O objetivo deste capítulo é demonstrar como Silberman combinou a variável da alta/baixa incerteza com os dois tipos de burocracia. Conforme será demonstrado, o autor considera os constrangimentos ambientais ou institucionais que geram a incerteza como o
12 Definir contextos históricos como de alta ou baixa incerteza dificulta a aplicação da teoria a outros países. Na
análise do caso brasileiro demonstrar-se-á que a Revolução de Trinta e o golpe de 1937, apesar de interromperem o regime democrático, em função do uso da força e do apoio de vários segmentos da sociedade, resultou em um ambiente de ‘baixa incerteza’. O argumento será apresentado no item 2.2.1.
13 De acordo com BAERT (1997): “Os teóricos da escolha racional conceituam informação imperfeita por meio
da distinção entre ‘incerteza’ e ‘risco’[...]. Enfrentando risco, as pessoas são capazes de atribuir probabilidades aos vários resultados, ao passo que, confrontadas com situações de incerteza, não são capazes de fazê-lo. Os teóricos da escolha racional tendem a se concentrar em situações de risco por duas razões: eles podem afirmar que as situações de incerteza não existem; ou podem sustentar que se elas existissem a teoria da escolha racional seria incapaz de dar conta da ação dos indivíduos. A teoria da escolha racional, enfim, assume que as pessoas são capazes de calcular a ‘utilidade esperada’ ou o ‘valor esperado’ de cada ação quando enfrentam risco.”
contexto no qual membros do Poder Executivo tomam decisões racionais no intuito de assegurar sua permanência no poder.
De acordo com o autor, a escolha racional nunca ocorre de forma isolada ou
independente, mas é condicionada pela cadeia de escolhas a qual pertence. Um problema exige dos políticos determinada resolução que, por sua vez, cria novos problemas demandando novas soluções. Este processo continua até que haja uma coleção razoável de soluções, ou um equilíbrio estrutural.
Além disso, considera que as incertezas são internalizadas pelas instituições, de forma que as escolhas estratégicas feitas pelos antecessores são consideradas apropriadas pelos seus sucessores. Sucessivas gerações de políticos consideram elevados os custos que produziram as soluções passadas, de modo que evitam alterá-las. Por isso, constroem sobre a estrutura que já existe. O processo se encerra quando ocorre o fechamento da estrutura, isto é, quando a accountability do alto escalão está assegurada. Uma vez que isso tenha ocorrido, a incerteza política exógena – perturbações no ambiente político – tende a ser subsumida com pouco efeito sobre a estrutura burocrática. O equilíbrio da burocracia racional torna-se institucionalizado a ponto de transformar-se num valor social.14
Este processo ficará mais claro a partir da descrição do processo de racionalização da França, como exemplo de alta incerteza e Estados Unidos e Grã-Bretanha para ilustrar contextos de baixa incerteza, que serão sucintamente apresentados. Considera-se relevante mencionar como foram construídos os casos porque será empregada análise semelhante para o contexto brasileiro.
1.3.1 Estratégias de alta incerteza:
Em contextos de alta incerteza, os líderes enfrentam problemas de legitimidade, pois não está claro quem decide as regras e quais são elas. Seu desafio é manter-se no poder, e a solução é elaborar um sistema decisório que, combinado com uma nova estrutura de seleção de líderes, torne as decisões mais previsíveis. A revolução também traz o problema da equidade, eis que a origem ou classe deixa de ser o critério para a elegibilidade. A questão, então, é elaborar um novo critério de legitimidade que justifique o mando por aqueles que assumiram o poder.
14 Essas considerações são feitas ao final da exposição da teoria por Silberman, e não como um pressuposto para
enunciá-la, como seria de se esperar. As observações do autor sobre escolha racional e sobre a tendência de equilíbrio do sistema se resumem ao descrito neste parágrafo e no anterior. (SILBERMAN, 1993, p. 81).
Silberman supõe que, para o novo governo legitimar-se no poder, são necessárias duas medidas iniciais: (i) a criação de um sistema eleitoral que permita a manifestação das maiorias, de forma a satisfazer a comunidade e (ii) a divulgação do ideário da revolução, associado à noção de progresso e à solução para os problemas sociais então existentes.
