A partir da conscientização quanto à realidade da crise ambiental e do paradoxo existente entre as bases do sistema econômico vigente e o crescente esgotamento dos recursos naturais, foi possível verificar profundas alterações no campo da economia e do direito, como forma de atenuar a crise, por meio de mecanismos políticos, econômicos e jurídicos.
Diante desse cenário de crise ambiental, em um primeiro momento a economia passa a exigir inovações tecnológicas para o desenvolvimento de técnicas de produção “mais limpas”, capazes de atender às demandas do mercado e, ao mesmo tempo, preservar os recursos naturais. Por conseguinte, a inicial positivação de normas ambientais teve por escopo justamente impor a obrigação de empregar novas técnicas de produção – mantendo, no entanto, seus
exportações, créditos públicos, oferta de monopólios, apoio à pesquisa e desenvolvimento, criação de frentes de trabalho, autorização à criação de sindicatos, e assim por diante. A mobilização e luta do proletariado, que no bojo dessa conjuntura foi garantindo vitórias trabalhistas fundamentais, permitiu a regulamentação de seus direitos, como o limite à jornada de trabalho, as férias, o salário mínimo, a assistência médica e educacional, o que na prática contribuiu para a consolidação do bem-estar social.” FERREIRA, João S. Whitaker, Ob.cit., p. 41-42.
213
Fábio Nusdeo cita seis falhas, imperfeições ou inoperacionalidades do mercado. O autor define as falhas de mercado como as ‘situações nas quais os seus pressupostos de funcionamento não se fazem presentes, tornando-o inoperacional. Essas falhas seriam ‘1) quanto à mobilidade de fatores – é uma falha de origem física ou cultural; 2) quanto à transparência ou acesso à informação – é uma falha de origem legal; 3) quanto à concentração da economia – é uma falha de estrutura; 4) quanto aos efeitos externos ou externalidades – é uma falha de sinal; 5) quanto ao suprimento de bens coletivos – é uma falha de incentivo; 6) a falha analítica quando os custos de transação são desconsiderados.’. A respeito, vide NUSDEO, Fábio. Curso de economia:
níveis – como também adotar instrumentos específicos para, do mesmo modo, prevenir ou mitigar, compensar ou reparar danos ambientais.
A esse respeito, vale observar, exemplificativamente, o fato de os Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, na década de 1970, terem enfrentado uma crise decorrente de um notável processo de industrialização e, por decorrência, um nível alto de degradação ambiental. Por esses motivos, editaram leis e instituíram órgãos para controlar a poluição, notadamente das águas e do ar. Essas leis levaram à interdição de algumas fábricas importantes, e o Governo Federal, em pleno regime de ditadura militar, respondeu de modo autoritário com um decreto-lei, proibindo estados e municípios de interditar indústrias, reservando esse ato ao Presidente da República. Posteriormente, no início da década de 1980, e últimos anos da ditadura, a Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto 1981, dispôs sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação. Essa lei incorporou e aperfeiçoou normas estaduais já vigentes e instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, integrado pela União, por Estados e Municípios, e atribuiu aos Estados a responsabilidade maior na execução das normas protetoras do meio ambiente.214
A Lei Federal nº 6.938/1981 tornou-se um marco no Direito Ambiental215, e adveio com o justo propósito de disponibilizar instrumentos para viabilizar a proteção e a conservação da natureza, procurando harmonizá-las com o considerado necessário desenvolvimento econômico. Com efeito, esse diploma incluiu como seu primeiro objetivo a “preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar no País condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana ...” (art.2º).216 O mesmo diploma legal ainda busca a “compatilização do desenvolvimento econômico-social com a
214
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 7ª ed. São Paulo: RT, 2011, p. 407.
215
O Direito Ambiental tem entre suas bases a identificação das situações que conduzem as comunidades naturais a uma maior ou menor instabilidade, e é também sua função apresentar regras que possam prevenir, evitar e/ou reparar esse desiquilíbrio. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 63.
216
A referência à ‘segurança nacional’ é um reflexo do regime de governo que, no tempo da ditadura militar (1981) pautou-se pelos princípios da chamada Doutrina da Segurança Nacional, cujo slogan era ‘Segurança e Desenvolvimento’.
preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (art. 4º, I), do que é possível inferir, o fato de os legisladores possivelmente estarem mais preocupados com as ameaças ao desenvolvimento econômico de mercado – devido ao discurso da proteção ambiental daquela época – do que com a defesa do meio ambiente propriamente dita.
Posteriormente, promulgou-se a Constituição Federal de 1988, contemplando um verdadeiro capítulo de proteção ambiental217, evidenciado pelo seu art. 225, in verbis: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” Mas não é só. Seu art. 170, ao tratar da ordem econômica, impõe o dever de a economia ser “fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.”
