Synthèse Bibliographique
pendant 15 min Cuisson à 100 C pendant 30 min
III. B.5) Viande et cancers
A partir da Constituição Federal de 1988, observa-se no contexto da educação, em relação à autonomia conquistada pelo município, uma articulação que se firma em torno da possibilidade de criação dos SME, respaldados pela própria Constituição e com seus contornos definidos na LDB/1996, que orienta os municípios quanto às atribuições e mecanismos a serem adotados quando da opção por criar seus próprios sistemas de ensino.
Com efeito, a organização do SME, facultado no artigo 21131 da CF de
1988, fica assim lavrado:
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios32.
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil33.
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio34.
§ 4º. Na organização de seus sistemas de ensino, os estados e os municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório35.
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular36.
E Igualmente no Art. 8º da LDB (Lei nº 9.394/1996):
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
30 O objetivo deste tópico é somente trazer mais uma das responsabilidades/possiblidades do
município em garantir a sua autonomia conquistada a partir da Constituição de 1988, que pode se dá através da institucionalização do seu sistema próprio de educação. Dessa forma, o entendimento do que seja sistema, bem como as consequências da não efetivação dessa possiblidade, serão discutidos somente na próxima seção.
31 A EC nº 14 de 1996 dá nova redação ao artigo 211 da CF e orienta no sentido de que os estados e
os municípios devem definir ‘formas de colaboração’ na organização dos seus sistemas de ensino para assegurar a universalização do ensino obrigatório (art. 3º, § 4º).
32 Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996. 33 Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996. 34 Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996. 35 Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009. 36 Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.
§ 1º Caberá à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais. § 2º Os sistemas de ensino terão liberdade de organização nos termos desta Lei.
A análise da CF de 1988 e LDB/1996, no que se refere à educação propriamente dita, nos possibilita inferir que há uma relação de colaboração, e não de hierarquização entre os sistemas de ensino dos entes federados. É desta concepção articulada entre os sistemas que decorre a exigência de um Plano Nacional de Educação – PNE (BRASIL, 1988, Art. 214) que seja, ao mesmo tempo, racional nas metas e meios, e efetivo nos seus fins. Sobretudo, notamos com estes dispositivos que o município não é mais tratado como mero executor de decisões tomadas em instâncias superiores, possuindo a faculdade de institucionalizar o seu próprio sistema de educação.
Nesse sentido, Ribeiro (2004) afirma que a CF de 1988, posiciona o município como espaço real de poder e não mais somente como mero executor de decisões tomadas em outras instâncias do poder, ao dar autonomia aos municípios para a criação de sistemas municipais no Art. 212, §2º, definindo que “para efeito do cumprimento do disposto no ‘caput’ desse artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do artigo 213” (BRASIL, 1988).
Sobre a atuação dos municípios na instituição dos seus sistemas de educação de acordo com a LDB, a mesma reafirma o que a Constituição coloca no seu artigo 211, e incumbe aos mesmos, em seu artigo 11, de:
I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados;
II - exercer ação redistributiva em relação às suas escolas; III - baixar normas complementares para o seu sistema de ensino;
IV - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de ensino;
V - oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino.
VI - assumir o transporte escolar dos alunos da rede municipal.
Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica (BRASIL, 1996, grifo nosso).
Nesse processo, compreendemos ser responsabilidade do município oferecer e manter as primeiras etapas da educação básica, ou seja, a educação infantil e, prioritariamente o ensino fundamental, como já analisamos anteriormente. Os preceitos legais nos permitem inferir a possibilidade de decisões compartilhadas entre os entes federados, pois tanto o inciso V, do artigo 11, da LDB/1996, quanto o § 3º, do art. 211, da CF de 1988, colocam como obrigação a oferta, com prioridade, do ensino fundamental, aos estados e municípios. Assim, se uns e outros atuam prioritária e concorrentemente também no ensino fundamental, eles podem se articular sob formas escolhidas que representem a consecução dos objetivos maiores.
Além disso, observamos a possibilidade de os municípios organizarem, manterem e desenvolverem os seus órgãos e instituições de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados, além de exercerem ação redistributiva em relação às suas escolas e poder “baixar normas complementares para o seu sistema de ensino”, bem como, “autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos de ensino” (BRASIL, 1996, Art. 11, I-IV). Nesse contexto, a prerrogativa de normatizar que antes era conferida somente à União e aos estados, com o novo texto constitucional conforme explicitado anteriormente, cabe também aos municípios, desde que formalizem na forma da lei, seus sistemas próprios de ensino (SANTOS, 2014).