Feito isso, compete ao governante decidir como irá governar, isto é, como construirá uma estrutura administrativa que viabilize o exercício do poder e diminua as incertezas. Uma primeira hipótese é o uso da força. Contudo, esta alternativa não prescinde da definição de um quadro administrativo, ainda que a opção seja pelo isolamento do governo em relação à sociedade. Uma segunda hipótese é apostar em uma estrutura administrativa como forma de controle do governo.
Quem escolher para integrar esta estrutura administrativa? Quais os critérios e a forma de seleção? Esta questão é estratégica para o governante manter-se no poder e, por esta razão, procurará fazer escolhas que afastem as incertezas.
Uma primeira opção é nomear todos os cargos pelo critério de lealdade, seja pela substituição de todos os líderes do regime anterior, seja pela centralização de funções no núcleo central do governo, mantendo os líderes anteriores à revolução. Ocorre que a lealdade é uma estratégia de curto prazo, pois acarreta falta de imparcialidade e de continuidade e tem pouca legitimidade em função da mistura entre interesses públicos e privados. Ainda, a patronagem dificulta a uniformidade, a publicidade e a previsibilidade das decisões e gera disputas internas pelas nomeações. Em suma, não constitui a decisão mais racional para o longo prazo.
A estratégia para o longo prazo é a criação de um quadro de líderes homogêneo e comprometido com a organização por meio de uma estrutura de carreiras. Elas têm a vantagem de conferir previsibilidade e uniformidade às decisões, o que significa maior controle do governo, mas, principalmente, lhe asseguram legitimidade ao associá-lo à satisfação do interesse público. Para tanto, segue-se a configuração do tipo burocrático weberiano quanto à separação do funcionário do cargo e à noção de expertise. A prevalência do conhecimento técnico afasta uma série de matérias da política, blindando o líder da responsabilidade sobre assuntos controversos. Neste esquema, a ciência substitui o auto- interesse, e a administração, a política. Soluciona-se também a questão da equidade, pois o mérito passa a ser aferido pela aplicação de critérios objetivos de inteligência e habilidades. Esta estrutura administrativa possui o papel de manter a integridade das instituições e protegê-las de interesses externos, o que é feito através da homogeneidade das lideranças e do comprometimento organizacional. A homogeneidade é alcançada pela definição de padrões
elevados de elegibilidade, a fim de que a elaboração e implementação de políticas sejam uma tarefa para aqueles que possuem uma formação educacional muito específica e diretamente controlada pelo Estado. O risco da adoção desta estratégia é o surgimento de um monopólio da função pública por burocratas de carreira, o que pode limitar o papel dos políticos e permitir a busca de interesses privados. Esta ameaça pode ser controlada por incentivos para o comprometimento organizacional, como a estabilidade, salário, previsibilidade da carreira e prestígio social.
As carreiras criadas em contextos de alta incerteza são, portanto, do tipo
organizacional. Dentre suas outras características figuram o controle da informação, pois os indivíduos aprendem seu ofício no próprio exercício da função e as informações são específicas para cada organização, o que é um incentivo para a lealdade. A promoção por antiguidade é outro atributo que visa a conferir estabilidade à organização, mas pode também tornar a ascensão vagarosa. Isso pode ser equacionado pela estruturas de carreiras com ascensão rápida e aposentadoria precoce e pelo aumento do número de postos para tornar mais previsível e possível a ascensão.
Um dos desafios é a nomeação para os cargos mais elevados, que acaba ocorrendo por critérios políticos, contrariando a seleção por mérito. Aqueles não beneficiados pela promoção podem criar facções para derrubar o líder nomeado, o que afeta a previsibilidade da carreira. Volta-se ao problema da sobreposição de interesse privados sobre públicos.