Diante da conciliação necessária entre o direito ao desenvolvimento e o direito a uma vida saudável, José Afonso da Silva expõe decorrer, daí, “como consequência, que os Estados, por terem que satisfazer a esses dois direitos humanos dos respectivos povos, ‘têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos segundo suas próprias Políticas de Meio Ambiente e Desenvolvimento, e a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de áreas além dos limites da jurisdição nacional’”.218
A bem ver, o referido art. 170 da Lei Maior mostra a necessidade de preservação do meio ambiente não só pelo fato de ser direito de todos a um
217
Conforme Paulo Affonso Leme Machado, “a Constituição de 1988 pela primeira vez no Brasil insere o tema ‘meio ambiente’ em sua concepção unitária. Não foi a primeira Constituição da América Latina a fazê- lo, tendo sido precedida pelas Constituições do Equador e do Peru de 1979, Chile e Guiana de 1980, Honduras de 1982, Panamá de 1983, Guatemala de 1985, Haiti e Nicarágua de 1987. Nossos ancestrais na Europa – Portugal e Espanha – inovaram em 1976 e 1978 – introduzindo o tema nas Constituições.” MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 121.
218
ambiente saudável, mas também para viabilizar a renovação do sistema econômico vigente.
As disposições dos arts. 225 e 170, inciso VI, da Constituição Federal densificam o princípio do desenvolvimento sustentável, cunhado no final da década de 1980 e amplamente utilizado a partir da década de 1990. Tal conceito tem como princípio a possibilidade de conciliar o crescimento econômico com a preservação da natureza. A expressão desenvolvimento sustentável tornou-se famosa após haver sido definida no documento chamado ‘Nosso Futuro Comum’ (ONU, 1987), também conhecido como Relatório Bruntland219, em homenagem à primeira ministra norueguesa, a quem se deve a sua elaboração; nesse documento sustentou-se a máxima de que “todos nós neste planeta compartilhamos um futuro comum: morreremos ou sobreviveremos juntos”.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, mais conhecida como Rio 92 ou Eco 92, adotou, na
Declaração do Rio e na Agenda 21, o conceito do desenvolvimento sustentável
como meta a ser buscada e respeitada por todos os países. Nesse sentido, o Princípio 4 desse documento estabelece: “Para alcançar o desenvolvimento
sustentável, a proteção ambiental constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente deste.”
Não há dúvidas de que o conceito de desenvolvimento sustentável denunciou, de forma implícita, como inviáveis os atuais modelos de desenvolvimento, tanto no Hemisfério Norte como no Hemisfério Sul, onde se seguem padrões de crescimento econômico não sustentáveis. O conceito põe em mira a discussão de um novo padrão até mesmo por razões de ordem ética: não se aceita que a geração atual, para sobreviver, destrua as condições de sobrevivência das gerações vindouras.220
219
Em breve síntese, as Nações Unidas criaram a Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1983, de modo que esta, presidida por Gro Bruntland, na ocasião, primeira-ministra da Noruega, concluiu que, para satisfazer as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações de satisfazer suas necessidades, a proteção ao meio ambiente e o crescimento econômico deveriam ser abordados como uma única questão. Como resultado do Relatório Bruntland, a Assembléia Geral das Nações Unidas convocou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD). Essa conferência, conhecida como Eco 92, ou Cúpula da Terra, aconteceu no Rio de Janeiro de 3 a 14 de junho de 1992. Foi um marco decisivo nas negociações internacionais sobre as questões de meio ambiente e desenvolvimento.
220
O conceito de desenvolvimento sustentável foi – e é – difundido como um “projeto social e político que aponta para o ordenamento ecológico e a descentralização territorial da produção, assim como para a diversificação dos tipos de desenvolvimento e dos modos de vida das populações que habitam o planeta”.221
Em suma, é inquestionável que esse entendimento ensejou uma nova visão da crise ambiental e do futuro, e exigiu um repensar o caminho que a humanidade está trilhando.
No entanto, por outro prisma, e levantando a cortina da aparência, que enaltece a importância da proteção ambiental, percebe-se, no sistema econômico vigente, o discurso da sustentabilidade montando um simulacro a fim de negar os limites do crescimento, e, com isso, acelerar a corrida desenfreada do processo econômico para a morte entrópica.222
Com efeito, ao se deparar com a necessidade de, ao mesmo tempo,
proteger os recursos naturais como maneira de se manter um meio ambiente ecologicamente equilibrado e, ainda, propiciar a utilização desses mesmos recursos para o desenvolvimento econômico, emprega-se – discursivamente, no caso – o conceito ou o princípio do desenvolvimento sustentável.223
Isso significa ter o entendimento do desenvolvimento sustentável aparentemente resolvido a dicotomia entre o avanço do crescimento econômico nos moldes do sistema de mercado e a obrigatória proteção do meio ambiente. De fato, a partir desse conceito ou princípio ‘convencionou-se’ que os recursos naturais não deverão ser explorados a um ponto em que eles não mais possam ser renovados a médio ou a longo prazo.
