Traitements de seconde ligne :

2.4.1 A gestão pública brasileira

O Estado patrimonialista predominou no Brasil até a década de 30. No patrimonialismo, típico dos estágios primitivos da sociedade, o aparelho estatal nada mais era que uma extensão do poder do soberano. Destacam-se as seguintes características da administração patrimonialista: relações de lealdade pessoal; clientelismo, corrupção e nepotismo; ausência de carreiras e critérios de promoção; fronteira nebulosa entre o público e o privado; casuísmo e particularismo de procedimentos.

No final do século XIX, começaram a ser difundidas as ideias weberianas de administração racional-legal, ou administração burocrática. O caráter racional apontado por Weber se consubstanciava na escolha dos meios mais adequados e eficientes para a realização dos fins visados. O novo modelo de administrar consagrava o formalismo, a impessoalidade, a divisão do trabalho, a hierarquia funcional, a competência técnica baseada em um sistema de mérito e, ainda, de um rígido controle a priori dos procedimentos adotados pelo administrador público. Em decorrência dessa concepção administrativa ocorre, em 1936, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em uma época de consolidação da burocracia na era de Vargas (1930-1945). As principais críticas à administração pública burocrática pública são: centralização; verticalização das estruturas; ênfase na posição e não na pessoa; privilégio da norma em detrimento da busca de resultados; e lentidão do processo decisório.

Na segunda metade do século XX, diante do ritmo acelerado que se imprimiu às relações sociais e econômicas, a gestão pública passou a exigir uma forma de administrar mais ágil, surgindo assim à chamada administração gerencial. Nesse contexto, foi criada a Secretaria de Reforma do Estado, no âmbito do Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), a qual estabelece, em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.

No modelo gerencial, o controle deixaria de ser apenas um controle burocrático de procedimentos, realizado pelo próprio administrador e por órgãos de controle interno e externo e evoluiria para:

Controle de resultados, a partir de indicadores de desempenho estipulados nos contratos de gestão;

Controle contábil de custos, que pode ser entendido como o elemento central do controle de resultado;

Controle por quase-mercados ou competição administrada; e

Controle social, pelo qual os cidadãos exercitam formas de democracia direta.

A necessidade do estabelecimento de mecanismos automáticos, difusos e eficientes de controle da administração coloca em evidência as possibilidades do controle social. Em diversas leis, decretos e na própria Constituição Federal foram incluídos dispositivos que tentam introduzir possibilidades de maior controle social dos recursos públicos. O controle de resultados, aliado a redução do formalismo, dando uma liberdade maior ao gestor público para expressar a sua criatividade, a descentralização e a horizontalização das estruturas caracterizam a Administração Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1998).

A administração pública continua sendo alvo de críticas há muito tempo, o que suscita a necessidade de reformas e mudanças estruturais profundas em seu funcionamento e dinâmica.

Segundo Schwella (2005), no contexto da administração pública atual, alguns desafios são colocados:

globalização – É preciso aumentar a compreensão sobre este fenômeno;

complexidade – Deve-se reconhecer o aumento dos problemas e de sua complexidade com os quais os governos devem lidar;

desigualdade – É crescente a distância entre ricos e pobres em todo o mundo; equidade de gênero – É preciso tratar profundamente das questões da igualdade de gêneros, especialmente as oportunidades educacionais;

diversidade – É crescente a incorporação de normas em respeito à diversidade cultural em todos os setores da sociedade;

boa governança – É observável um crescimento significativo no sentido da democratização política, com ênfase na ética do governo, transparência e

accountability;

capacidade – Nota-se o enfraquecimento gradual do Estado;

erosão da confiança – Observa-se a diminuição da confiança nas instituições do governo;

reforma administrativa – Devem-se buscar soluções ideais para estruturas e funcionamento dos sistemas de implementação de políticas e de prestação de serviços; e

empowerment e aumento da capacidade local – Observam-se o crescente interesse pela descentralização de instituições de governança e a expansão da capacidade local de governança.

O autor sugere ainda que o gestor público desenvolva (aprenda) habilidades de liderança para o desempenho eficaz de suas atividades diante dos desafios que lhe são colocados.

Longo (2003) defende que deve haver o desenvolvimento de dirigentes públicos, cujas competências deverão ser diversas e baseadas num conjunto de atributos, tais como: motivos e traços de caráter; conceito de si mesmo; atitudes ou valores; habilidades; e capacidades cognitivas e de conduta.

Sintetizando, observa-se que no diagnóstico da gestão pública brasileira, ainda estão presentes no serviço público brasileiro: crise de governabilidade; descrédito nas instituições; deficiência no modo de administrar; esgotamento do modelo burocrático; déficit de desempenho; baixa qualidade na prestação dos serviços públicos, entre outros.

A nova gestão pública requer preservação da atuação do Estado como prestador de serviços públicos de qualidade; valorização da cidadania e da participação e valorização do princípio da continuidade administrativa. De acordo com Santos (2006), a ampliação dos mecanismos de participação e controle social possibilita uma gestão democrática e participativa, propícia à descentralização e a valorização do serviço público.