Esta é a forma como Silberman descreve as estratégias possíveis dos líderes em contextos de alta incerteza. Note-se que a racionalização, no seu entender, não ocorre por questões de eficiência, mas para conferir autonomia à administração, a fim de salvaguardar a liderança política da volatilidade da opinião pública. Este objetivo é atingido através da criação de uma administração dominada e protegida pelas regras organizacionais. Ela isola a organização dos riscos do ambiente, assegurando aos governantes a continuidade no poder, a autoridade e a legitimidade. Neste contexto, a administração torna-se a promotora do interesse público, que deixa de ser um problema político. E se as falhas estão na administração, cumpre reformá-la para atingir os objetivos propostos.
É pertinente verificar como o autor aplica a teoria na análise do processo de racionalização do estado francês. O contexto da França dos séculos XVIII e XIX é considerado por Silberman como de alta incerteza, decorrente sobretudo da Revolução de 1789, que instituiu uma nova ordem política. Os líderes que tomaram o poder se confrontaram com a dificuldade de centralizar e integrar a liderança, pois apesar do caráter de quase partido dos Jacobinos, a França continuou a ser governada por notáveis, organizados por status e
riqueza. Os laços familiares, comunitários e religiosos dificultavam a criação de uma estrutura de liderança nacional.
Do período entre a Revolução e a ascensão de Napoleão, Silberman destaca a prevalência da lealdade como critério de nomeação para os cargos administrativos. Entretanto, como a patronagem gerava divergências entre os ministérios e impedia a uniformidade das decisões, começou a tornar-se um problema, agravado pela expansão da máquina administrativa. A instabilidade política deste período teria sido compensada pela crescente confiança nos regulamentos formais e pela valorização da antiguidade nos escalões mais baixos, aspectos que conferiam alguma estabilidade e asseguravam a continuidade administrativa.
Outro desafio enfrentado pelos novos líderes foi a institucionalização da igualdade que, segundo Silberman, não era desejada pelos políticos por aumentar a incerteza sobre a sucessão política. A igualdade teria sido incorporada ao sistema político como única alternativa para substituir o critério de legitimidade do Antigo Regime. Por essa razão, a igualdade prevista pela Constituição de 1791 foi sendo restrita a determinados estratos sociais, o que também gerava instabilidade política, na medida em que era entendida como uma arbitrariedade dos políticos. A organização de um sistema eleitoral envolvia ainda a disputa entre centralização administrativa e as assembléias locais, cujos membros eram eleitos. Em princípio, imaginou-se que a integração administrativa poderia ocorrer pela via eleitoral, mas os Jacobinos não conseguiram construir uma estrutura partidária que alcançasse as localidades. A solução foi retirar das assembléias a questão da integração para entregá-la a um Comitê de Segurança Pública.
Napoleão deparou-se com o mesmo dilema da equidade versus a incerteza que ela acarretava. Contudo, o voto limitado demonstrou não resolver o problema e a criação de partidos trazia a ameaça do retorno dos jacobinos. Também, permanecia a questão da integração administrativa, que não foi resolvida pela via eleitoral.
Nessas circunstâncias, a inovação de Napoleão, segundo Silberman, foi criar uma estrutura administrativa legítima para definir o que é o interesse público, de tal forma que não se trataria mais de uma imposição dos políticos aos governados e sim de decisões emanadas de um ‘administrador ideal’, capaz de identificar as preferências individuais e organizá-las conforme sua prioridade. O princípio era o de que o interesse público era importante demais para ser delegado a um grupo de representantes e seus interesses particulares. Criou-se um estado em que a igualdade é definida pela organização administrativa, superando-se o elevado risco de mediar as escolhas individuais e coletivas por meio do voto e dos partidos. Esta
estratégia permitiu o fortalecimento do Poder Executivo e a almejada centralização administrativa.
O pressuposto era o de que o interesse público não emerge das maiorias, mas da
mediação entre as escolhas individuais e as estatais. Assim, em lugar da criação de partidos, optou-se pela saída plebiscitária. Tentou-se resolver o problema da sucessão pela criação do Império.
