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ADMINISTRATIVA
Seguindo a pesquisa a respeito da responsabilização do agente administrativo envolvido em ilícito, quando na contratação embasada no inciso IV, artigo 24, da Lei 8.666/93, dispensa de licitação emergencial, depara-se com a Lei de 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.
Como o objetivo do presente trabalho e consequentemente deste tópico não é analisar cada responsabilização, individual e pormenorizadamente, far-se-á uma análise privilegiada no tocante aos agentes administrativos, passíveis de punições por atos de improbidade.
Improbidade administrativa na visão de Andrade (2009, p. 236):
Ato de imoralidade qualificado pela lei que importa enriquecimento ilícito do agente, prejuízo ao erário e/ou violação dos princípios da administração pública, e que enseja, em processo judicial promovido pela pessoa jurídica lesada ou pelo ministério público, a aplicação das seguintes sanções: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens, ressarcimento ao erário, perda de bens e valores acrescidos ilicitamente, multa civil e proibição de contratar com a administração pública ou dela receber benefício.
A Lei em questão será analisada partindo-se do conceito citado acima. Desta forma, será discutida a natureza jurídica, sujeitos ativos e passivos; as formas de improbidade e suas sanções.
A natureza jurídica da Lei 8.429/92 é civil, de acordo com o artigo 37, §4º da Constituição federal, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (BRASIL, 1988).
67 Ao se analisar o parágrafo em tela, verifica-se que em sua parte final é estabelecido que haverá responsabilização por ato de improbidade, sem prejuízo da ação
penal cabível. Ou seja, diante de tal previsão, fica claro que a lei em questão é de natureza
civil.
A Lei de improbidade administrativa possui definição própria para os sujeitos ativos, artigo 2º:
Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior. (BRASIL, 1992).
Como também para os sujeitos passivos:
Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (BRASIL, 1992).
Pode-se perceber que o conceito de agente público (sujeito ativo), e a quantidade de pessoas jurídicas (sujeitos passivos) segundo a Lei em voga, são bastante amplos, pois o legislador pretendeu abarcar todos que, de alguma forma, têm contato com a Administração Pública ou façam parte ou dependam dela para responsabilizá-los.
Nesse sentido, a referida Lei estabeleceu três situações que configuram atos de improbidade, são elas: atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito; que causam prejuízo ao erário; e, que atentam contra os princípios da administração pública, artigos 9º, 10 e 11, respectivamente. Como também previu em seu artigo 1224 as sanções para esses atos.
24 Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está
o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato. [...]. (BRASIL, 1992).
68 Enriquecimento ilícito, de acordo com o artigo 9º25 e seus incisos, pode ser entendido, segundo Andrade (2010, p. 75) como:
O enriquecimento ilícito decorre de um proveito ilegal, obtido pelo agente público ou por terceiro, não necessariamente decorre de um prejuízo experimentado pela Administração Pública, a exemplo do que ocorre no art. 9º, inciso IX, pressupondo- se, apenas, que o proveito obtido para a prática do ato ímprobo seja ilícito.
A sanção para esse ato é prevista pelo o artigo 12, inciso I:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; (...).(BRASIL, 1992).
Assim, será enriquecimento ilícito quando, em detrimento da ligação que o sujeito tem com a Administração Pública, esse receber algum proveito.
Por outro lado, o artigo 1026 prevê o que vem a ser o ato de improbidade administrativa. Di Pietro (2005, p. 712), adverte que não se deve associar, exclusivamente, improbidade administrativa a atitudes desonestas, pois esta Lei regulamenta o artigo 37, § 4º, da Constituição Federal, ou seja, improbidade é qualquer lesão ao erário que ocasione perda de bens. Sendo assim, até mesmo a má administração, em que o agente não age com dolo, simplesmente esse agente é incompetente.
A fim de coibir esses atos, o artigo 12, inciso II:
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; (...). (BRASIL, 1992).
25 Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: (...). (BRASIL, A992).
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Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
69 Por derradeiro, referente aos atos de improbidade administrativa, o artigo 1127 prevê como improbidade administrativa a violação dos princípios que regem a Administração Pública.
Ao se analisar o artigo em questão percebe-se que este é a última tentativa da Lei para enquadrar aquele agente administrativo que, mesmo sem lesar o erário ou ter auferido enriquecimento ilícito, agrediu o moral daqueles que compõe a Administração Pública.
Nesse sentido Bitencourt Neto (2005, p. 119) ―o artigo 11 é norma de reserva: caso o ato não atente diretamente contra o disposto nos artigos 9° e 10, ofendido o art, 11, estará configurada improbidade administrativa‖.
Como punição para atos que atentem contra os princípios que regem a Administração Pública, a Lei de Improbidade Administrativa, em seu artigo 12, III, adverte que:
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. (BRASIL, 1992).
Como um dos objetivos centrais desta Lei é vedar o enriquecimento ilícito e preservar o erário, o artigo 12, parágrafo único, prevê, na fixação da pena base, que o juiz leve em consideração o dano causado aos cofres públicos e o proveito patrimonial do agente que cometeu o ilícito.28
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Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
[...]. (BRASIL, 1992).
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Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.(BRASIL, 1992).
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