A política fiscal venezuelana ao longo das últimas décadas exibe traços de continuidade significativos, verificando-se a reprodução de ciclos de boom e bust associados às variações nos preços do petróleo no mercado internacional. Apesar das amplas transformações políticas e sociais sofridas pelo país desde os anos 1970, a política fiscal adotada pelas seguidas Administrações permanece marcada por um caráter fortemente pró- cíclico. Tal fenômeno é resultado da presença de um constante impulso em favor da expansão dos gastos públicos, que foi promovida sempre que permitido pelas condições macroeconômicas.
Karl (1999) sugere que a transformação da riqueza do petróleo na fonte principal de rendas para o Estado modifica o quadro decisório das autoridades e da própria sociedade, criando uma estrutura de incentivos perversa que molda o comportamento dos atores no processo orçamentário. O petróleo subverte os limites da ação estatal, reduzindo as restrições para a obtenção de receitas e modificando as preferências, percepções e atitudes dos atores políticos, que se veem livres de constrangimentos que, em outros países, impõem limites mais claros à expansão do gasto público – nomeadamente, a necessidade de aumentar a tributação sobre constituencies domésticos. Consolida-se, assim, um Estado rentista, que alimenta uma sociedade dedicada à apropriação das rendas do petróleo, distribuídas por meio do processo político.
O Pacto de Punto Fijo ofereceu as bases para a constituição de um consenso social e político que garantisse a manutenção de um regime democrático, institucionalizando uma barganha entre as elites e a classe média do país, que compartilhariam organizadamente as rendas do petróleo, distribuídas por meio da ação do Estado, que proveria empregos e serviços públicos, subsídios a organizações civis e empresas, controles de preços, proteção contra importações e oportunidades de negócios para empreendedores bem conectados.
O boom dos preços do petróleo nos anos 1970 permitiu que a Venezuela extrapolasse todos os limites até então percebidos para a expansão da ação do Estado, possibilitando que o país avançasse na estratégia de substituição de importações e de promoção de um processo acelerado de industrialização – objetivos compartilhados, no mais das vezes, pelos demais países latino-americanos. Diferentemente da Venezuela, tais países empreenderam programas relativamente mais modestos, pois não contavam com o suporte das rendas do petróleo. Ressalta-se outra similaridade entre os países da região, o endividamento
aprofundado ao longo da década de 1970, que é interrompido bruscamente no início da década de 1980 no âmbito da crise da dívida – exceto no caso da Venezuela, que foi capaz de prorrogar por quase uma década o ajuste necessário, graças novamente ao petróleo.
Os desequilíbrios acumulados na América Latina engendram a chamada “década perdida”, os anos 1980, período no qual se iniciam os ajustes macroeconômicos indispensáveis para a retomada do crescimento econômico. Para tanto, porém, exigiu-se a transformação do modelo de economia fechada, centrado na intervenção do Estado, por um novo quadro institucional, em sintonia com as práticas dos países desenvolvidos. Tal processo ocorreu com velocidades e profundidades muito diversas ao longo da região, destacando-se o caso do Chile, que iniciou sua transformação ainda nos anos 1970, e manteve uma trajetória consistente de aprofundamento das reformas de mercado.
A Venezuela, conforme registrado neste capítulo, foi incapaz de promover um processo de modernização econômica coerente, pecando pela falta de continuidade e por reversões discricionárias no marco institucional vigente, especialmente a partir da eleição de Hugo Chávez em 1999. Apesar do discurso político revolucionário, o regime bolivariano repete padrões já conhecidos na história venezuelana: utilização das rendas do petróleo para angariar apoio político; expansão desmesurada do gasto público; e acumulação de desequilíbrios macroeconômicos em períodos de boom, tais como a apreciação cambial artificial e altos níveis de inflação.
As tabelas abaixo confirmam a presença dessa continuidade, indicando que prosseguem ao longo de todo o período déficits fiscais significativos e concentração da despesa pública em gastos correntes29.
