A ideia de corrupção se tornou tão universal, tão inquestionável, tão parte de vários sensos comuns, que suas determinações, especificidades históricas e funções sociais tendem a permanecer ocultas.
(Peter Bratsis)
A proliferação de estudos acerca da corrupção, desde a década de 1990, e sua consonância quanto à perniciosidade dessas práticas são apontados nos trabalhos mais recentes sobre a temática (BUKOVANSKY, 2006; BRATSIS, 2017). Enquanto algumas obras se dedicaram a caracterizar ou classificar essas correntes segundo critérios diversificados1, aqui, em vez de realizar um exame pretensamente exaustivo
das teorias da corrupção, trata-se de esboçar a ‘espinha dorsal’ das especificidades e transformações históricas abarcadas pelo próprio conceito, para propor uma nova mirada sobre a questão que será desenvolvida no segundo capítulo.
Principiando pela literatura internacional, foi a sociologia política norte- americana que, a partir da década de 1950, realizou um esforço sistematicamente ordenado em pautar essa temática desde as chamadas “teorias da modernização”, abordagem do pensamento desenvolvimentista clássico que dominou a problemática dos estudos políticos e sociais após a II Guerra Mundial, no contexto da chamada Guerra Fria, e construiu um arcabouço estrutural-funcionalista das formas de representação e justificações para a desigualdade no desenvolvimento econômico dos países periféricos (FILGUEIRAS, 2006, p. 2; MELLO, 2011, p. 143-146).
Assim, o estudo das formações sociais caracterizadas como de desenvolvimento econômico tardio e subordinado2, nas “teorias da modernização”, era realizado a partir das perspectivas sociológicas de Talcott Parsons – o grande
1 Cf. Heidenheimer e Johnston (2007, p. 15-71); Marani et al (2018).
2 As concepções de capitalismo tardio e desigual, subordinação econômica, centro e periferia do capitalismo não integram o léxico das teorias norte-americanas que se tornaram hegemônicas no estudo
da corrupção. Nesse capítulo, tais categorias são utilizadas para reafirmar a perspectiva teórica que embasa o presente trabalho e referem-se, especialmente, a Fernandes (1976).
sistematizador da sociologia norte-americana, cuja tradução difundiu a obra de Max Weber pelo mundo – e, principalmente quanto ao estudo da corrupção, de Robert King Merton (REIS, 2016, p. 14-24; FILGUEIRAS, 2007, p. 2). Herdeira crítica de Durkheim, a sociologia mertoniana tem como um de seus elementos centrais o estudo das possíveis contradições entre a estrutura social e a cultura, em momentos determinados do desenvolvimento de uma sociedade (BARATTA, 2004, p. 60).
Desse modo, Merton se preocupou em analisar os “padrões sociais aparentemente irracionais”3, ou paradoxais, da persistência de práticas sociais cujo
escopo explícito nunca fosse ou pudesse ser atingido (MERTON, 1970, p. 131-132). Essas “discrepâncias” existentes entre as funções sociais manifestas e latentes foram o âmbito no qual ele situou as noções sociológicas de desvio e anomia, apontando a corrupção enquanto exemplo de práticas situadas nas “incongruências entre os fins culturalmente reconhecidos como válidos e os meios legítimos à disposição do indivíduo para alcançá-los” (BARATTA, 2004, p. 60).
Em Sociologia: Teoria e Estrutura, ao explicar os “propósitos heurísticos” da distinção entre as funções sociais manifestas e as funções sociais latentes, Merton argumenta que sempre há a possibilidade de as funções latentes de uma sociedade contrariarem a moralidade predominante, por “operarem” em divergência com as consequências manifestas que estão na base da moral social (MERTON, 1970, p. 138- 139). Para exemplificar seu argumento, Merton aborda a corrupção na “máquina política” norte-americana, cujas práticas cumpririam funções dinamizadoras, por um lado, e cuja intercorrência geraria disfunções sociais, por outro.
