O progresso, tanto na disponibilização quanto no uso de Dados Governamentais Abertos, principalmente os originários de governos locais, tem experimentado níveis menores do que o esperado pela comunidade de dados abertos (EAVES; MCGUIRE; CARSON, 2019). Alguns estudos tem relacionado este padrão de crescimento a um conjunto de barreiras e dificuldades que se apresentam às administrações públicas e à sociedade como um todo. Embora os conceitos e os princípios que norteiam os Dados Governamentais Abertos sejam os mesmos, sejam governos nacionais ou locais, são nas cidades em que estes obstáculos se manifestam de forma mais significativa (BERENDS; CARRARA; VOLLERS, 2017).
Para um relatório produzido no âmbito da União Europeia, analisando os dados abertos, foram realizadas entrevistas em profundidade com representantes das equipes encarregadas de dados abertos nas cidades de Dublin, Florença, Gdansk, Ghent, Helsinque, Lisboa, Tessalônica e Vilnius. Estas entrevistas apontaram motivos que estes especialistas entendiam como causas deste vagaroso e irregular avanço. A figura nº 18 exibe gráfico elaborado pelos autores do trabalho categorizando e ordenando estas barreiras.
Figura 18 Barreiras no oferecimento de Dados Governamentais Abertos
Fonte: Adaptado de (BERENDS; CARRARA; VOLLERS, 2017)
As dificuldades de ordem técnica foram as mais mencionadas nas respostas das cidades. As maiores preocupações estão relacionadas à qualidade e atualização dos dados que podem resultar em conjuntos de dados não corretos e incompletos. Na maioria dos casos os processos envolvendo disponibilização de dados abertos são realizados manualmente e, deste modo, sujeitos à qualificação, habilidade e disponibilidade dos servidores encarregados. Um ponto significativo é a impossibilidade dos atuais sistemas administrativos das administrações públicas destas localidades não permitirem exportação de dados em formatos abertos e, assim, tornar este processo automático.
A segunda barreira diz respeito ao conhecimento e conscientização, dos governos e dos cidadãos, complementadas pelos aspectos jurídicos, sobre o movimento dos Dados Governamentais Abertos. Nas cidades incluídas no relatório citado, as dificuldades são devidas tanto ao convencimento dos servidores públicos para divulgação de dados quanto dos cidadãos sobre o valor representado pelos dados abertos. Outro trabalho, abordando o conhecimento de cidadãos Colombianos sobre dados abertos, mostram que o baixo nível de conhecimento observado é mais comum do que se costuma pensar (SAID-HUNG; VALENCIA COBOS; CANCINO BORBÓN, 2019a).
As dificuldades referentes aos aspectos organizacionais das administrações públicas também foram lembradas. Os governos, notadamente os de níveis locais, possuem limitações relacionadas à qualificação e capacidade dos recursos humanos existentes e, conjuntamente, na estrutura tecnológica disponível, conjugada à ausência de sinergia e interoperabilidade entre setores distintos.
As barreiras de ordem financeiras e políticas foram citadas por poucas cidades. Ao contrário de outras regiões do mundo, como a América Latina, na Europa há ampla gama de financiamento tanto a nível nacional como da Comunidade Europeia, para suporte às atividades envolvendo dados abertos (BERENDS; CARRARA; VOLLERS, 2017).
O desenvolvimento de aplicativos também enfrenta alguns desafios. Para Lee, Almirall e Wareham (2016, p. 83, tradução nossa) a “adoção, o impacto e a criação de valor de aplicativos desenvolvidos por meio de dados cívicos abertos foi muito menor do que o previsto”. Estes autores citam ainda o fato de que nenhum dos aplicativos já desenvolvidos para uso de dados abertos atingiu a lista dos 100 mais acessados nas lojas de aplicativos.
Algumas razões, na visão dos pesquisadores, podem ser de responsabilidade tanto dos desenvolvedores quanto dos governos, ou mais especificamente, das agências que coordenam as atividades envolvendo Dados Governamentais Abertos. O quadro nº 7 resume estes motivos.