29
A utilização de recursos públicos para a realização de investimentos pode contribuir para a elevação da capacidade produtiva nacional, permitindo uma elevação no produto. Não obstante, gastos correntes direcionados também podem contribuir para a melhora do desempenho econômico no longo prazo, especialmente se dedicados a áreas capazes de induzir aumentos na produtividade total dos fatores, como a educação. No caso da Venezuela, entretanto, ambas categorias de dispêndio público são marcadas pela baixa efetividade, pouco contribuindo na prática para o desenvolvimento econômico.
Tabela 5.3 – Venezuela – Indicadores fiscais (em % PIB)
70s 80s 90s 00-04
Balanço fiscal (1) -0,3 -3,8 -3,2 -3,7
Dívida Pública, total 18,9 48,8 44,1 33,9
Dívida Pública interna 5,5 6,5 6,2 12,1
Dívida Pública externa 13,4 42,3 37,9 21,8
Fonte: PUENTE et al, 2007, p. 6. (1) excluídas receitas de capital
Tabela 5.4 – Venezuela – Classificação das Despesas Públicas (em % PIB)
1974 1984 1994 2004
Gastos correntes 12,3 16,9 16,6 20,4
Despesas de consumo 6,1 5,6 5,1 5,9
Salários 5,2 4,9 4,3 4,7
Compras (bens e serviços) 1,0 0,7 0,8 1,2
Transferências correntes 5,8 5,6 6,9 10,8
Despesas de capital 7,4 3,3 3,4 5,9
Aplicações financeiras 15,5 4,4 2,2 2,8
TOTAL 35,2 24,7 22,2 29,1
Fonte: PUENTE et al, 2007, p. 8.
A política fiscal pró-cíclica venezuelana não contribuiu para que o país reduzisse sua vulnerabilidade à volatilidade nos preços do petróleo no mercado internacional. Os desequilíbrios fiscais admitidos em períodos de bonança tornam-se insustentáveis em cenários de bust, exigindo a realização de um ajuste macroeconômico e fiscal custoso – que poderá ser diferido apenas por um tempo limitado, aprofundando-se o endividamento público, como realizado nos anos 1980.
Percebe-se a ausência de um compromisso consistente das autoridades venezuelanas em favor da responsabilidade fiscal, tema que é defendido apenas em momentos de crise (e especialmente para o público externo), não se materializando modificações efetivas na gestão das despesas públicas no médio prazo. A existência de um problema fiscal é reconhecida pela própria criação de instituições fiscais especiais – IFEs, no entanto, a maneira negligente como essas foram implementadas evidencia a falta de um compromisso real em prol da redução dos desequilíbrios. A presença de fundos de estabilização ou de regras fiscais não alterou, em suma, o comportamento fiscal do Estado venezuelano, que circundou
sistematicamente as obrigações estabelecidas nestes mecanismos, distorcendo suas regras de funcionamento sempre que estas pudessem restringir a liberdade das autoridades em dispor da receita fiscal.
As IFEs podem ser um instrumento útil para a implementação, consolidação e institucionalização de políticas fiscais anticíclicas, mas não são substitutos para um compromisso político para com a responsabilidade fiscal. Na ausência desse compromisso, sancionado pela sociedade, regras formais perdem sua efetividade, convertendo-se em meros obstáculos (facilmente contornáveis) para a realização dos verdadeiros objetivos de política fiscal da Administração.
Verifica-se na prática que o consenso político mais duradouro na Venezuela, mantido desde o Pacto de Punto Fijo até o regime chavista, é o interesse na expansão do gasto público, distribuindo de imediato as rendas do petróleo para a sociedade. A persistência desse comportamento está em desacordo com o objetivo de reduzir a volatilidade macroeconômica decorrente dos choques de preços do petróleo, comprometendo o desempenho da economia venezuelana no longo prazo e dificultando o aproveitamento dessa riqueza natural para a promoção do desenvolvimento.