Nessa leitura claramente influenciada pela obra de Durkheim, a estrutura social não possui somente um papel limitante, podendo, inclusive, estimular comportamentos desviantes que, dentro de certos limites quantitativos, são considerados normais (não patológicos). Assim, ao analisar o artigo Apologia do suborno de Lincoln Steffens, Merton enfatiza a conclusão daquele autor de que a “máquina corrupta” é parte integrante da própria organização da economia que, para determinados grupos sociais4,
3 Essa aparente irracionalidade poderia, em essência, cumprir funções proveitosas ao grupo social,
suprindo deficiências da estrutura social oficial ao ponto de poder gerar “outra estrutura (não oficial) para satisfazer, de modo um tanto mais eficiente, certas necessidades existentes” (MERTON, 1970, p. 140, grifo nosso).
4 Entre “subpopulações em que 'a importância cultural atribuída ao êxito pecuniário tem sido assimilada,
entra em contradição (ou discrepância, nos termos de Merton) com a disseminação do ethos capitalista (MERTON, 1970, p. 143).
Desse modo, a perspectiva funcionalista analisa os fenômenos sociais pelo aspecto das funções que desempenham (declarada ou implicitamente) e não pelo crivo da moralidade social vigente. Portanto, em seus exemplos, Merton recusa abordar a corrupção como um problema, exclusiva ou eminentemente, moral. Isso afastaria a compreensão de suas origens estruturais, ao passo que caberia ao funcionalismo o papel de construir um conhecimento apto a fundamentar modificações na “máquina política”, ou sua extinção, por meio de arranjos específicos na estrutura social (MERTON, 1970, p. 144), sem, porém, subverter sua ordenação5.
Enquanto fundamento para os estudos criminológicos, a sociologia funcionalista foi pioneira em recusar a caracterização da delinquência através do determinismo biopsicológico endossado pelas teorias positivistas (BARATTA, p. 56 e 60). Aliás, em suas elaborações mais maduras, Merton acolheu os levantamentos empíricos da obra de Edwin Sutherland, embora utilizando-os para exemplificar proposições sociológicas acerca da criminalidade das classes dominantes diversas daquelas oferecidas pelo segundo autor (MERTON, 1970, p. 158 e 270).
Sutherland, sociólogo da Universidade de Chicago, incorporou a expressão criminalidade de colarinho branco na reconstrução do conceito de delito e na revisão das concepções que limitavam seu espraiamento social às camadas sociais dominadas. Em um trabalho pioneiro, ele afirmava:
A tese deste trabalho é a de que o conceito e explicações para o crime, como descritos, são inadequados e incorretos, que o crime, de fato, não está estritamente correlacionado com a pobreza ou com condições psicopáticas e sociopáticas associadas com a pobreza e que uma explicação adequada do comportamento criminoso deve proceder por caminhos diversos. As explicações convencionais são inválidas, sobretudo porque derivadas de amostras enviesadas. Elas são enviesadas porque não incluem vastas áreas do comportamento criminoso de pessoas que não pertencem à classe baixa. Uma das áreas negligenciadas é o comportamento criminoso de empresários e outros profissionais [...] (SUTHERLAND, 2014, p. 94).
citação, o sociólogo se refere à própria sociedade norte-americana e sua atribuição de “enorme importância ao dinheiro e ao poder como meta legítima de 'êxito' para todos os indivíduos da sociedade” (MERTON, 1970, p. 144).
5 Uma vez que o sociólogo estadunidense não aborda a “relação funcional objetiva” entre os processos
legais e os processos ilegais de acumulação capitalista, o criminólogo Alessandro Baratta (2004, p. 64-65) alerta para o fato de que, apesar da aparência, a teoria de Merton não consiste em uma crítica estrutural das concepções de delito, desvio e anomia. Para o estudo específico da corrupção, essa lacuna impacta claramente as teorias de cunho funcionalista, conforme se verá a seguir.
“[...] a generalização de que a criminalidade está estritamente associada com a pobreza, obviamente, não se aplica aos criminosos de colarinho branco. Com raras exceções, eles não estão na pobreza, não foram criados em bairros carentes ou por famílias deterioradas e não são enfermos mentais ou psicopatas” (SUTHERLAND, 2014, p. 101).