Para superar a questão das lealdades locais, Napoleão criou um sistema centralizado de seleção de lideranças, no qual inclusive os prefeitos e subprefeitos eram apontados pelo governo central. Os prefeitos tinham grandes poderes, subordinando os subprefeitos, relação que permitia a Napoleão compor com as lideranças locais. Criou-se uma hierarquia de poder e lealdade emanada de Paris.
Mesmo centralizando as nomeações locais, havia a questão da seleção dos aspirantes. O sistema de lealdades era incompatível com a administração impessoal, razão pela qual foi sendo substituído por uma estrutura de recrutamento e treinamento definidos por critérios objetivos que refletissem seu caráter público. O primeiro passo neste processo foi a criação do cargo de auditor, responsável pelo assessoramento na elaboração das leis. Em pouco tempo, esta função passou a ser pré-requisito para a carreira diplomática e administrativa, e a maioria dos prefeitos passou a ser nomeada entre os auditores.
Além disso, passou-se a considerar o cargo de auditor como uma entrada para as
carreiras do alto escalão burocrático. Inicialmente Napoleão utilizou os auditores para cooptar a aristocracia, escolhendo-os pelo seu status social, mas o elevado número de cargos tornou difícil a tarefa de escolher os auditores sem suscitar questionamentos quanto ao critério utilizado. A partir de 1813, passou-se a exigir uma licença em direito ou ciências e, em seguida, foi estruturada a carreira, com ingresso por meio de exame, previsão da distribuição dos auditores nos diversos ministérios e níveis hierárquicos. Estas medidas resolveram também o problema da uniformidade da formação educacional, que facilitaria o consenso sobre a interpretação das regras.
Logo, a igualdade passou a ser entendida como mérito educacional, o que garantiria o suporte da aristocracia. A estratégia foi complementada pelo monopólio da educação pelo estado, que difundiu a mensuração do conhecimento através de exames, universalizou o mérito como igualdade e permitiu a mobilidade social. Ao mesmo tempo, criou-se um sistema de concursos e obtenção de títulos que exigia um grande investimento de tempo e recursos, que seria compensado pela carreira pública. Esta foi a regra instituída para o alto escalão francês, os grands corps.
A estrutura departamental criada pelo governo napoleônico foi utilizada pelos governos subseqüentes para estabelecer o controle sobre o nível local. Napoleão também passou a controlar as profissões pela definição dos certificados e do currículo das profissões de engenharia, medicina, direito e pedagogia.
Para Silberman, Napoleão foi bem sucedido em estabelecer o estado como grande determinante da vida social e econômica, mas falhou na determinação da sucessão da liderança. A restauração da Monarquia em 1814 procurou resolver o problema da sucessão, mas enfraqueceu-se em função do restabelecimento da patronagem e de conflitos com o parlamento. Deste modo, teve continuidade o contexto de incerteza gerado pela Revolução, pois apenas Napoleão centrou-se em uma estratégia organizacional para conferir alguma previsibilidade a seu governo.
Mesmo sendo insignificante o papel dos partidos neste período, Silberman entende que a patronagem prevaleceu devido à ausência de instituições que intermediassem a relação entre o governante e a administração para subordiná-la a sua vontade. A nomeação por critérios de lealdade também continuou após Napoleão porque a formação de uma burocracia impessoal não oferecia benefícios no curto prazo, ao contrário, aumentava o risco de insubordinação dos funcionários às determinações dos governantes.
Apesar disso, o autor defende que a patronagem teria produzido alguma racionalidade administrativa, pois mesmo as nomeações políticas passaram a demandar o atendimento de pré-requisitos educacionais. Essa exigência foi estabelecida para: (i) conferir uniformidade às decisões, (ii) evitar o desgaste do governante quanto à seleção dos servidores; e, principalmente; (iii) para demonstrar que a administração representava o interesse público.
À medida que se consolidavam os critérios de formação educacional, estimulou-se a
autonomia dos corpos mais especializados, como o Conselho de Estado e a Corte de Contas e a conseqüente formação de uma burocracia do tipo organizacional, que em 1850 já possuía suas feições básicas. Mesmo nos corpos da administração central, em que vigorava a patronagem, houve um movimento firme em direção aos concursos, o que limitou o poder de nomeação dos ministros. Estes resistiam também em cederem seu poder de nomeação para uma organização que centralizasse todas as contratações. Chegou-se a uma solução intermediária de realizar os exames por ministério, sem a elaboração de um estatuto administrativo unificado. Como cada Ministério passou a fazer seus próprios concursos, a carreira burocrática tornou-se restrita à vivência naquela organização.