Posta esta situação e levando em consideração a heterogeneidade que caracteriza os sistemas de educação, bem como as possíveis formas de articulação, o município pode decidir entre três possibilidades quanto à organização do seu sistema de educação, previstas no § 4º, artigo 11, da LDB/1996, quais sejam:
a) Instituir o próprio Sistema de Ensino;
b) Integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino;
c) Compor com o Estado, no âmbito do seu território, um sistema único de educação básica.
Nessa análise, compreendemos, como Sarmento (2005), que a criação dos SME pode ser entendida como a opção do município em assumir a autonomia em relação à Política Educacional, tendo como pressuposto a participação de setores da comunidade nos Conselhos Municipais de Educação. Lagares (2008), coaduna com essa ideia ao afirmar que a autorização constitucional da
institucionalização de sistemas de educação próprios e autônomos pelos municípios ressalta a defesa da opção pelo processo efetivo de institucionalização de SME.
Assim, criar um SME, opção garantida pela LDB/1996, era um dos caminhos para os que vinham organizando suas redes e viam a autonomia como possibilidade de maior controle sobre as políticas locais. Todavia, esta não foi a opção de todos os municípios (SARMENTO, 2012).
Do ponto de vista real, conforme expõe Saviani (1999), as dificuldades técnicas e financeiras dos municípios brasileiros, depois de mais de duas décadas da promulgação da CF de 1988, ainda continuam orientando a organização ou não dos SME. Para Araújo (2010, p. 395), essa questão “acirrou ainda mais os conflitos federativos, ao adotar os mecanismos de competências comuns num contexto histórico marcado por um federalismo altamente predatório”.
Além dessa fragilidade colocada do ponto de vista real, pela LBD, quanto a organização a curto ou médio prazo dos sistemas de educação pelos municípios, é possível perceber que a CF de 1988 reconhece essa limitação ao estabelecer no inciso VI do artigo 30, a competência inequívoca dos municípios de manter programas de Educação Pré-escolar e de Ensino fundamental, necessitando de cooperação técnica e financeira da União e do estado (SAVIANI, 1999).
Em relação aos recursos que deverão ser destinados à educação, tanto a CF de 1988 quanto a LDB/1996 recomendam uma quantidade anual que deverá ser aplicada. Assim, a União deverá aplicar nunca menos de 18% (dezoito por cento), e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos que 25% (vinte cinco por cento)37. Esses recursos públicos38 serão originários, de acordo com o artigo 68
da LDB/1996, de:
I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais;
37 As LOs dos municípios de Barreirinhas, Codó e Icatu prevê essa obrigatoriedade da aplicação do
mínimo dos 25% nos seus artigos 81 e 116; 82 e 117 e 146, respectivamente. Ao analisar tais artigos inferimos duas fragilidades. A primeira encontra-se na especificidade da aplicação deste percentual, pois dentre os três municípios, o município de Icatu, aplicará os 25% na educação fundamental, sem fazer qualquer referência às creches e pré-escolas, níveis da educação muito prejudicados. A segunda firma-se na impossibilidade de aumento desse percentual, sendo colocado como aplicação mínima pela Constituição e LDB, mas que pelas prováveis dificuldades financeiras destes municípios, essa realidade ainda é distante se comparada com estados maiores e mais ricos, que aplicam um percentual maior.
38 Além da LDB, os artigos 34, 58, 149, 159, 158, 165 do Ato das Disposições Constitucionais
IV - receita de incentivos fiscais; V - outros recursos previstos em lei.
O artigo 18 da LDB define que os SME compreendem: “as instituições de ensino fundamental, médio e de educação infantil, mantidas pelo Poder Público Municipal e as de educação infantil criadas e mantidas pela iniciativa privada; e os órgãos municipais de educação” (BRASIL, 1996).
Além disso, o artigo 89 da LDB trata da inclusão das creches e pré- escolas no respectivo sistema de ensino, direcionando a responsabilidade para os Municípios, uma vez que é de sua competência o oferecimento da educação infantil (BRASIL, 1988, art. 211, § 2; BRASIL, 1996, art. 11, inciso V).