Quadro 7 Falhas no desenvolvimento de aplicativos cívicos
Responsabilidade Falha
Desenvolvedores Uso excessivo de conjuntos de dados populares.
Superlotação, com inúmeros aplicativos semelhantes no mesmo espaço de solução Aplicativos de desenvolvedores com interesses e demografia homogêneos Aplicativos pré-existentes ajustados para inclusão em concursos de codificação Governo Prêmio em dinheiro simbólico, insuficiente para operações de aplicativos sustentáveis
de longo prazo
Dados publicados sem alterações comparativas nos serviços da cidade
Adoção limitada e apoio por parte dos governos, com o envolvimento da cidade terminando na publicação de dados
Resistência à transparência de dados por parte das administrações públicas Fonte: Adaptado de (LEE; ALMIRALL; WAREHAM, 2016)
A realização de concursos, ou hackathons, constitui-se em uma das principais alternativas para a motivação e o desenvolvimento de aplicações. Os organizadores, de um modo geral, entendiam que o prêmio em dinheiro seria um forte motivador para os desenvolvedores. Esta forma não se mostrou suficiente em função de que, na maioria das vezes, o desenvolvimento
de um aplicativo traz consigo uma série de necessidades adicionais relacionadas à sua manutenção e atualização durante a sua vida útil. O valor simbólico atribuído aos vencedores destes concursos não considerava estes encargos. (LEE; ALMIRALL; WAREHAM, 2016)
As cidades, por seu turno, pouco fizeram para a divulgação destes aplicativos. Basta ver o exemplo dos portais brasileiros de dados abertos, citados anteriormente, onde um número muito pequeno apresenta algumas aplicações. As lojas de aplicativos, adicionalmente, não estruturam suas categorias para a ordenação destes aplicativos dificultando as buscas por parte dos cidadãos.
A gestão de iniciativas de dados abertos, incluindo os concursos, foi delegada, geralmente, às áreas tecnológicas da administração responsáveis pela inovação ou tecnologias de informação. Os demais setores governamentais, em reflexo à pequena interação com a unidade gestora de dados abertos, não foram incluídos no processo. Os investimentos foram concentrados em um único setor bem como as prioridades da maior parte da administração foram desconsideradas. (LEE; ALMIRALL; WAREHAM, 2016)
5 TRANSPARÊNCIA E DADOS ABERTOS NOS MUNICÍPIOS GAÚCHOS
O Estado do Rio Grande do Sul conta, atualmente, com 497 municípios. Este número corresponde a 8,9% dos municípios Brasileiros e, no Brasil, somente os Estados de Minas gerais, com 853 municípios, e São Paulo, com 645 municípios, suplantam o estado gaúcho (IBGE, 2018a). O gráfico da figura nº 19 apresenta o número de municípios do Estado do Rio Grande do Sul agrupados, em função da data de criação, em diversos períodos ao longo de sua história.
Figura 19 Número de municípios gaúchos por períodos de criação
Fonte: Adaptado de (SIEDENBERG; BÜTTENBENDER; ALLEBRANDT, 2011)
A evolução do número de municípios, lenta nas fases iniciais, acelerou-se de maneira exponencial na segunda metade do século XX. Até o ano de 1950 existiam apenas 92 municípios no Estado do Rio Grande do Sul. Este número corresponde a menos de um quinto dos municípios atualmente existentes. O período seguinte, até o ano de 1975, registra a criação de 140 novos municípios, quase atingindo a metade do número atual. Os vinte e um anos seguintes, principalmente em função de novas regras e parâmetros para a criação de municípios, apresenta um crescimento impressionante ultrapassando o dobro do que havia até 1975. Nos cinco anos posteriores a 1996 um último grupo com 29 municípios foram criados no Estado.
Em 2013, finalmente, a emancipação de Pinto Bandeira cujo processo esteve envolto com questões judicias durante algum tempo (MUNICÍPIO DE PINTO BANDEIRA, 2017).