O tema e a expressão “guerra fiscal” têm sido bastante discutidos nas esferas governamentais e também nos meios empresariais. Sobre o assunto, alguns autores apresentaram definições e comentários quanto a sua efetividade:
“A guerra fiscal é um estado peculiar de acirramento do caráter competitivo das políticas de atração de investimentos, via redução, diferimento e/ou isenção tributária, que ocorre em determinado momento e em certas condições. (...) A guerra fiscal, tal como hoje praticada, tem como condição básica de viabilidade a conjugação de um determinado arranjo legal da tributação do imposto sobre valor agregado (IVA) e a progressiva fragilização da capacidade de regulação (tomada num sentido amplo) das relações federativas por parte do governo central. Por outro lado, essas são condições necessárias, mas não suficientes. O fator efetivamente responsável pela sua emergência e dinamismo foi a forte retomada do investimento privado interno e externo nos anos 90”. (PRADO/CAVALCANTI, 2000).
À simples renúncia de parte dos impostos devidos, considerando-se a elevada carga tributária brasileira, somaram-se os benefícios dos financiamentos subsidiados para atrair um número cada vez maior de empresas para o Nordeste brasileiro. Existe uma quase unanimidade de opinião quanto à complexidade das regras e normas tributárias existentes no atual sistema tributário brasileiro. Isso tem dificultado ao contribuinte o cumprimento das obrigações com o fisco, implicando, muitas vezes, um aumento dos níveis de evasão fiscal através da sonegação, da corrupção e do crescimento da economia informal.
Embora tenha funcionado, inicialmente, de maneira bastante interessante – a Bahia conseguiu atrair uma montadora de veículos que mudou o patamar da economia do Estado e o Ceará captou um grande investimento do setor calçadista, antes instalado no Rio Grande do Sul,
para a cidade de Sobral - ao longo do tempo a política de incentivos fiscais passou a ser vista como uma distorção do modelo tributário brasileiro, já que cada Estado passou a ser cada vez mais agressivo na adoção do seu programa de incentivos, ao ponto de, em alguns casos, comprometer a própria viabilidade econômica do mesmo Estado, que se via impossibilitado até mesmo de manter em dia suas respectivas folhas de pagamento.
A implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal foi outro fato importante para limitar os benefícios que poderiam ser ofertados, do ponto-de-vista tributário, já que estabeleceu limites importantes para comprometimento das receitas e despesas anuais.
Diante de tal quadro, os programas de incentivos fiscais foram se aperfeiçoando e, ao mesmo tempo, se tornando cada vez mais complexos e indiretos, gerando menor impacto nas receitas existentes e viabilizando uma forma de reduzir os gastos com impostos, para as indústrias e/ou atividades de interesse, sem comprometer a receita corrente, mas minimizando a arrecadação futura sobre os novos investimentos, ainda que sob a forma de ampliação das plantas industriais já existentes.
Ferramentas como o recolhimento de ICMS mínimo ou o diferimento dos valores a serem pagos foram criados para asseguramento da receita e redução da base tributária para novos empreendimentos, permitindo que a Unidade Federativa saísse do conceito de “renúncia” para o de redução da base tributária. Isto diferencia bastante o conceito e, sobretudo, os valores a serem arrecadados, uma vez que a Fazenda Estadual passaria a receber um percentual sobre o novo investimento, que não aconteceria se o empreendedor não implantasse o seu projeto no Estado. Ou seja: é melhor receber um pequeno percentual de alguma coisa do que 100% de nada. Isso tudo sem que o Estado tivesse qualquer redução no montante de sua arrecadação e também sem elevação dos seus custos.
Apesar de bastante inteligente, a medida passou a ser copiada por diversos Estados nordestinos, que passaram também a desenvolver ajustes em seus programas de incentivos, tornando difícil a comparação, mas deixando clara a maior atratividade da região para os novos
investimentos, desde que as deficiências estruturais, a depender da composição de custos de cada empresa, pudessem ser compensadas com o pagamento de uma carga tributária menor.
O modelo tornou-se, portanto, matemático e a análise das empresas passou a ser focada no poder de competitividade que elas passariam a ter, a partir de uma redução significativa da sua composição de custos. Hoje, a situação se tornou bastante crítica, em relação ao tema, tendo em vista dois principais aspectos:
A adoção de programas de incentivos fiscais também por parte dos Estados mais desenvolvidos, no mínimo para manter as indústrias que já sinalizavam abandonar suas plantas em Estados do Sul e Sudeste para migrar para o Norte/Nordeste.
A regulamentação de políticas de incentivos fiscais por parte do Confaz, que se tornou cada vez mais exigente e menos benevolente em relação aos programas de incentivos fiscais.
Mesmo com o endurecimento do Confaz, a sonhada reforma tributária não apresenta avanços e a competição entre os Estados continua elevada. Não existe um planejamento nacional que possa definir políticas públicas adequadas para direcionamento dos investimentos, de forma a acabar com o imenso abismo que separa os dois “Brasis” existentes.
