O planejamento urbano, de forma geral, tem como objetivo orga- nizar o território propondo diretrizes setoriais e normas de ocupação do solo, prevendo futuros impactos e tendências do território e direcionando a alocação de recursos. A implementação do planejamento urbano por meio de planos diretores, planos de desenvolvimento integrados ou planos plurianuais e outros, ainda se demonstra ineficaz quer na cons- trução do “lugar de qualidade”, quer na mitigação dos impactos no terri- tório, apesar de todo esforço empregado pelas municipalidades brasi- leiras. Partindo de tal constatação, quais são os requesitos a contemplar para que esse planejamento passe a ser um instrumento eficaz que conjugue as diretrizes e normas previstas e, ao mesmo tempo, implante instrumentos inovadores de negociação e de gestão urbana?
Em algumas situações, tem sido proposto um planejamento urbano com foco na “dimensão territorial” (projetos territoriais estratégicos), que considera os condicionantes físicos no âmbito das propostas e busca mais equilíbrio funcional, ambiental e demográfico. Esse planejamento tem a singularidade de propor ações cujos impactos estruturais são capazes de “alavancar” o território, pela sua capacidade de definir, agregar, detalhar, organizar e integrar múltiplas ações setoriais e atores pactuados acerca de um objetivo comum. Essa abordagem territorial já tem sido bastante utili- zada em trabalhos de planejamento urbano, pois indica com maior precisão onde as ações e intervenções setoriais devem acontecer e permite uma
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adequação às condições específicas do lugar, dos pontos de vista urbano, ambiental e socioeconômico. O planejamento urbano antecipado ao cresci- mento populacional é uma marca de eficiência da economia em países de franco crescimento, e tem sido adotado por alguns territórios brasileiros. A cidade de Sorriso, no Mato Grasso, e a cidade de São José dos Campos, em São Paulo, são exemplos recentes de territórios que implantaram infraestru- tura viária adequada ao ritmo de crescimento que os cenários apontavam e puderam manter o ritmo esperado, sem ter de conviver com os problemas típicos das metrópoles, como os congestionamentos diários.
Na perspectiva de garantir uma efetividade maior, cabe ao planeja- mento estar associado à gestão e ao controle social e à participação da sociedade. Passa, assim, a ser um requisito imprescindível ao processo de planejar. A proposta é reduzir a distância entre o plano e os processos de aprovação, construção e fiscalização das obras, ou seja, compor o ciclo da política com todas as etapas do planejamento, da implantação à regulação. Nesse sentido, propõe-se que o planejamento urbano, elabo- rado de forma integrada e participativa, seja compreendido como um instrumento facilitador da gestão territorial (LUBAMBO; FERNANDES, 2009). Por extensão, poderia o planejamento apoiar e facilitar a inte- gração das funções públicas de interesse comum no território metropoli- tano? Poderia facilitar a articulação das ações setoriais e a pactuação dos diversos interesses: técnicos, econômicos e políticos, ou seja, poderia o planejamento promover a governança?
Aposta-se que sim, e nesta reflexão são elegidos os conceitos de planejamento participativo e integrado e de governança territorial como norteadores adequados às decisões técnicas e políticas para a gover- nança metropolitana. Insiste-se, especialmente, no respeito à cultura de planejamento e na instituição da cultura de regulação e de controle público em todos os níveis da gestão. Entende-se aqui o planejamento como uma ação ininterrupta que corresponde a todo o ciclo de uma gestão pública: formulação, implementação, monitoramento, avaliação e regulação. Sobre a dimensão operacional do planejamento, há que se redobrar a atenção no cumprimento da hierarquia dos planos (Xavier, 2005), mesmo se se considera o foco metropolitano, para o qual nenhum deles é imprescindível: (1) o planejamento nacional; (2) o planejamento nacional/regional; (3) o planejamento regional/estadual; (4) o planeja- mento sub-regional; (5) o planejamento local; e (6) o planejamento do “pormenor” (esse de competência mais restrita às Prefeituras). Obvia- mente, o maior esforço será conjugar as exigências de setores públicos
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específicos dos governos federal, estadual e municipal; contudo, a gestão metropolitana pressupõe, justamente, multiplicidade institucional, coor- denação, planejamento, articulação, integração e execução de funções públicas de interesse comum na região.
Como reforço estratégico à institucionalização das regiões metropoli- tanas, a gestão compartilhada de algumas funções públicas, em especial a de uso do solo, associadas à mobilidade (transporte) e ao saneamento socioambiental, vem emergindo firmemente no debate. Na contramão disso, a existência no sistema jurídico brasileiro de alternativas, em especial a dos consórcios públicos, que às vezes envolve uma articulação desequilibrada entre empresários e municipalidades, tem fragilizado tal argumento. A rigor, são processos de constituição de “metrópoles corpo- rativas”, a serviço das empresas interessadas, mais preocupadas com a eliminação das deseconomias urbanas e menos com a produção de serviços sociais e do bem-estar coletivo. Significa que a metropolização contemporânea, o momento mais avançado da urbanização, com a marca da dinâmica da economia global, como já havia anunciado Milton Santos (1990), precisa ser instrumentalizada a partir de mecanismos jurídicos e institucionais também contemporâneos. Verificar até que ponto tais alter- nativas se têm constituído em soluções efetivas, no sentido de garantir a integração das FPICs, é uma análise a ser realizada.