Assim, a compreensão mertoniana das práticas de corrupção como fonte eficiente de satisfação para certas necessidades sociais, decorrente de sua teoria do crime e do desvio, acentuou a dimensão individual da assimilação deficitária de normas institucionais em detrimento do aspecto objetivo e estrutural (que foi secundarizado) das raras possibilidades, no capitalismo, do sucesso econômico alcançado por meios completamente legítimos (BARATTA, 2004, p. 64). Seguindo essa lógica, diversos estudos embasados na teoria funcionalista transformaram a realização dos “ajustes estruturais” mencionados por Merton em um compromisso com a defesa da ordem, conforme veremos a seguir.
Além da influência estrutural-funcionalista, dominante na sociologia política estadunidense entre as décadas de 1950 e 1970, as teorias da modernização são fruto histórico de uma mudança de perspectiva das ciências sociais norte-americanas que, a partir de meados da década de 1940, tendo em vista os impactos da II Guerra, focalizaram suas pesquisas no mundo não-ocidental e nos estudos comparativos “regionais” sobre a África e a América Latina, buscando superar os estudos “orientalistas”, bem como os enfoques “primitivistas” de certa antropologia (WALLERSTEIN, 1997, p. 197-199)6.
Se, a princípio, a orientação das pesquisas sobre os territórios e formações sociais alvos da expansão capitalista estava voltada aos enfoques culturalistas, comparativos da “cultura política” e dos “valores” organizadores da vida social em contextos de desenvolvimento econômico diferenciados entre periferia e centro (MELLO, 2011, p. 140), houve, ao longo dos desdobramentos das teorias da modernização, um redirecionamento às problemáticas da manutenção da ordem e dos regimes estáveis no desenvolvimento político de países e regiões periféricas. Assim, o caminho percorrido pelas teorias da modernização foi desde a “representação
6 Wallerstein argumenta que o objetivo principal e intencional dessa transformação era formar um quadro
de “especialistas qualificados” à disposição do Estado e das empresas privadas norte-americanas nas lutas políticas, culturais e econômicas que foram travadas nos anos da Guerra Fria (WALLERSTEIN, 1997, p. 210).
desenvolvimentista e econômica [dos países ‘pobres’7, na década de 1950,] para uma visão mais centrada na estabilidade e na ordem durante a década de 1960” (MELLO, 2011, p. 139).
Segundo Mello, essa “mudança representacional” já apontava para o “futuro securitizado” no qual a periferia global, a partir da década de 1980, passou a ser caracterizada como internacionalmente ameaçadora (MELLO, 2011, p. 140)8. Contudo, nessa trajetória, não houve um completo abandono das abordagens culturalistas, que permaneceram na preocupação de definir e encontrar, comparativamente, as causas dos maiores índices de corrupção em certos períodos, localidades e realidades culturais. Um exemplo é o estudo amplamente citado de Lipset e Lenz (2000), no qual os autores combinam o arcabouço explicativo funcionalista ao estudo das ‘bases morais do atraso social’ (i.e. particularismos e familismo em oposição aos “valores de mercado”) da obra do cientista político Edward Banfield.
Mesmo que as teorias da modernização tenham se distanciado, paulatinamente, da noção de corrupção como práticas irracionais ou “simples inércia da tradição”, tal como Merton (1970, p. 131), em sua abordagem inicial, elas criaram um padrão essencialista de medida das trajetórias locais no alinhamento e subsunção ao capitalismo central (REIS, 2016, p. 12). Já, a partir da década de 1960, através da obra do cientista político Samuel Huntington, a rápida modernização econômica das formações sociais periféricas passou a ser compreendida como fonte intrínseca de mobilizações e disfuncionalidades sociais9 (MELLO, 2011, p. 143-148).
