The Test Driver

Com o governo Fernando Henrique Cardoso, inicia-se, a partir de 1995, o processo de reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal (MELO, 1999). O modelo que assumiria a forma da nova administração pública foi expresso no documento intitulado Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995), formulado pelo extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), cujo titular da pasta era o ex-ministro Bresser Pereira. O Plano Diretor que apontava para mudanças nos arranjos inter e intraorganizacionais das instituições do aparelho estatal brasileiro, constituindo as bases da reforma administrativa de 1995.

O MARE foi, assim, criado com o propósito de formular e implementar tal política pública no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, no período entre 1995 a 1998. O objetivo da reforma era tornar a administração pública mais eficiente e oferecer ao cidadão serviços públicos de melhor qualidade. Para atingir essa pretendida eficiência, impunha-se a descentralização de certas atividades executadas pelo poder público, que poderiam ser melhor executadas supostamente pelo setor privado, mesmo sabendo-se que tal processo implica, muitas vezes, a transferência de responsabilidades fiscais para o órgão que irá executá-las.

Entra em pauta também o que Pereira (1997) denomina de publicização, como nova fórmula criada para distinguir esse processo de reforma do de privatização, entendendo-se que esse processo de reforma implica na “transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos que hoje o Estado

presta” (PEREIRA, 1997, p. 59), mesmo que a organização criada possa ter características e estatutos fundados na categoria do direito privado.

De acordo com Pereira (1997), essa reforma faz uma distinção entre o núcleo burocrático do Estado e o setor de serviços sociais e de infra-estrutura. Para o autor, o Estado moderno, social-democrático, é constituído de duas esferas fundamentais: um núcleo burocrático do Estado, voltado para as funções exclusivas do Estado, um setor de serviços sociais e um de obras de infra-estrutura. O núcleo burocrático abrange o poder legislativo, o poder judiciário e, no poder executivo, as forças armadas, a polícia, a diplomacia, a arrecadação de impostos, a administração do Tesouro público e a administração do pessoal do Estado. Estariam neste núcleo as careiras exclusivas do Estado: as carreiras dos militares e dos policiais, dos juízes e dos promotores, dos fiscais e dos diplomatas.

Em relação ao setor serviços, cabe-lhe executar as decisões emanadas do governo. Pereira (1997) afirma: faz parte do Estado, mas não é governo. E introduz a idéia de governança como a “capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo” (PEREIRA, 1997, p. 44). Para o autor, são funções desse setor cuidar da educação, da pesquisa, da saúde pública, da cultura, e da seguridade social. São funções que também existem no setor privado e no setor público não-estatal das organizações sem fins lucrativos.

Pereira (1995, p 10) aponta, ainda, para uma distinção entre esses núcleos:

Enquanto que no núcleo burocrático, o essencial é a segurança das decisões tomadas, no setor de serviços o importante é a qualidade dos serviços prestados aos cidadãos. Por isso, enquanto no núcleo burocrático o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, é o da capacidade de ver obedecidas e implementadas as decisões tomadas, no setor de serviços o princípio correspondente é o da eficiência, ou seja de uma relação ótima entre qualidade e custos dos serviços colocados à disposição do público. O que foi dito do setor de serviços sociais aplica-se também ao setor de obras de infra-estrutura, quando estas ainda são realizadas diretamente pelo próprio Estado.

Para este autor, a execução dos serviços sociais deverá ser radicalmente descentralizada. Além disso, como os serviços sociais do Estado exigem uma flexibilidade, uma eficiência e uma qualidade tão boas quanto às existentes nas atividades semelhantes no setor privado e no setor público não-estatal, será necessário para esses serviços encontrar uma forma de administração mais flexível do que a adotada no núcleo burocrático da administração direta. Assim, “este

objetivo de autonomia financeira e administrativa dos serviços sociais do Estado poderá ser alcançado principalmente através do projeto das “organizações sociais, que será nosso segundo projeto prioritário” (PEREIRA, 1995, p. 11). É quando se percebe o caráter fiscal e financeiro do setor de serviços sociais.

Nesta perspectiva, a reconstrução do Estado significaria “superar definitivamente a crise fiscal e rever as estratégias de intervenção no plano econômico e social, abandonando as intervenções diretas e adotando formas regulatórias” (PEREIRA, 1995, p. 4).

Desse modo, os serviços não-exclusivos do Estado poderiam ser prestados pela iniciativa privada e por entidades do tipo organização social: organizações públicas não estatais – mais especificamente fundações de direito privado – que têm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com o poder executivo correspondente, fazer parte do orçamento público federal, estadual ou municipal (PEREIRA, 1997).

Quanto ao setor de produção de bens e serviços, a proposta da reforma consistia na transferência dessas atividades para o domínio do mercado, por meio de programas de privatização, partindo-se do pressuposto de que as empresas estatais se tornariam mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente (PEREIRA, 1997).

A reforma tinha o propósito de também promover mudanças culturais e de gestão no interior das instituições públicas. No plano cultural, a proposta era superar o modelo burocrático weberiano, em prol de uma cultura gerencial no serviço público. No tocante a gestão, propunha-se a adoção de técnicas gerenciais nas instituições, com a crença de que haveria a elevação do nível de eficiência na prestação de serviços públicos (PEREIRA, 1997). Esse tipo de gestão supostamente seria a solução para a crise da dimensão administrativa do Estado e foi denominada de administração pública gerencial (BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1995).

Efetivava-se, assim, com o governo de Fernando Henrique Cardoso, uma grande abertura para a atuação do setor privado, o que tem repercussões nas demais esferas jurídico-administrativas, em especial, no executivo estadual, como pôde ser constatada no setor educação do Estado de Pernambuco, nas duas gestões do governador Jarbas Vasconcelos, no período de 1999 a 2006, como se verá adiante.

Contudo, essas concepções de Estado e de política pública não eram assimiladas de forma consensual no país, encontrando resistências em governos estaduais, como se observou no Estado de Pernambuco, cujo governador Miguel Arraes de Alencar (1995 a 1998) era tido como notório opositor das teses do Estado mínimo.

2.3 A RESISTÊNCIA DO GOVERNO DE PERNAMBUCO AOS DITAMES DA