Em termos gerais, percebemos que o município além de possuir a obrigação de garantir os meios físicos, materiais, financeiros, humanos, pedagógicos e curriculares necessários para o acesso à educação, deve, ainda, de acordo com suas competências legais, analisadas nesse texto, legislar com o fim de proteger o interesse local, suplementando a legislação federal e estadual, em razão da sua autonomia. Nesses termos, não podemos desconsiderar que, em virtude da centralização de poder que, historicamente, marca a política nacional, as instâncias mais próximas ao ensino, como as escolas, não chegam a sequer obter recursos suficientes para desenvolver integralmente a responsabilidade descentralizada pela esfera central (LAGARES, 2008).
Ao analisar o Estado do Maranhão, através dos dados educacionais expressados pelo Censo Escolar – 1997 a 2015, IBGE – 2013 e PEE – 2014, percebemos que mesmo com o intenso processo de municipalização ocorrido neste Estado, a educação, de forma geral, continua sendo uma das piores dos Estado brasileiro. Nesse sentido, torna-se importante avaliar a existência do regime de colaboração, no âmbito das leis de três municípios aqui investigados – Barreirinhas, Codó e Icatu – no sentido de justificar a necessidade de tal pacto federativo na tentativa de diminuir a forte assimetria existente quanto à capacidade de autofinanciamento entre as esferas administrativas do país e dar possibilidades, além do âmbito legal, de os municípios constituírem seus sistemas próprios de educação.
Dessa forma, considerando a autonomia conquistada pelo município a partir da CF de 1988, bem como sua capacidade de elaborar sua Lei Orgânica e as
leis que devem regulamentar a educação no âmbito local, como a lei de Criação do SME e do CME, constatamos o seguinte ao analisar tal legislação:
Quadro 4 – Indicativo do regime de colaboração definidos na Lei Orgânica
Municípios Regime de Colaboração
Barreirinhas
Art. 13. Compete ao Município:
II – prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe, privativamente, dentre outras, a seguintes atribuições:
f - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, os serviços obrigatórios de atendimento à cultura, à educação, à saúde e a habitação.
Art. 117 – O município contribuirá obrigatoriamente pata o melhoramento das escolas comunitárias, mediante convênios de cooperação técnico-financeira e ou comodato.
Codó
Art. 13 - Compete ao Município:
II – prover a tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe, privativamente, dentre outras, a seguintes atribuições:
f - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, os serviços obrigatórios de atendimento à cultura, à educação, à saúde e a habitação.
Icatu
Art. 10º - Ao município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem-estar de sua população, cabendo-lhe, privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições:
V - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir da Legislação municipal
As Leis Orgânicas dos municípios não fazem menção ao termo “regime de colaboração” e trazem no rol dos seus artigos somente a expressão “cooperação técnica e financeira”, sem, contudo, deixar claro de que forma será concretizada essa cooperação, nem mesmo regulamentando o assunto, em lei complementar.
Ressalta-se que o FUNDEB, institucionalizado pela EC nº 53/2006 e pela Lei Federal nº 11.494/2007, mencionado previamente nesta seção, foi o primeiro regime cooperativo consolidado em âmbito de toda a educação básica e muito presente no processo de municipalização do Estado. Entretanto, ele não é citado no rol dos artigos das Leis Orgânicas de nenhum dos municípios, inexistindo, inclusive, qualquer programa federal ou estadual que indique haver algum vínculo cooperativo entre os entes federados. No entanto, fica o registro de que tal atendimento é marcado por convênios e iniciativas próprias do Estado do Maranhão, pois não existem normas efetivas que regulamentem o Regime de Colaboração, previsto na
LDB/1996, e que deveria ser celebrado entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Quanto à diferença do que seja regime cooperativo e regime colaborativo no âmbito destas leis, entendemos que está:
[...] na forma pela qual as políticas educacionais se articulam entre os sistemas de ensino. A LDB, Lei nº 9.394/96, em seu art. 8º elegeu o regime de colaboração como forma de propiciar articulação dos sistemas, porém essa articulação só se efetiva em âmbito de decisões de governos, ou seja, pelo princípio da adesão voluntária. O regime de cooperação pauta-se na institucionalização das relações entre os sistemas, independente de ações de governo, traduzindo a forma escolhida pela Constituição Federal de 1988, para implementar as políticas educacionais, em nível de Estado (FRANÇA, 2014, p. 417).