Nos últimos quatro anos, no entanto, o direcionamento de alguns investimentos públicos para Pernambuco reaqueceu a economia e fez com que o Estado voltasse a sonhar com a reconquista do espaço político e econômico perdido ao longo dos anos, sobretudo em relação à Bahia.
Atentos aos fatos e ocorrências do passado, quando os investimentos daqui viabilizavam, na verdade, as indústrias de fora, os dirigentes políticos e fazendários do Estado têm se mostrado mais preocupados com o desenvolvimento das suas cadeias produtivas, buscando incentivá-las de tal forma que os investimentos públicos e privados de grande porte, para cá direcionados pela decisão do Poder Público Federal, possam deixar também, como benefícios indiretos, uma grande quantidade de empresas periféricas, se houver um asseguramento das condições de
competitividade dessas empresas, para suprir, adequadamente, as necessidades de matéria-prima e bens de consumo das grandes atividades industriais aqui instaladas, sejam elas públicas ou privadas.
Empresas como o Estaleiro Atlântico Sul e a Refinaria Abreu e Lima, por exemplo, vão necessitar de móveis, aços forjados e especiais para caldeiraria, geradores de vapor, tubos, conexões, flanges, bombas, compressores, motores, turbinas, guindastes, guinchos e transformadores, afora uma infinidade de serviços de engenharia, projetos, construção e montagem, tudo isto como efeito e oportunidades diretas de implantação de novos projetos relacionados ao segmento. Há que se levar em conta, também, a implicação em outras atividades e serviços não direta e especificamente ligados ao setor, mas que certamente também terão significativa repercussão na geração de empregos e oportunidades de negócios, como serviços de hotelaria, restaurantes, farmácias, supermercados, etc.
É importante, portanto, que se possam fortalecer as indústrias e outras empresas locais para atuarem como fornecedores desses grandes grupos, fazendo com que os seus benefícios atinjam uma camada maior de trabalhadores pernambucanos. Os casos da Sadia e da Perdigão/Batávia, que estão sendo implantadas no interior do Estado, também são exemplares na medida em que, além do estímulo ao surgimento de novas atividades locais e do elevado impacto que provocarão na economia das cidades onde serão instaladas, propiciarão, no futuro, também a integração dos avicultores e suinocultores de Pernambuco à sua cadeia de fornecedores, embora isso não venha a ocorrer no curto prazo, devido às limitações ainda existentes para a produção de ração a custos mais baixos. Mesmo assim, a recuperação da bacia leiteira do Agreste, situada no entorno de Garanhuns e Bom Conselho, poderá aproveitar a implantação das novas unidades da Batávia em Bom Conselho e das novas plantas industriais da Cemil e da Betânia, que se instalarão em Caruaru e Garanhuns, respectivamente. É com este propósito que se faz necessário conhecer as políticas de incentivos fiscais desenhadas e utilizadas por cada um dos principais Estados Nordestinos, para evitar que todos os benefícios que a atração das grandes indústrias e dos investimentos públicos trarão para o Estado acabem migrando para os Estados vizinhos, no caso Alagoas, Bahia, Ceará, Paraíba e Piauí, em detrimento da população pernambucana.
No início da década de 1990, os Governos estaduais e municipais implementaram políticas pró-ativas de atração de indústrias, interferindo em suas trajetórias de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, reacenderam a disputa dos territórios por investimentos. Os instrumentos principais dessas políticas são, justamente, a concessão desses incentivos fiscais/financeiros, de infra-estrutura e de treinamento de mão-de-obra, aproveitando também da vantagem de uma mão- de-obra mais barata nesses territórios. Já no início da década muitos Estados brasileiros já haviam iniciado o uso agressivo de políticas de atração de investimentos via incentivos fiscais. Por exemplo, Ceará e Bahia nesse período já atraíam diversas indústrias de setores intensivos em mão-de-obra do Sul e Sudeste do País, como calçados, têxtil/confecções etc. Contudo, o tema da “guerra fiscal” só explode na mídia e no meio acadêmico e político na década de 1990 com o advento da disputa pelos vultosos investimentos da indústria automobilística, aumentando ainda mais sua notoriedade. Essas disputas se acirraram na década passada e começaram a ganhar destaque na mídia e na agenda acadêmica, política e econômica do país.
O debate sobre essas políticas foi intensificado em meados dos anos 1990 com a emergência das disputas pelos investimentos da indústria automobilística no âmbito do Novo Regime Automotivo Brasileiro, editado em 1995, garantindo uma série de vantagens para as indústrias do setor automobilístico que viessem a se instalar no País naquele momento.
Todavia, a competição entre ‘territórios’ – Estados ou Municípios – na atração de investimentos externos não é característica exclusiva do período atual nem é específica de países desenvolvidos ou em desenvolvimento. No Brasil, a utilização de isenções, reduções e diferimentos tributários pelos Estados, como forma de atrair investimentos e alavancar a industrialização remonta, no mínimo, da década de 60, quando diversos Estados brasileiros já possuíam programas estaduais de desenvolvimento, a exemplo de Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul. O Prodepe, ainda que tardiamente, veio substituir o Fundo Cresce Pernambuco.