Traitement du Diabète

Para Almeida (2005) o termo descentralização vem sendo utilizado no Brasil para descrever vários graus e formas de mudança no papel do governo nacional, por meio de: (a) transferência de capacidades fiscais e de poder de decisão sobre políticas para autoridades subnacionais; (b) transferência para outras esferas de governo de responsabilidades pela implementação e gestão de políticas e programas definidos no nível federal; e (c) deslocamento de atribuições do governo nacional para os setores privado e não-governamental.

A forma como vêm sendo conduzidas a primeira e a segunda modalidades evidenciam as estratégias da União para coordenar o processo de descentralização federativa ocorrido na década de 1990. No caso específico da transferência de atribuições para os governos subnacionais, a autora analisa que constitui procedimento necessariamente lento e negociado, pois supõe o entendimento entre autoridades dotadas de autonomia de decisão, mesmo que as situações concretas revelem maiores ou menores condições de exercício dessa autonomia, produzindo diferentes resultados conforme a política pública analisada (ALMEIDA, 2005).

A tensão entre esse processo de descentralização de atribuições na área social e as políticas de ajustamento fiscal do governo federal iniciadas na segunda metade da década de 1990, como vimos no capítulo anterior, tem sido bastante tratada no campo de pesquisa sobre federalismo, relações intergovernamentais e políticas públicas (ARRETCHE, 2000, 2007; ALMEIDA, 1996, 2001, 2005; ABRUCIO, 2005; SANO, 2008). Esse movimento chama a atenção no federalismo atual pois foi justamente com o ajuste fiscal promovido pelo Plano Real, aliado ao aumento de receita própria, que o governo federal conseguiu reunir condições institucionais para formular e implementar estratégias mais efetivas de transferência de atribuições para os governos subnacionais na área social.

Franzese (2010) analisa que essa nova dinâmica do federalismo brasileiro, que concilia descentralização com fortalecimento do governo federal, não pode ser facilmente encaixada na relação centralização-descentralização que predominou nas análises até os anos 1990. Embora a literatura tenha sido unânime acerca do movimento de descentralização promovido pela Constituição de 1988, as análises das transformações ocorridas após o Plano Real vêm sendo interpretadas de maneira diferente por diferentes autores. A autora aponta que o novo papel assumido pelo governo federal produziu uma mudança no padrão de relações intergovernamentais que vem recebendo diversas denominações segundo o ponto de vista do autor que a aborda.

Arretche (2007) aposta na ‘continuidade da centralização’ para caracterizar essa parte da trajetória mais recente do federalismo brasileiro. Considera que, à exceção da área de educação fundamental, os sistemas setoriais das políticas sociais definidos nesse período mantiveram a concentração das funções de financiamento e normatização, dotando o governo federal de recursos institucionais para obter a adesão dos governos territoriais às suas políticas. Esta distribuição intergovernamental de funções eleva os custos dos governos subnacionais em optar pela autonomia sobre políticas, uma vez que

esta escolha implicaria renúncia às transferências federais num contexto de frágil capacidade fiscal e administrativa que assola a maior parte deles.

Segundo a autora, em que pesem as relevantes transformações ocorridas no período recente, a manutenção da estrutura previamente centralizada de distribuição de funções que centraliza o financiamento e a normatização no governo federal faz com os governos territoriais sejam dotados de ‘autonomia política’, mas tenham limitada sua ‘autonomia sobre políticas’. Considera ainda que isto ocorre “porque no ideal normativo da federação Brasileira, o principio da homogeneidade no território nacional tem precedência sobre o princípio de sua autonomia sobre políticas” (ARRETCHE, 2007, p. 9). Como exemplo desse fenômeno da centralização a autora se refere ao caso do Programa Bolsa Família, na medida em que “a existência prévia ou presente de programas estaduais ou municipais não apenas não inibiu a emergência de um programa nacional, coordenado pelo executivo federal, como de fato constituiu a base para sua existência” (ARRETCHE, 2007, p. 17).