Dessa maneira, para Huntington, a modernização tardia e acelerada gera uma lacuna política (political gap10) por criar expectativas sociais que não podem ser satisfeitas na mesma velocidade em que são encetadas, bem como por demandar a existência de instituições políticas robustas que não podem se desenvolver no mesmo passo das transformações econômicas (MELLO, 2011, p. 143). Uma vez que a existência de um “governo que realmente governe”, para o autor, importa mais que as próprias relações políticas e sociais promotoras dessa ordem governamental (o “grau” de governo é mais relevante que a forma/regime do mesmo), aquelas lacunas seriam
7 Termo utilizado pela autora citada para se referir aos países periféricos.
8 Como “fonte de conflitos, imigração, ameaças diversas, terrorismo etc.” (MELLO, 2011, p. 140). 9 “[...] é a mobilização social, acima de tudo, que Huntington tem em mente quando os efeitos nefastos da
modernização são apontados” (MELLO, 2011, p. 148). Cf. Huntington (1973, p. 47-59).
fontes de violência, corrupção, instabilidade e decadência política nos países em processo de modernização (HUNTINGTON, 1973, p. 1; 39-92).
Quanto à corrupção, definida por ele como “o comportamento de funcionários públicos que se desviam das normas socialmente aceitas para servir a fins privados”, Huntington considera que é possível tomar sua disseminação como medida da “ausência de institucionalização política efetiva” em um determinado contexto social (HUNTINGTON, 1973, p. 59). Dessa forma, a corrupção não residiria na ausência de modernização ou no atraso social, mas no próprio processo de intensa modernização social11, no qual o conflito entre normas e valores incompatíveis poderia propiciar a debilidade de todos referenciais de legitimidade social e, por conseguinte, gerar anomia (HUNTINGTON, 1973, p. 60).
Acima de tudo, para Huntington, “a expansão da consciência política e participação política” desorganizadas são fontes de corrupção (HUNTINGTON, 1973, p. 70). Desse modo, sua elaboração teórica sobre o assunto se refere, essencialmente, ao exercício governamental e das funções estatais, sem colocar em questão qualquer interesse público no funcionamento do mercado, por exemplo. Nesse sentido, os conceitos de demagogia e populismo passam a integrar sua explicação das dinâmicas da corrupção, assim como a noção de fraqueza institucional, inclusive partidária12, afinal, nos países modernos, caberia aos partidos a organização da participação política (HUNTINGTON, 1973, p. 62 e 72).
Através do trabalho do historiador econômico Nathaniel Leff (1964), Huntington fundamenta suas considerações sobre a corrupção enquanto um mecanismo alternativo (e ilegítimo) para o desenvolvimento econômico em realidades nacionais adversas, ou mesmo, para a vazão das pressões sociais geradas nos contextos conflituosos de modernização (HUNTINGTON, 1973, p. 62 e 71). Nessa acepção, também a violência seria um mecanismo ilegítimo de dissipação das demandas sociais, no entanto, ao contrário da primeira, ela não teria a capacidade de suprir quaisquer reivindicações ou expectativas (HUNTINGTON, 1973, p. 64).
11 “[…] a modernização gera (breed) a corrupção” (HUNTINGTON, 1973, p. 59).
12 Citando Henry Ford, Huntington ressalta que corrupção e partidarismo são práticas opostas, porque
enquanto a primeira promoveria interesses privados secretamente, o segundo compartilharia interesses públicos com transparência (HUNTINGTON, 1973, p. 72).
Destarte, o autor coloca a corrupção no mesmo patamar das reformas sociais na “redução de pressões” da luta de classes e como meio de “substituir” ou evitar as revoluções (HUNTINGTON, 1973, p. 64). Assim, ele apresenta a corrupção como uma forma ilegítima de pacificação social e, apesar de reconhecer a desigualdade da divisão social moderna (entre os que denomina ricos e pobres), coloca em um mesmo patamar todas as ações que utilizem recursos públicos para fins privados ao não diferenciar os significados e funções – na estrutura econômica, na organização social e na divisão do poder – dos grupos sociais desiguais (HUNTINGTON, 1973, p. 61).
