Como se referiu, uma das principais características distintivas do processo de contraordenação em relação ao processo penal é a presença de uma autoridade administrativa. Ora, é justamente a impugnação de uma decisão condenatória de uma autoridade administrativa que abre esta fase judicial.
O que, desde logo, significa que o impulso processual da fase judicial é exatamente ao contrário do que sucede no processo penal. Neste, é a acusação do Ministério Público (eventualmente confirmada por um despacho de pronúncia) que desencadeia a fase judicial.12 No processo de contraordenação, quem desencadeia a fase judicial é o arguido, uma vez que a autoridade administrativa já condenou através de decisão que se torna definitiva, se não for
9 Nesse sentido, LEONES DANTAS, em texto que incide também sobre os despachos de que o presente texto se ocupa:
«o processo das contraordenações não é uma forma de processo penal, obedece a uma dinâmica própria, que decorre da especificidade do Direito de Mera Ordenação Social e da atribuição às autoridades administrativas dos poderes de impulso processual e sancionatórios típicos deste ilícito.» - ANTÓNIO LEONES DANTAS, «O Despacho Liminar do Recurso de Impugnação no Processo das Contra-Ordenações», in Regime Geral das Contraordenações e as Contraordenações Administrativas e Fiscais [Em linha]. Lisboa: Centro de Estudos Judiciários, 2015 [Consult. 05.03.2018]. Disponível na internet: http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo/Regime_geral_ contraordenações_contraordenacoes_administrativas_fiscais.pdf, p. 12.
10 Da evolução desse debate e dos critérios que têm sido ensaiados veja-se a tese de doutoramento de NUNO
BRANDÃO, Crimes e Contra-Ordenações: da Cisão à Convergência Material, Coimbra: Coimbra Editora, 2016.
11 Nesse sentido, JOSÉ LOBO MOUTINHO, Direito das contra-ordenações – ensinar e investigar, Lisboa: Universidade
Católica Editora, 2006, p. 38: «Com esta proximidade substantiva […] contrasta a profunda diversidade que é emprestada aos regimes processuais pela competência da autoridade administrativa».
12 Nos crimes públicos e semipúblicos.
CONTRAORDENAÇÕES NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 5. O processo contraordenacional. Em especial, o despacho liminar e a decisão por despacho
impugnada. O que obviamente não sucede no processo penal, uma vez que a acusação em processo penal não é uma decisão condenatória.
À luz das várias disposições do RGIMOS, não é completamente clara a natureza da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa. A dúvida que se suscita é a de saber se, em função dessa preexistência de uma decisão condenatória, o tribunal deverá tratar o caso como se analisasse um verdadeiro recurso, sendo objeto dessa fase judicial a avaliação do fundamento da decisão recorrida.
Ou se, diferentemente, deverá considerar-se que se está perante um conjunto de factos submetidos a julgamento que o tribunal analisará ex novo, iniciando-se uma nova fase de produção de prova e de enquadramento jurídico dos factos, bem como de determinação da sanção aplicável.
As disposições do RGIMOS não são, contudo, completamente claras quanto a este aspeto, uma vez que existem normas que parecem apontar em sentidos diferentes.
Por um lado, o RGIMOS, em várias normas, designa a impugnação judicial como «recurso». Por outro lado, o artigo 62.º, já referido, estabelece que o Ministério Público torna os autos presentes ao juiz, valendo este ato como acusação.
Ou seja, com a apresentação dos autos ao juiz, a decisão da autoridade administrativa é convolada em acusação e passa a competir ao Ministério Público, nos termos do disposto no artigo 72.º, a promoção da prova de todos os factos que considere relevantes para a decisão. Estas disposições atenuam a natureza de recurso da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa, aproximando o esquema processual do julgamento em primeira instância do processo penal.
No processo penal, a sujeição a julgamento de factos na sequência de uma acusação do Ministério Público não é um recurso, uma vez que na acusação não existe qualquer decisão condenatória. Mas, como se referiu, esse não é no caso das decisões das autoridades administrativas. Destas, consta uma parte decisória com aplicação da respetiva sanção.
Se o RGIMOS não contivesse outras disposições, poderia eventualmente afirmar-se que a parte decisória da decisão da autoridade administrativa caducava, uma vez que fosse presente ao juiz pelo Ministério Público, mantendo-se apenas a parte correspondente à acusação. A parte decisória da decisão da autoridade administrativa seria, nestes termos, apenas considerada, caso a decisão não fosse judicialmente impugnada.
Há, todavia, outras disposições do RGIMOS, que obstam a esta conclusão, sobretudo depois das alterações introduzidas em 1995.