Com o objetivo de superar a falta de continuidade e uniformidade decorrentes das
corps. O autor defende que na metade do século XIX já estavam presentes as duas principais
características das carreiras organizacionais: o comprometimento antecipado e a especialização organizacional. Além disso, a similaridade de formação e origem social aliada às restrições de entrada deu origem a uma comunidade burocrática que passou demandar restrições em diversos assuntos funcionais, especialmente quanto às regras para demissão e ascensão funcional. Em 1853, promulgou-se um estatuto sobre aposentadoria e pensão que valorizou ainda mais a antiguidade. Disso teriam resultado carreiras com considerável status e previsibilidade.
As carreiras da administração central tiveram destino diferente, pois as tentativas de racionalizá-las foram vistas como interferência do legislativo sobre o executivo. A conseqüência foi a diminuição do seu status em comparação aos grands corps, pois nestas carreiras os burocratas concorriam com as nomeações políticas. Assim, entre 1815 e 1870 definiram-se dois tipos de carreiras, a dos grands corps e a da administração central, que passou a ser a opção para os que falharam no ingresso da primeira.
Ainda de acordo com Silberman, durante o período da restauração da monarquia até o governo de Napoleão III, continuou presente o dilema de dosar patronagem com o sistema impessoal de recrutamento da burocracia. Excesso de patronagem colocava em risco a legitimidade do governo e dificultava seu funcionamento, ao passo que era necessário algum controle das nomeações pelos governantes a fim de submeter a burocracia. Logo, a estrutura que emergiu em 1870 era crescentemente racionalizada, mas de maneira fragmentada, em que o princípio central era conceder ao executivo certa discricionariedade entre um grupo de elegíveis que tiveram acesso a elevado nível educacional.
O período entre 1871 e 1900 caracteriza-se pela emergência de partidos políticos organizados. A ascensão dos Republicanos viria a resolver o problema da sucessão política, pois seu alcance nacional o legitimou a representar o interesse público, transcendendo as diferenças entre as classes sociais. No poder, os Republicanos reduziram os poderes do executivo, o que foi feito, em parte, conferindo-se autonomia ao Conselho de Estado. Assim, assuntos administrativos tornaram-se questões jurisdicionais, o que limitou os poderes dos ministros. O Conselho de Estado passou a regular também a vida funcional dos servidores, interferindo nos concursos, promoções e aposentadorias. Manteve, contudo, o caráter fragmentado da administração francesa, ao não permitir a criação de um estatuto geral.
Silberman entende que a estratégia adotada pelo partido foi a de fortalecer seu controle eleitoral pela manutenção da patronagem no nível local, institucionalizando definitivamente os concursos para os ministérios e o alto escalão burocrático. Essa prática liberaria o partido
de se manifestar sobre estas nomeações. Os membros do partido Republicano foram responsáveis pela criação da École Libre des Science Politique, que se tornaria a principal escola para o ingresso nos grands corps. A institucionalização dos concursos, a autonomia do Conselho de Estado e a emergência da Science Politique criaram uma estrutura de carreira intocável, cujos incentivos eram a possibilidade de ser nomeado para cargos elevados, a previsibilidade e segurança, a aposentadoria precoce e a permissão para alternar períodos em outros serviços e empresas privadas.
Em 1890, as carreiras já tinham a feição atual, mas o caminho foi longo. Passou-se mais de um século entre a revolução que eliminou o serviço público como propriedade privada até a consolidação da sua prestação como conseqüência do mérito educacional.
Como as carreiras foram construídas em torno de organizações e não de profissões, o conhecimento organizacional era mais valorizado do que a certificação profissional. Por essa razão, e também pelo controle estatal das ocupações, não foi concedido espaço para os