que o comportamento é afetado pelo contexto e pela confiança.

Ostrom (2009) afirma que os indivíduos têm uma estrutura motivacional muito mais complexa e competente para resolver dilemas sociais do que antes se sugeria, e que o objetivo das políticas públicas deveria pender para um papel de facilitador do desenvolvimento institucional policêntrico. Como Ostrom, muitos outros autores contribuíram para o aprofundamento e proliferação do conceito de governança e, com isso, para um gradual atenuar entre o setor público e privado.

Esta tendência que coloca os cidadãos como responsáveis pela sua segurança e redefine o papel dos Estados é fruto de mutações e reconfigurações nas chamadas formas avançadas de

liberalismos (Rose, 2000), uma clara prova de como os atores sociais estão dependentes uns dos outros em certas questões e que a governança é um conceito central, e uma prática, para a sua resolução.

Kooiman (1999) considera existirem várias interpretações do conceito de governança, e que todas “(...) may contribute in one way or another to an optimal use and development of governance as theoretical and practical concept” (Kooiman, 1999:72). Ainda assim, defende a sua própria perspetiva, a de Governança Político-Social. Esta tem o seu ênfase na dinâmica social das situações e sua governança.

Para o autor, a eficiência da governação político-social depende da sua capacidade em refletir a diversidade, a dinâmica e o carácter complexo dos desafios que enfrenta. Adaptação em alternativa aos modelos políticos estáticos obsoletos e ineficientes em vigência. Uma nova forma de controlo que enfatiza no desmantelamento da sociedade em comunidades auto-reguladas onde o Estado pode coletar impostos e exercer algumas funções que atualmente já exerce: “(...) 'the' government is not capable of deciding on its own the direction in which society is to develop. Societal development is necessarily a result of interactive social forces” (Kooiman, 1999:89).

Existindo mais do que um significado de governança, Hall (2011) apresenta dois entendimentos gerais que podem ser reconhecidos na literatura dedicada ao tema. Um destes refere- se à forma como os Estados se adaptam às alterações económicas e políticas, isto é, refere-se à capacidade de adaptação das instituições governativas, e é por vezes rotulado como “good governance”. O segundo significado remete-nos para a questão do papel do Estado, é dizer, a capacidade e/ou competência dos Estados em conduzir ou apenas coordenar os sistemas sócio- económicos em jogo.

Num trabalho recente o autor constrói um quadro conceptual em torno do conceito de governação e estabelece que existem quatro tipos de governação na literatura, classificados como hierarquias, mercados, networks ou comunidades, tendo cada um destes as suas características, posturas e modelos próprios. Estes tipos, alerta Hall, não sendo construções estáticas, permitem “(...) the formulation and evaluation of explanatory claims, clarify conceptual claims and assist comparative analysis and policy learning” (Hall, 2011:15).

Sendo a Governança “(...) a complex of public and/or private coordinating, steering and regulatory processes established and conducted for social (or collective) purposes where powers are distributed among multiple agents according to formal and informal rules” (Burns et al, 2010:1),

então há que reconhecer a importância da sustentabilidade na rede interdependente das sociedades do mundo de hoje. Um reconhecimento que tem de ser multi-nivelado.

Enquanto plataformas dotadas de regras e políticas complexas, os sistemas de governança remetem para domínios de política e regulação na vida social que são moldados, desenhados, substituídos e interpretados, onde atores políticos, grupos económicos, peritos, ONG, etc. se relacionam. Dessa forma, exigem uma abordagem multi-nivelada da base para o topo que reconhece a importância do conhecimento ao nível local e da concetualização e análise ao nível intermédio: “(...) our approach to sustainability emphasizes micro and meso-level conceptions, bringing into to conceptualization the actors involved in (or concerned about) production activities and their impacts and the dynamic developments of sustainability” (De Man et al, 2006:2).

Com isto pretende-se sublinhar a importância de todas as partes neste processo, onde antes de mais, o Estado deve apartar-se do controle operacional total e adotar uma postura sobretudo de regulação, garantindo os interesses de todas as partes envolvidas (Pereira, 1999).

São vastos os casos em que, por exemplo, as ONG apontam baterias a grandes companhias forçando a mudanças seja nos materiais usados, na produção dos seus produtos, na mensagem dos mesmos, nas regras de segurança, etc. Negociações que ocorrem devido à ausência ou incapacidade de Governos em agir, por serem questões que escapam ao seu raio de ação, por não serem capazes de antecipar a necessidade de regulação, por incompetência ou ineficiência dos mesmos, etc.