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Com efeito, na versão originária do RGIMOS não vigorava a proibição da reformatio in pejus o que era mais consentâneo com a ideia de que a decisão da autoridade administrativa se transforma numa verdadeira acusação. Com efeito, uma acusação não tem parte decisória e, portanto, não existe uma condenação que possa servir de referência à aplicação da proibição da reformatio in pejus, razão pela qual o regime na sua versão originária era mais coerente com a ideia de que a decisão da autoridade administrativa se transforma numa acusação. Todavia, em 1995, foi introduzida no RGIMOS essa proibição que consta do artigo 72.º-A. Regra esta que tem inúmeros afastamentos nos regimes setoriais, onde tal proibição não vigora.13/ 14 Mas, nos processos que tramitam de acordo com as regras do RGIMOS, o tribunal que conhece a impugnação não pode modificar a sanção aplicada pela autoridade administrativa em prejuízo do arguido, nem pode fazê-lo o tribunal de recurso, nos casos em que este seja interposto exclusivamente pelo arguido.
Esta disposição tem como consequência a conclusão de que a decisão da autoridade administrativa, na parte em que aplica a sanção, tem de ser tida em conta na fase de impugnação judicial, condicionando, até, os poderes de decisão do tribunal.
Assim, não obstante a referência à convolação da decisão da autoridade administrativa em acusação, não é de uma verdadeira acusação que se trata, uma vez que o tribunal, diferentemente do que sucede em sede de julgamento penal, não se encontra vinculado apenas pelo objeto do processo definido na acusação mas também pelo juízo consubstanciado na decisão de aplicação de uma sanção que a autoridade administrativa realizou e que o tribunal não pode agravar.
Igualmente ilustrativo da necessidade de tomar em consideração a sanção aplicada pela autoridade administrativa é a alínea c), do n.º 1, do artigo 73.º, em que o montante da coima aplicada pela autoridade administrativa – portanto, na fase administrativa – é critério para a determinação da possibilidade de recurso da sentença, nos casos de absolvição pelo tribunal. Reforça o entendimento de que a impugnação se aproxima de um recurso em processo penal, o facto de várias leis setoriais disporem quanto aos efeitos da impugnação, determinando se este é suspensivo ou meramente devolutivo.15 Quando os regimes setoriais dispõem sobre
13 Sobre o regime da reformatio in pejus no RGIMOS e nos regimes setoriais, veja-se FREDERICO DA COSTA PINTO, «A
Proibição da Reformatio in Peius e o Processo de Contraordenação», in Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, n.º 51, vol. II, agosto de 2015, pp. 137-157. Sobre a conformidade com a Constituição dos afastamentos previstos nos regimes setoriais, pronunciou-se já o Tribunal Constitucional, no seu acórdão 373/2015, decidindo «não julgar inconstitucional a norma do artigo 416.º, n.º 8, do Código dos Valores Mobiliários, interpretada no sentido de que pode ser agravada a coima em sede de impugnação judicial interposta pelo arguido em sua defesa, sem correspondente alteração e/ou agravamento dos factos, elementos e circunstâncias da decisão administrativa condenatória».
14 Todos os acórdãos do Tribunal Constitucional referidos no presente texto estão disponíveis em
www.tribunalconstitucional.pt.
15 Estabelecem sobre o efeito (suspensivo ou meramente devolutivo) da impugnação judicial os seguintes artigos:
228.º-A, do Decreto-Lei 298/92, de 31 de dezembro (Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras); 46.º, n.º 4 da Lei 9/2013, de 28 de janeiro (Regime Sancionatório do Setor Energético); 84.º, n.º 4, da Lei 19/2012, de 8 de maio (Regime Jurídico da Concorrência); 84.º, da Lei 15/2001, de 05 de junho (Regime Geral Das Infrações Tributárias); 35.º, da Lei 107/2009, de 14 de setembro (Regime Processual das Contraordenações Laborais e de Segurança Social); 79.º, do Decreto-Lei 28/84, de 20 de janeiro (Infrações Antieconómicas e contra a
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estes efeitos, é indubitável que não se está a encarar a decisão da autoridade administrativa como uma acusação, uma vez que não se executam acusações e, nesse caso, nem haveria que dispor sobre tais efeitos.
Portanto, o RGIMOS contém, por um lado, disposições que aproximam a impugnação da decisão da autoridade administrativa do esquema do recurso em processo penal mas, por outro lado, o facto de se afirmar que a decisão vale como acusação indicia que o julgamento da impugnação é um julgamento de plena jurisdição e que o tribunal deverá pronunciar-se sobre todos os factos, podendo, inclusivamente, produzir-se novas provas.16 Feição da impugnação que é também evidenciada pelo que se dispõe nos números 4 e 5 do artigo 64.º que determinam que o juiz fundamente a sua decisão, tanto de facto como de direito, mesmo nos casos em que tenha decidido sem julgamento.
Tudo contribuindo para a conclusão da autonomia do processo de contraordenação em relação ao processo penal, no sentido em que esta impugnação judicial nem é plenamente um recurso, nem é plenamente um julgamento penal em primeira instância, partilhando parte das características de um e de outro.
As características próprias desta fase do processo de contraordenação são, assim, e em suma: