Como dito anteriormente, na década de 70, muitos temiam que o aparente declínio do poder econômico dos EUA conduzisse a uma retomada do protecionismo e das políticas de blocos comerciais.
Para teóricos da TEH como Gilpin (2001):
“Sem um poder hegemônico, a cooperação internacional em comércio, nas questões monetárias, e na maioria das outras questões das relações internacionais torna-se extremamente difícil, senão impossível, de atingir” (GILPIN, 2001, p. 95, tradução nossa).
Nos anos 70 e 80, as previsões de colapso do GATT eram alimentadas pela adoção crescente de medidas protecionistas como os chamados acordos de restrição voluntária a importações (ARVs, na sigla em português) pelos EUA e outros países industrializados. Negociados fora do GATT, os arranjos permitiam que países importadores de um determinado produto acordassem, com os países exportadores do item, limites para a entrada desses bens em seus mercados. Além disso, crescia significativamente o uso de mecanismos de defesa comercial pelo governo norte- americano, especialmente as chamadas salvaguardas.
Cabe recordar, entretanto, que a adoção de práticas protecionistas ou de exceções às regras de liberalização comercial não eram fenômenos novos na
política comercial norte-americana. As medidas remontam, por exemplo, à introdução, sob influência dos EUA, de exceções para o setor agrícola ou de salvaguardas ao regime de comércio ainda durante as negociações sobre a OIC. Nesse sentido, Strange (1987) chama a atenção para a inconsistência do discurso liberal dos EUA, que, historicamente, foi aplicado de maneira seletiva e em função das preferências norte-americanas.
Por outro lado, o modelo de protecionismo que começava a emergir nesse momento envolvia um componente novo: o foco crescente no uso de barreiras não tarifárias ao comércio, movimento que se acentuava na medida em que cortes tarifários negociados reduziam a relevância das tarifas comerciais.
Por essa razão, para Ruggie (1982), o chamado novo protecionismo não deveria ser interpretado como uma ruptura fundamental do regime de comércio, mas como parte integral do processo de liberalização: o aprofundamento da abertura comercial tende a ser acompanhado de medidas governamentais, que, dentro de limites compatíveis com a expansão de longo prazo das trocas comerciais, amorteciam os efeitos perturbadores das práticas liberais para as economias domésticas. Nesse sentido, segundo Ruggie (1982), o emprego desses expedientes seria compatível com o liberalismo embutido, lógica que viabilizava a liberalização ao permitir ajustes constantes por meio de mecanismos de exceção e válvulas de escape às normas liberais. Assim, Ruggie (1982) argumenta que os próprios ARVs estavam, de certa forma, assentados na ameaça implícita de que o país importador movesse uma ação emergencial no GATT com base no artigo XIX, que permitia o uso de salvaguardas em casos de surto de importações.
Na década de 80, preocupações com déficits comerciais crescentes e com a desindustrialização da economia norte-americana reforçavam pressões domésticas protecionistas. Ao mesmo tempo, a intensificação da concorrência econômica internacional alimentava queixas sobre as práticas comerciais dos competidores do país, que eram muitas vezes vistas como desleais. Assim, a noção de declínio da hegemonia norte-americana era associada a desenvolvimentos como a adoção de medidas unilaterais – baseadas na Seção 301 da Tarifa de Comércio de 1974 – por diferentes governos em Washington.A Seção 301 conferia autoridade ao Executivo norte-americano “[...] para impor medidas coercitivas unilaterais contra países estrangeiros que violassem acordos comerciais ou que mantivessem práticas e leis injustificáveis ou restritivas do comércio dos EUA” (CHOREV, 2007, p. 176, tradução
nossa). Outro fenômeno destacado era que os EUA, antes críticos, também tinham se voltado para a negociação de acordos preferenciais de comércio a partir da década de 80.
From this perspective, the emergence of new industrial powers and new exporters of manufactured goods has resulted in increased American protectionist policies, beginning with the New Protectionism in the mid-1970s and with the shift to a greater emphasis on economic regionalism made manifest in the 1994 formation of the North American Free Trade Agreement
(GILPIN, 2001, p. 97).
Segundo Gilpin (2001), os EUA teriam assumido uma política comercial
multitrack, que acentuava o unilateralismo, o bilateralismo e o regionalismo
econômico, restringindo a ênfase que tinham atribuído ao multilateralismo comercial no pós-guerra. Apesar dessas práticas, como é sabido, as previsões da TEH sobre o colapso da ordem de comércio não se concretizaram, o que alimentou uma série de esforços acadêmicos. Diversos teóricos reagiram a esse acontecimento, alguns deles também partindo do entendimento de que viviam em um contexto de hegemonia declinante.
Krasner (1982) argumenta que regimes internacionais não respondem imediatamente a mudanças nas configurações de poder, havendo um processo de inércia. O processo de distribuição de poder e as mudanças no interior desses arranjos não ocorriam na mesma velocidade, fazendo com que, ao longo do tempo, as incongruências entre as preferências do Estado hegemônico e o funcionamento desses regimes aumentem. Para Krasner (1982), esse também é o caso das instituições de comércio, que, historicamente, tenderam a ser rompidas apenas por grandes acontecimentos, como guerras ou crises econômicas profundas.
Segundo Krasner (1976), as ações passadas dos Estados beneficiam e fortalecem determinados atores domésticos ao mesmo tempo em que moldam instituições nacionais, tornando mais difícil a alteração do curso de políticas liberais anteriormente adotadas mesmo quando elas se tornam menos adequadas do ponto de vista dos interesses estatais. Este argumento é, portanto, aplicado para esclarecer a sobrevivência do regime de comércio do pós-guerra:
State decisions taken because of state interests reinforce private societal groups that the state is unable to resist in later periods. Multinational corporations have grown and prospered since 1950. International economic policy making has passed from the Congress to the Executive. Groups
favoring closure, such as organized labor, are unlikely to carry the day until some external event demonstrates that existing policies can no longer be implemented. The structure of international trade changes in fits and starts; it does not flow smoothly with the redistribution of potential state power
(KRASNER, 1976, p. 343).
Ruggie (1982) defende que regimes internacionais são mantidos porque possuem finalidades socialmente reconhecidas, as quais refletem e definem o papel do Estado nas interações entre o mercado e a sociedade. Para Ruggie (1982), portanto, desde que os propósitos sociais compartilhados se mantenham constantes, os princípios e normas dos regimes (ou seja, sua moldura normativa) não serão alterados.
Por outro lado, Ruggie (1982) argumenta que, como sob hegemonia os regimes tendem a se basear em contribuições desproporcionais do Estado hegemônico, os procedimentos e regras --- isto é, os instrumentos – desses arranjos, ainda que permaneçam coerentes com o princípio do regime, costumam ser ajustados a nova distribuição internacional de poder.
Na obra intitulada After Hegemony, Keohane (1984) admite a dificuldade envolvida na organização de arranjos cooperativos em uma ordem pós hegemônica, mas argumenta que, uma vez estabelecida a cooperação, a existência de uma hegemonia se torna menos necessária porque os custos da cooperação diminuem. O autor é um dos principais nomes do que passou a ser conhecido na disciplina de relações internacionais como teoria dos regimes.
Na esteira desse argumento, Fonseca e Belli (2004) sugerem que, através de uma separação analítica da história das instituições internacionais em dois momentos, pode-se argumentar que, apesar do peso da influência hegemônica na fase de criação, segue-se uma segunda etapa na qual esses arranjos têm uma condição de maior autonomia em relação aos interesses da potência.
Como argumenta Ford (2003), embora muitos teóricos liberais retratem o regime de comércio do pós-guerra como resultado da preponderância econômica dos EUA, eles não entendem que os regimes sejam inteiramente dependentes da hegemonia norte-americana.
Para Keohane (1984), as instituições são preservadas porque os Estados reconhecem a importância dos regimes para a promoção de interesses comuns. Na visão de teóricos da vertente liberal institucionalista a qual o autor é vinculado, as instituições “fornecem informações aos Estados sobre o comportamento um do
outro, reduzem os custos de negociar acordos, e podem expor, e algumas vezes até punir, violações dos acordos pelos Estados” (MILNER, 1998, p. 116, tradução nossa).
Even if power becomes more fragmented, shifting downward the supply function for regimes, regimes may persist because the demand function has been shifted upward by the informational advantages provided by extant principles, norms, rules, and decision-making procedures (KRASNER, 1982,
p. 504).
De forma geral, teóricos dessa perspectiva entendem que regimes são capazes de modificar de forma significativa o ambiente em que os Estados atuam. Para Krasner (1982), uma vez instaurados, os regimes podem afetar as próprias variáveis que levaram a sua criação, alterando a percepção de interesses dos Estados e, até mesmo, a distribuição de poder entre eles.
A discussão acadêmica em torno da capacidade e das limitações de instituições internacionais, contudo, é controversa. Diversos analistas associados à escola neorealista das RI contestam o argumento de que instituições internacionais possam ter impacto causal próprio sobre a realidade internacional. Segundo essa perspectiva, os efeitos dos regimes internacionais estão condicionados aos interesses e ao comportamento dos Estados, refletindo as assimetrias de poder entre eles.
Além disso, embora reconheçam a contribuição da teoria dos regimes para a questão teórica em torno da preservação desses arranjos, autores como Russett (1985) se mostraram céticos quanto à possibilidade de extensão da cooperação a novas questões em um contexto de hegemonia declinante.
3.4 Visões sobre a preservação do sistema multilateral de comércio em um