Ademais, quanto a tais dimensões da corrupção e desigualdade, para Huntington, sociedades em processo de modernização cuja estratificação social é marcada por pouca mobilidade sofreriam menos com a corrupção do que sociedades com maior mobilidade. Isso ocorreria em razão dos mecanismos socioculturais de manutenção da ordem social desigual (que funcionariam como mecanismos de pressão dos indivíduos ao cumprimento das leis), que vão desde a regulação do comportamento individual pela “socialização” adstrita a cada camada social fechada até às “expectativas e potencial de sanção” advindos de outras camadas sociais (HUNTINGTON, 1973, p. 64-65).
Como o cumprimento das leis dependeria de um equilíbrio entre os comportamentos de base cultural e as normas que regulam esses comportamentos, bem como de instituições capazes de assegurar a estabilidade social, para Huntington, o “puritanismo político” e a proliferação legal podem aumentar a corrupção, além de a “mentalidade fanática” contra a corrupção poder ter os mesmos efeitos desta. Isso posto, ele concebe o processo de diminuição da corrupção pela diminuição da normatização e pela legalização de determinadas práticas, etapas que evidenciariam uma maior congruência entre a produção / satisfação das necessidades sociais e a moralidade social, do mesmo modo que a passagem da fase de modernização social para a modernidade (HUNTINGTON, 1973, p. 63).
Na teoria desenvolvida por Huntington, e por outros teóricos desta corrente, está ausente o questionamento da desigualdade na distribuição econômica e de poderes dentro das sociedades em modernização. Ademais, eles não discutem a relação dessa distribuição com passado e presente de exploração colonial-imperialista pelos ditos países desenvolvidos; bem como da função dos conflitos na superação dessas
desigualdades. Destacada por Mello (2011, p. 151) e Reis (2016, p. 14 e 15), essa preocupação maior com a manutenção da estabilidade, da ordem e, portanto, do status quo, demonstra o caráter conservador assumido por tais teorias13.
Ainda na década de 1960, Joseph Nye, o cientista político e teórico do neoliberalismo nas relações internacionais, afastou-se, igualmente, das definições que colocam a corrupção nas chaves analíticas da moralidade e imoralidade, da (pura) legalidade e ilegalidade, do bem e mal, definindo-a como “comportamento que se desvia dos deveres formais de uma função pública, em razão de interesses privados [...], de ganhos pecuniários ou de status; ou que viola regras contrárias ao exercício de certos tipos de influência privada” (NYE, 1967, p. 419), desassociando, portanto, as “concepções ético-morais da política” (FILGUEIRAS, 2007, p. 6).
Declaradamente influenciado por Huntington e pelas teorias da modernização, Nye propôs uma análise da relação entre corrupção e desenvolvimento14,
especialmente nos “países menos desenvolvidos”, na qual discutiu a possibilidade de a corrupção ser benéfica para o desenvolvimento econômico, para a integração nacional e para a capacidade governamental ao mesmo tempo em que avaliou as probabilidades de seus “custos compensatórios” determinarem problemas diametralmente opostos como o desperdício de recursos, a instabilidade político-social e a redução da capacidade governamental (NYE, 1967, p. 419-423).
O estudo realizado pelo autor foi singular por considerar as probabilidades de os benefícios da corrupção superarem seus custos e vice-versa, tratando valores, costumes, instituições e práticas sociais como múltiplas variáveis de um cálculo racional e empírico dos contextos em que se estabelecem práticas de corrupção e suas diferentes formas de manifestação. As realidades dessas práticas foram tratadas por Nye como dados a serem medidos quantitativamente e/ou sopesados entre si para formulação de hipóteses e averiguação de suas confirmações, sendo que conhecê-los e medi-los
13 A centralidade do problema da ordem na teoria de Huntington, bem como de outros autores estrutural-
funcionalistas, torna-se ainda mais questionável quando colocada em perspectiva com afirmações do autor – bastante acuradas, aliás – de que a “pobreza em si é uma barreira à instabilidade”, afinal, aqueles “que estão preocupados com o objetivo imediato da próxima refeição não estão aptos a se preocupar com as grandes transformações da sociedade” (HUNTINGTON, 1973, p. 53).
14 A discussão norte-americana, com enfoque cultural, sobre os vínculos entre desenvolvimento e
corrupção aparece na obra de autores como Robert Putnam (com a ideia de “capital social”), Ronald Inglehart (em sua discussão sobre cultura e democracia), além dos já mencionados Saymour Lipset e Gabriel Lenz (FILGUEIRAS, 2007, p. 9-11; LAWRENCE e HUNTINGTON, 2000, p. 80-124).
importaria mais ao estudo da corrupção do que quaisquer “generalidades moralistas” (NYE, 1967, p. 427).
Com o tempo, as teorias políticas e econômicas estadunidenses passaram a explorar cada vez mais as possíveis relações entre as práticas de corrupção e a noção de eficiência administrativa e econômica. Todavia, ao longo da década de 1970, houve reveses na representação da corrupção como fator ligado ao capitalismo tardio (pela ausência ou pelo próprio processo de modernização, pelo “subdesenvolvimento” e outras justificativas afins), bem como em sua compreensão enquanto fenômeno social normal e, dentro de certa medida, funcional. Dentre os fatores que levaram às novas abordagens teóricas, esteve a eclosão de um dos mais notórios episódios de corrupção do governo norte-americano, popularmente conhecido como Caso Watergate, que levou ao processo de impeachment e renúncia do presidente Richard Nixon em 1974 (HEIDENHEIMER; JOHNSTON, 2007, p. 5-6).
A partir de Watergate, – e de outros escândalos de corrupção da década de 1970, nos quais empresas multinacionais dos EUA realizavam pagamentos ilícitos a políticos americanos e estrangeiros (ELLIOTT, 2007, p. 932) – houve uma onda de reformas legislativas que intensificaram o combate à corrupção e, em 1977, foi aprovado o Foreign Corruption Practices Act (FCPA), regulamentando as práticas anticorrupção norte-americanas no exterior. O “alcance extraterritorial” e o impacto concorrencial global dessa legislação tanto levaram o governo a atuar perante organismos internacionais para a criação mecanismos transnacionais de combate à corrupção, quanto redirecionaram a produção acadêmica estadunidense às definições normativas de corrupção, rechaçando qualquer sentido positivo que pudesse ser atribuído a essas práticas (ALMEIDA, 2018, p. 88-89; ELLIOTT, 2007, p. 932; HEIDENHEIMER e JOHNSTON, 2007, p. 5).
Dessa maneira, ainda que o final dos anos 1970 e a década de 1980 tenham sido períodos de menor elaboração teórica sobre a corrupção, na hegemônica ciência social norte-americana, esse período foi fundamental para a reorientação de tais estudos por uma “abordagem essencialmente econômica” (FILGUEIRAS, 2006, p. 8). Igualmente nesse período, foi expressa a representação “securitizada” da periferia capitalista em documentos das Nações Unidas e de organismos econômicos internacionais, porquanto questões de ordem política interna dos Estados periféricos
passaram a ser compreendidas como problemas de segurança internacional (MELLO, 2011, p. 140)15.
Acerca daquele novo enfoque, em 1978, a economista e professora da Faculdade de Direito de Yale, Susan Rose-Ackerman, publicou o livro Corruption: a study in political economy, no qual afirmava que, em uma sociedade moderna, ao estudo da corrupção é imprescindível a compreensão das principais questões da economia política. Mais do que isso: a autora divergia expressamente do ponto de vista estrutural- funcionalista, atribuindo a corrupção a comportamentos (escolhas) individuais de trocas que buscam, sobretudo, maximizar rendas e benefícios, cujos efeitos econômicos, políticos e sociais são sempre negativos (ROSE-ACKERMAN, 1978, p. 6-10).
Dessa forma, o referencial analítico da corrupção precisaria levar em conta tanto os estudos econômicos dos padrões individuais de comportamento econômico