Almeida (2005) utiliza o termo ‘recentralização’ para analisar esse movimento. Embora reconheça que o governo federal tenha desempenhado papel essencial no redesenho das relações intergovernamentais para o provimento de serviços sociais, garantia da estabilidade econômica e equilíbrio fiscal, a autora questiona se não seria possível afirmar que está em curso um processo de recentralização, depois de uma década e meia de experiência descentralizadora. Como exemplo dessa recentralização a autora cita o desenvolvimento dos programas de transferência de renda pelo governo federal:“a criação desses programas significou uma ruptura com o modelo prévio de federalismo cooperativo,predominante na área social, e uma volta clara à formas centralizadas de prestação de benefícios sociais” (ALMEIDA, 2005, p. 38). No entanto, a conclusão da sua análise sobre a hipótese da recentralização é negativa. Após uma análise da trajetória recente do federalismo brasileiro, sob as perspectivas fiscal e social, a autora constata que embora realmente esteja em curso a centralização de algumas funções, não é possível afirmar que esse seja um processo mais amplo. Nesse sentido argumenta que a federação Brasileira é um arranjo complexo em que convivem tendências centralizadoras e descentralizadoras, impulsionadas por diferentes forças, com motivações diversas, produzindo resultados variados.

Abrucio (2005), por sua vez, adota o vetor analítico da ‘coordenação federativa’ com o intuito de ir além da dicotomia centralização/descentralização. O autor entende que uma atuação coordenadora do governo federal seria necessária tendo em vista os

problemas financeiros e administrativos que dificultam aos governos subnacionais assumir encargos. Todavia essa prerrogativa deve ser exercida sem ferir os princípios básicos do federalismo, como a autonomia, a barganha, os controles mútuos e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental. Analisa que embora as iniciativas adotadas pelo governo federal nesse período tenham obtido êxito na limitação à irresponsabilidade fiscal de governadores e prefeitos, bem como na nacionalização de políticas de saúde, educação e transferência de renda, o fortalecimento dos fóruns federativos de discussão e negociação entre os níveis de governo permanece com um desafio.

Na mesma linha de Abrucio (2005), Franzese (2010) propôs uma abordagem com base na ideia da não-centralização, formulada no âmbito da teoria do federalismo como pacto. Essa abordagem pressupõe descentralização/centralização como processo, e não como resultado, valorizando a dimensão do compartilhamento entre entes autônomos, inerente ao federalismo. Nessa situação, a cooperação emerge como estratégia mais adequada para se alcançar objetivos comuns aos entes, devendo ser induzida por meio de coordenação intergovernamental, de forma que seja mais vantajoso para os mesmos atuar em conjunto do que de forma independente.

A autora utiliza essa abordagem na análise da relação entre as mudanças no federalismo brasileiro na década de 1990 e o processo de criação dos sistemas de políticas públicas nas áreas de educação, saúde a assistência social. A superação do isolamento entre as esferas de governo ocorrido no período imediato após a Constituição Federal teria se dado por meio da promoção de um padrão de relações intergovernamentais mais cooperativo, a partir de sistemas de políticas públicas que conciliam a nacionalização de políticas sociais com descentralização e negociação federativa. Ao contrário do que predomina na literatura nacional, a autora considera que a concentração de poderes normativos no governo federal não resultou em centralização na implementação dos sistemas de políticas públicas analisados, tendo, ao contrário, auxiliado no progressivo fortalecimento dos municípios, que passaram a ser cada vez mais considerados figuras-chave na efetividade das políticas públicas no modelo federativo brasileiro (FRANZESE, 2010).

Cabe ainda ressaltar que a implementação municipal pós-Constituição de 1988 foi um grande desafio, por conta do legado centralizador na área social, da heterogeneidade dos municípios e, sobretudo, porque não houve um projeto imediato para ordenara descentralização. Sem levar isso em conta, a visão da recentralização não

percebe como foi necessário, num segundo momento,um avanço coordenador maior do governo federal, e, num terceiro momento, a constituição de um jogo federativo mais equilibrado.