Nesse contexto, constata-se a necessidade da gestão pública brasileira construir novos modelos de gestão com fundamento na gestão do conhecimento, destacando-se neste estudo as universidades federais.

A gestão do conhecimento poderá representar um avanço significativo na gestão pública brasileira, interferindo favoravelmente na gestão das universidades federais, pois tais práticas tendem a eliminar os resquícios do patrimonialismo, que ainda persistem e as principais disfunções da burocracia e do gerencialismo.

2.4.2 O sistema federal de educação superior brasileiro

As universidades federais integram o Sistema Federal de Ensino Superior, que é regido pela LDBN (Lei nº 9.394/1996) e pelo decreto nº 2.306/1997, sendo coordenado pela Secretaria de Ensino Superior do Ministério da Educação (SESu/MEC). O referido sistema apresenta a seguinte organização (NEVES, 2002):

Instituições universitárias; Universidades;

Universidades especializadas; Centros universitários;

Instituições não universitárias; Institutos superiores de educação;

CEFETs (Centros Federais de Educação Tecnológica) e CETs; Faculdades isoladas; e

Faculdades integradas.

Neste Sistema, as universidades são definidas e identificadas (Decreto nº 9.394/1996- LDBN), como instituições pluridisciplinares de formação dos quadros profissionais de nível superior, de pesquisa, de extensão e de domínio e cultivo do saber humano, que se caracterizam por:

I – produção intelectual institucionalizada, mediante o estudo sistemático dos temas e problemas mais relevantes, tanto do ponto de vista científico e cultural, quanto regional e nacional;

II – um terço do corpo docente, pelo menos, com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado;

III – um terço do corpo docente em regime de tempo integral.

Atualmente existem 53 Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) espalhadas pelo país. As universidades dispõem de autonomia para criar ou extinguir cursos de graduação e de pós-graduação, assim como ampliar ou reduzir o número de vagas, sem solicitação prévia ou autorização. As demais instituições precisam solicitar autorização de criação de cursos ao Ministério da Educação.

As universidades têm como objetivo desenvolver e disseminar o conhecimento, e são instituições públicas supervisionadas pelo Ministério da Educação (MEC), por meio da Secretaria de Educação Superior (SESu). Para sua manutenção e expansão, as mesmas recebem recursos do governo federal para despesas com pessoal, custeio e capital. Desse modo, a universidade realiza suas funções por meio de suas atividades básicas que são: o ensino; a pesquisa; e a extensão. Essas três atividades possibilitam a criação e elaboração da ciência, desenvolvimento da tecnologia e a formação de cientistas e técnicos de que precisa a comunidade, para enfrentar as transformações substanciais do momento atual.

Basicamente, as universidades têm por finalidade produzir, sistematizar e socializar o saber filosófico, científico, artístico e tecnológico. Devem ampliar e aprofundar a formação do ser humano para o exercício profissional, a reflexão crítica, a solidariedade nacional e internacional, na perspectiva da construção de uma sociedade justa e democrática e na defesa da qualidade da vida (adaptado pelo autor, da missão da UFSC). Assim, as universidades federais fazem parte do Sistema Federal de Ensino Superior, que é regido pela LDB (Lei nº 9.394/1996) e pelo Decreto nº 2.306/1997, sendo coordenado pela Secretaria de Ensino Superior do Ministério da Educação (SESu/MEC).

A partir da reforma universitária de 1968, com a extinção das Faculdades, as universidades adquiriram a estrutura departamental (Decreto nº 64.824, de 15 de julho de 1969). De maneira geral, atualmente estão estruturadas em Órgãos Deliberativos Centrais, Órgãos Executivos Centrais, Órgãos Deliberativos Setoriais e Órgãos Executivos Setoriais.

Os Órgãos Deliberativos Centrais são formados pelo conselho universitário e pelo conselho de curadores; os Órgãos Executivos Centrais são formados pela reitoria, vice-reitoria e pelas pró-reitorias. As pró-reitorias acadêmicas coordenam as atividades de graduação, pós- graduação, pesquisa e extensão, enquanto que as pró-reitorias administrativas desenvolvem atividades de planejamento, orçamento, recursos humanos, administração geral e infra- estrutura. As pró-reitorias normalmente estão estruturadas em departamentos e coordenadorias administrativas. Os Órgãos Deliberativos Setoriais são formados pelos conselhos das unidades, departamentos, colegiado de cursos de graduação e colegiado de cursos de pós-graduação. Os Órgãos Executivos Setoriais são formados pelas diretorias de centros, chefias de departamentos, coordenadorias de cursos de graduação e coordenadorias de cursos de pós-graduação. Sendo a comunidade universitária formada pelo corpo docente, corpo técnico-administrativo e corpo discente.

2.5 AS POLÍTICAS E AS PRÁTICAS DE GESTÃO NAS UNIVERSIDADES FEDERAIS