Com relação ao desenho institucional, parece-nos que a adoção de algum modelo de gestão metropolitana “ideal” não seja uma garantia de condições favoráveis à governança metropolitana. Se critérios e parâmetros são estabelecidos, tais como aqueles sobre os quais se manifestou o Supremo Tribunal Federal (sobre a obrigatoriedade do órgão de gestão metropolitana e equilíbrio entre os entes federativos, sem a predominância de nenhum deles), o desenho institucional de cada RM pode, sim, respeitar as autonomias estaduais e municipais e propor estratégias consorciadas na resolução de parte das funções públicas de interesse comum.
Consórcios e associações municipais têm sido recorrentes em outras regiões. Os consórcios espanhóis, por exemplo, são entidades públicas corporativas, com caráter de prestação de serviços, não vincu- lados a um território específico. Desse modo, não são considerados entes locais. O consórcio pode executar serviços em qualquer território, mediante contrato de prestação de serviços, e é constituído por uma associação voluntária da administração pública, sem objetivo de lucro e para a execução de ações de interesse comum.
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Noutra via, os estudos de Gaya (2003) e de Pérez (2003) definem as associações municipais como entidades constitucionais, supramunici- pais, com um território definido para cada operação e com personalidade jurídica própria, constituídas pela associação voluntária de dois ou mais municípios para a execução de obras e de serviços da competência dos mesmos. As associações de municípios, com presença em todo o terri- tório espanhol, ampliam sua importância, pois não constituem apenas uma alternativa para a execução das funções públicas de interesse comum, mas também como uma via de cooperação territorial, como, por exemplo, defesa do meio ambiente, a promoção do turismo e do emprego. As associações são concebidas como empresas que contam com a parti- cipação do setor empresarial territorial, das instituições financeiras e das acadêmicas regionais. Como agências intermediárias, procuram apro- veitar melhor os recursos naturais, humanos, físicos e financeiros dispo- níveis para facilitar o estabelecimento dos elos faltantes nas cadeias produtivas e comerciais.
No Brasil, destacamos os estudos realizados por Dieguez (2011), que considera que os consórcios intermunicipais podem ser vistos como uma arena política federativa de cooperação horizontal, voltada para a produção compartilhada de decisões sobre políticas públicas. Com a Constituição de 1988, os municípios assumiram maiores responsabilidades na resolução dos serviços públicos, onde alguns ultrapassam os limites municipais. A Lei Federal Nº 11.107 (6 de abril de 2005) dispõe sobre as normas de contra- tação de consórcios públicos e dá outras providências. Os consórcios têm sido, desde então, importantes instrumentos na discussão do desenvol- vimento regional e na gestão da coleta e tratamento do lixo, saneamento básico, saúde, e ainda na execução de planos urbanos territoriais, com parcerias público-privadas. Nas regiões metropolitanas, na associação de municípios menores e nos territórios definidos por bacias hidrográficas, os consórcios são uma importante ferramenta para a implantação de ações conjuntas e de serviços públicos. Assim, não deveriam as municipalidades que compõem metrópoles institucionalizar o atendimento de parâmetros para a oferta de serviços compatíveis com a sua escala metropolitana?
Tal reconhecimento, em particular, tem induzido a uma maior dispo- sição da União em disponibilizar recursos para os investimentos em infraestrutura social e urbana nessas regiões. Consequentemente, signi- fica dizer que estados e municípios buscam, na constituição das RMs, uma forma de se qualificarem como elegíveis para receber investimentos federais; contudo, ainda não foram capazes de compartilhar e arcar com
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os custos de prestar um serviço público metropolitano. Há uma lacuna institucional que contemple a indução e a regulação desses processos. O Estatuto da Metrópole constitui, hoje, o mecanismo mais próximo dispo- nível para estabelecer a exigência de alguns recursos e instrumentos de gestão compartilhada, visando ao atendimento do cidadão metropoli- tano (hoje, uma abstração). Exemplos nessa linha são constituídos por serviços, tais como: o transporte público multimodal integrado com tarifa única. O caso da RM de Goiânia mostra que isso é possível.
Não há dúvida de que tal debate acabará por focalizar também a peculiar distribuição de ônus e bônus entre os municípios metropo- litanos, o que acontece em escala completamente diferente de outros municípios não metropolitanos. Esse, necessariamente, será um ponto de pauta na agenda metropolitana. E, certamente, uma centelha a mais na polarização daqueles que apostam no fortalecimento dos governos locais como um processo positivo para a democracia e a eficiência alocativa do setor público, e daqueles que entendem que os municípios são a própria manifestação do clientelismo e da ineficiência, em que o aumento da autonomia local só favorece a ingovernabilidade e impede ações públicas mais coletivas. Contudo, permanece como desafio que precisará ser enfrentado com responsabilidade. Conceitos e posturas como cooperação e corresponsabilização serão fundamentais nesse enfrentamento.