As Leis Orgânicas dos três municípios somente reproduzem o que é posto no artigo 30, VI, da CF de 1988, reforçando o que foi constatado por Oliveira (2010 apud HOCHULI, 2014, p. 27) ao afirmar que “nem o texto constitucional, nem a realidade aponta que a distribuição de competências, papéis e responsabilidades estejam claras entre os entes federados”, demonstrando as contradições existentes na organização federativa brasileira, pois não há a efetivação de cooperação que contemple as diferenças regionais. Nesse sentido, seria coerente existir nessas leis a aplicação do artigo 30, II, da CF de 1988, no intuito de “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”, para concretizar a universalização do ensino e qualidade na educação, através de diretrizes e estratégias locais que viabilizem e implementação de políticas educacionais com sucesso.
Quadro 5 – Indicativo do regime de colaboração definidos na Legislação dos SME
Municípios Regime de Colaboração
Barreirinhas
Art. 5º - O acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupos de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo:
§ 1º - Compete ao município, em regime de colaboração e com assistência do Estado e da União:
I – recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso;
II – fazer-lhes a chamada pública;
III – zelar junto aos pais ou responsáveis pela frequência à escola. Art. 16º - O município incumbir-se-á de:
I – elaborar o seu plano anual de educação em consonância com os planos estaduais e nacionais de educação;
do rendimento escolar do ensino fundamental objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;
III – estabelecer em colaboração com o Estado e a União, competências e diretrizes para a educação infantil e ensino fundamental, que nortearão os currículos e conteúdos mínimos de modo a assegurar a formação básica comum;
IV – com o apoio do Estado e da União, estabelecer padrão mínimo de oportunidades educacionais baseadas no cálculo de custo mínimo por alunos, capaz de assegurar ensino de qualidade;
V – definir com os demais sistemas de ensino, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional.
Codó
Art. 9º - O acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupos de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo:
§ 1º - Compete ao município, em regime de colaboração com o Estado, assistido pela União:
I – recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso;
II – fazer-lhes a chamada pública;
III – zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
Art. 12 – A Secretaria Municipal de Educação é o órgão próprio do Sistema Municipal de Ensino para planejar, coordenar, executar, supervisionar e avaliar as atividades de ensino a cargo do poder público municipal no âmbito da educação básica, incumbindo-se de:
XIV – implementar o regime de colaboração e parcerias, ouvido o CME, das diretrizes e parâmetros curriculares e subsidiar as escolas na discussão. Art. 14 – O CME é composto de 14 (quatorze) membros, de reconhecida conduta moral e que tenham conhecimento sobre educação, e incumbir-se-á de:
XII – manifestar-se previamente sobre acordos, convênios e similares, inclusive de municipalização, a serem celebrados pelo Poder Público municipal com as demais instâncias governamentais ou do setor privado.
Art. 26 –
§ 1º - O Plano Municipal de Educação – PME será criado por lei específica, e nas suas diretrizes serão observados os seguintes elementos e princípios: XIV – parcerias e convênios com organismos e entidades.
Icatu
Art. 5º - O acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupos de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo:
§ 1º - Compete ao município, em regime de colaboração e com assistência do Estado e da União:
I – recensear a população em idade escolar para o ensino fundamental, e os jovens e adultos que a ele não tiveram acesso;
II – fazer-lhes a chamada pública;
III – zelar junto aos pais ou responsáveis pela frequência à escola. Art. 29 – O município incumbir-se-á de:
I – elaborar o seu plano anual de educação em consonância com os planos estaduais e nacionais de educação;
II – em colaboração com o Estado e a União, assegurará o processo de avaliação do rendimento escolar do ensino fundamental objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;
III – estabelecer em colaboração com o Estado e a União, competências e diretrizes para a educação infantil e ensino fundamental, que nortearão os currículos e conteúdos mínimos de modo a assegurar a formação básica comum;
IV – com o apoio do Estado e da União, estabelecer padrão mínimo de oportunidades educacionais baseadas no cálculo de custo mínimo por alunos, capaz de assegurar ensino de qualidade;
V – definir com os demais sistemas de ensino, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional. Fonte: Elaborado pelo autor a partir da Legislação municipal
Quanto à indicação do regime de colaboração referente a educação, de acordo como foi posto nos artigos 211 e 214, da CF de 1988, e 8º, 9º, 10, 14, 62 e 74, da LDB/1996, as leis de criação dos SME dos três municípios fazem alusão ao termo, com referência ao ensino fundamental, considerando a questão do financiamento, da municipalização e da assistência técnica e pedagógica e, também em virtude da Lei nº 11.274/2006 que, ampliou o ensino fundamental para iniciar a