O sucesso da governança depende da capacidade de gerar coligações e equilíbrios entre interesses e neutralidade na liderança durante as negociações. De forma a reduzir desconfianças mútuas e outras adversidades, é essencial descentralizar liderança e processos de organização “(...) power, knowledge, values, and struggle are key factors in governance transformation. (...) governance systems are characterized typically by internal and external contestation and conflict, which drive the exercise of power and, under some conditions, result in transformation of governance systems (...)” (Burns et al, 2010:25-26).

Mesmo em contexto de sistemas de governança, podem ocorrer casos de cedência a intervenientes-chave com maior poder político ou económico durante as negociações, o que pode pôr em causa todo o sistema, desequilibrando-o. A resposta a essa situação pode passar por uma Governança Global: “(...) any purposeful activity intended to 'control' or influence someone else that either occurs in the arena occupied by nations, or, occurring at other levels, projects influence into that arena” (Finkelstein, 1995:368). Implica governar sem autoridade soberana e está assente

nas relações que transcendem fronteiras e regulação nacional. Um tipo de governança que atingiu a sua maturação com a globalização, já que esta alterou as dinâmicas de governança no mundo tornando o modelo único de governança obsoleto, até em realidades locais e nacionais (Kahler, 2004).

Com a globalização, os sistemas de governança atingem um nível estatal internacional e perdem controlo à medida que os próprios Estados também mudam e se adaptam. Isto sem esquecer que os países em desenvolvimento ao entrar neste sistema estabelecido tardiamente, se viram automaticamente dominados política a economicamente por quem anteriormente definiu e impôs as regras (Mulley, 2008:4). Prova disso é que, mesmo numa situação de governança global, alguns Estados mais poderosos conseguem atrasar ou bloquear instituições internacionais.

O poder da economia mundial e a sua influência transformaram a economia globalizada num meta-poder onde Estados anseiam e temem por grandes multinacionais nos seus territórios, criando um novo tipo de campo de batalha: “this deterritorial conception reverses the logic of the traditional understanding of power, violence, and authority. (...) This meta-power is neither illegal nor legitimate; it is translegal, but it changes the rules of the national and international systems” (Beck, 2001:83). Para Beck outra consequência da globalização é a perda do monopólio da criação de regras (por parte dos Estados) para as empresas e agentes não-governamentais, privatizando e transnacionalizando as leis.

Martinelli também concorda que o sistema mundial fracassou na adaptação ao crescente processo de globalização devido à desarticulação e fragmentação das suas instituições que demonstraram ser ineficientes. No entanto, também defende que é obrigatória uma integração entre instituições globais e processos de regulação, desde uma plataforma de governança global poliárquica, multi-nivelada e multipolar democrática. A poliarquia “it focuses on democratic accountability, individual and community empowerment, multiple identities, contextual universalism, and supranational institutions. It is a polyarchic mixed actor system in the sense that it is a product of many actors pursuing different strategies, both competitive and cooperative” (Martinelli, 2007:7).

Zadek (2006) também argumenta que uma governança global (cooperante) é a resposta para o fracasso dos mecanismos governamentais tradicionais. Este sublinha que a resposta deve vir da participação civil e do setor público, mas mais ainda do setor empresarial, já que este: “(...) has legitimized interests in private gains, and so treats public good instrumentally to the end” (Zadek,

2006:385). O envolvimento do setor empresarial depende de responsabilidades cooperativas devidamente definidas de forma a que a responsabilização possa ser colocada sobre a mesa, renegociada e realinhada.

Isto é particularmente pertinente na relação entre governança e o turismo. Em 2013, Duran realizou um profundo e transversal levantamento sobre o conceito, princípios e estratégias associadas à governação de destinos turísticos para a UNWTO. Neste, definiu-se de forma objetiva governança como “(...) entails a guidance process that is institutionally and technically structured, that is, based on principles, norms, procedures and practices to collectively decide about common goals for coexistence and about how to coordinate and cooperate for the achievement of decided objectives” (Duran, 2013:9).

A UNWTO (2008) definiu doze metas para o turismo sustentável: viabilidade económica, prosperidade local, qualidade de emprego, equidade social, satisfação do visitante, controlo local, bem-estar comunitário, riqueza cultural, integridade física, diversidade biológica, eficiência dos recursos, e pureza ambiental. Em articulação com essas metas a UNWTO entende por Governança

Turística:

(...) the process of managing tourist destinations through synergistic and coordinated efforts by governments, at different levels and in different capacities; civil society living in the inbound tourism communities; and the business sector connected with the operation of the tourism system. (UNWTO, 2008: 31-21)