221
LEFF, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidade, racionalidade, complexidade, poder. Trad. Lúcia Mathilde Endlich Orth. 5ª ed. Petrópolis: Vozes, 2001, p. 57.
222
Idem, p. 23.
223
É oportuno expor que a Constituição Federal, em verdade, parece ter conformado a contradição existente entre a preservação dos recursos econômicos e a necessidade de o sistema econômico utilizá-los cada vez de forma mais intensa. Em outras palavras, o desenvolvimento sustentável relativiza ou coloca no mesmo plano os direitos fundamentais, de um lado, do desenvolvimento econômico e da livre iniciativa e, de outro lado, a garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado. Sempre haverá, no entanto, a necessidade de manter um equilíbrio (ou, como usamos dizer, o marco de elasticidade) do sistema econômico vigente. Isso significa, por vezes, que o interesse por um meio ambiente equilibrado se sobreporá ao interesse econômico e, por outras, a economia se sobreporá ao meio ambiente, uma vez que, consoante lembra o Prof. Fábio Nusdeo, tratam-se de princípios e não de regras jurídicas, donde à inevitável e mesmo necessária ponderação
Assim, o ideal do desenvolvimento sustentável, ao defender a inclusão da variável ambiental no processo de produção do modelo de mercado, propicia a reprodução do atual sistema mediante a manutenção dos hodiernos índices de crescimento econômico. Com a inclusão da variável ambiental, esse ideal, a curto prazo, promove uma suave mitigação para a crise ambiental; a longo prazo, porém, não conseguirá reverter o possível esgotamento dos recursos da natureza, utilizados de forma exponencial pelas forças produtivas de mercado.
Por conseguinte, não desconsiderando a importância do discurso do desenvolvimento sustentável – que enseja efetivamente um ganho de consciência por parte da sociedade em geral, e implica, ainda, a criação e a implementação de medidas absolutamente necessárias para a proteção do meio ambiente –, dificilmente esse discurso favorecerá o fim maior de preservação ambiental e a garantia de qualidade de vida para as atuais e futuras gerações. Para tanto, como visto, seria necessário alterar o modo de produção capitalista, implementando-se, por exemplo, sociedades sustentáveis, nas quais se asseguraria a utilização de instrumentos capazes de propiciar a subsistência de uma determinada comunidade de acordo com os seus próprios recursos.224
Sintetizando este raciocínio, Liszt Vieira pontua:
não resta dúvida de que o conceito de desenvolvimento sustentável pode ser usado como instrumento para denunciar e tentar resolver os conflitos entre crescimento econômico, desigualdade social e conservação ambiental. Inegavelmente, porém, ele possui um lado ingênuo, ao ignorar a correlação de forças no plano internacional em favor dos países
em torno desses princípios, na esteira de Dworkin e, entre nós, Humberto Ávila e Virgílio Lopes da Silva e demais autores sobre o tema.
224
Um exemplo de sociedade sustentável são as reservas extrativistas que foram instituídas como Unidades de Conservação de uso sustentável. Segundo a Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, são áreas utilizadas por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade (art. 18). Até 2008, e segundo o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Disponível em: <www.ibama.gov.br>), haviam sido criadas trinta e nove reservas extrativistas em âmbito nacional, não havendo, na época, aprovação para qualquer delas do respectivo plano de manejo, instrumento essencial para a gestão dessas áreas. A respeito das reservas extrativistas, ver SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos. São Paulo: Peirópolis, 2005, p. 141-147.
industrializados, as relações desiguais no comércio internacional, o poder das multinacionais etc.225
As inúmeras críticas ao conceito de desenvolvimento sustentável vêm tornando obsoleto o seu emprego apenas discursivo ou retórico. Hoje, o discurso funda-se mais nos já analisados226 conceitos dos direitos das futuras gerações ou da ética da equidade intergeracional, como também nos alardes frente à
‘sociedade de risco’227.
Por ora, é suficiente notar como são alarmantes os prognósticos em relação à espoliação irracional dos recursos naturais, particularmente os não renováveis e os essenciais à sobrevivência planetária. Como não há a perspectiva – ou vontade? – para se reformular o comportamento da sociedade humana, ou promover uma verdadeira mudança quanto à forma de produção e consumo atuais, buscam-se respostas e fórmulas para equacionar ou atenuar a crise ambiental.
Diante desses alardes, essas respostas e soluções, seja para resolver a crise ambiental, seja para escamoteá-la, são buscadas na formalização de equações econômicas, políticas e jurídicas.