É, enfim, na perspectiva de Abrucio (2005)e de Franzese (2010)que orientamos a presente análise sobre as relações intergovernamentais na implementação do PBF. Com base nessas abordagens, e com o apoio dos subsídios teóricos fornecidos pela literatura internacional aqui adotada (ELAZAR, 1987; WRIGHT, 1988; PIERSON, 1995; KINCAID, 1990; AGRANOFF, 2001; OBINGER et al, 2005), que inclusive subsidiam vários dos argumentos dos autores brasileiros, buscamos demonstrar a insuficiência da teoria que entende haver um movimento de recentralização do federalismo brasileiro (ARRETCHE, 2007).

É importante pontuar que a abordagem desenvolvida por Abrucio (2005) e Franzese (2010)tem sido aplicada em políticas setoriais, sobretudo nos sistemas da saúde, educação e assistência social. Nosso estudo busca ir além desse patamar e aplicá- la na trajetória de um programa federal, justamente aquele que é muito citado (PBF) como exemplo de tendências centralizadoras do federalismo brasileiro. Buscamos demonstrar que a trajetória mais recente do PBF revela um crescente espaço de negociação intergovernamental, sobretudo para sua implementação pelos municípios. Esse movimento teria se iniciado e se fortalecido a partir da decisão do Programa em se articular de forma mais intrínseca aos sistemas de políticas públicas, sobretudo de assistência social, de modo a resolver o dilema colocado pela necessidade de se compatibilizar a homogeneidade, necessária para a implementação de uma política redistributiva nacional, com a atribuição de implementação local prevista pelo nosso modelo federativo, num contexto de fragilidade institucional em que atuam boa parte dos municípios. Desse modo, no caso do PBF consideramos que o desenvolvimento de sua perspectiva intersetorial, em uma perspectiva multidimensional de combate à pobreza, afetou suas relações intergovernamentais e por isso é importante também considerá-la na análise de suas estratégias de coordenação federativa.

O fenômeno da pobreza é considerado uma questão transversal tendo em vista que não conhece limites territoriais, funcionais e administrativos (MORENO, 2007). Dessa forma, a análise do enfrentamento de questões dessa natureza em contextos federativos pressupõe um referencial analítico que combine perspectivas de interação entre atores intergovernamentais e intersetoriais (MORENO, 2007). Dado que o desenvolvimento das políticas sociais afeta o federalismo (OBINGER et al, 2005),

consideramos importante destacar o componente intersetorial cada vez mais presente nos arranjos institucionais de gestão das mesmas, sobretudo naquelas que possuem o desafio de enfrentar questões transversais, cujas causas e manifestações possuem múltiplas dimensões.

Esse é o caso das políticas de transferência de renda condicionada no Brasil, na forma do Programa Bolsa Família, que associou o benefício financeiro de responsabilidade do governo federal, às condicionalidades de saúde, educação e assistência social, cujos serviços devem ser prestados e acompanhados pelos municípios. A intersetorialidade do PBF com os sistemas dessas políticas sociais decorre da perspectiva multidimensional da pobreza que o Programa encerra, tendo constituído instrumento pelo qual uma iniciativa de natureza centralizada como a transferência de renda passou a ser articulada a outras iniciativas descentralizadas, que se baseiam na oferta de serviços, produzindo impactos no seu arranjo federativo.

Em suma, consideramos nesse trabalho que o desenvolvimento da natureza intersetorial do PBF permitiu o estabelecimento da sua relação com os sistemas de políticas públicas, de modo a lidar com o dilema de implementação de políticas sociais no federalismo brasileiro. É com esse enfoque da intersetorialidade, como característica da trajetória do PBF que vem influenciando mudanças no seu padrão de relações intergovernamentais, que abordaremos nos tópicos a seguir a sua aplicação na gestão de políticas sociais.