SUPPLÉMENT

“Garantir que a decisão a ser tomada se oriente pelas consequências humanas globais, cumulativas, de longo prazo, indiretas e de longo alcance.” Carta da Terra, 2000.

E

P

,P

E

.

Planejar é pensar antes de fazer, antes de alcançar um objetivo. Planeja- se para conseguir. O planejamento, ato ou efeito de planejar, está relacionado com a preparação, organização e estruturação de determinado(s) objetivo(s). É o procedimento com vistas a atingir objetivo(s).

Santos (2004) atenta que são variados os conceitos criados ao se definir planejamento. O autor enfatiza que planejamento é um processo contínuo, envolvendo a coleta, a organização e as análises sistematizadas das informações, através de procedimentos e métodos, para chegar a decisões ou a escolhas acerca das melhores alternativas para o aproveitamento dos recursos disponíveis.

O planejamento exige uma abordagem interdisciplinar e integrada, considerando o caráter complexo de uma dada situação ambiental, onde não só os aspectos físico-naturais devem ser considerados, mas também, as dinâmicas antrópicas existentes.

Muitas são as abordagens referentes ao planejamento quando este está ligado à urbanização e ao território. Neste capítulo foram escolhidos alguns conceitos, históricos e instrumentos do planejamento, na expectativa de que o respeito ao tema sirva de subsídio para a distribuição justa do ônus e do bônus do processo de urbanização de franjas urbano-rurais.

Planejamento do Uso Urbano, Ambiental e Rural

Ao passar dos tempos, o ato de planejar a unidade territorial vem apresentando mudanças e sofrendo influências de diferentes áreas do conhecimento.

A definição de uma única linha ou teoria de planejamento não tem se apresentado viável, uma vez que em cada realidade, contexto ou nível de organização diferente, há também diferentes realidades, condições e recursos disponíveis. Um aspecto que de fato vem sendo levado em consideração e sendo fonte de grande debate é a necessidade quase que calamitosa de se considerar os recursos naturais envolvidos nos estudos e processos de planejamento como fontes esgotáveis, no intuito de se trabalhar suas características e limitações ambientais para se preservar e utilizar de forma racional. A dinâmica constante e a diversidade de atividades realizadas nos territórios, os tipos de usos e as atuais relações entre o rural e o urbano não podem mais ser desprezadas diante o planejamento.

O planejamento urbano pode ser definido como o conjunto de ferramentas que possibilita perceber a realidade, a fim de avaliar os caminhos para a construção de programas que visa aprimorar os aspectos de qualidade de vida atual e futura da população. Segundo Santos (2004), o planejamento ambiental pode ser definido como o planejamento de uma região, visando integrar informações, diagnosticar ambientes, prever ações e normatizar seu uso através de uma linha ética de desenvolvimento.

Para que haja a realização da função social e planejamento de forma sustentável de uma cidade, o Congresso Nacional aprovou o Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10 de julho de 2001), que no Art. 2° estabelece o regulamento e dentre algumas aplicações importantes de instrumentos de gestão urbana aborda:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações; II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de

influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a-) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b-) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c-) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana (FONTOURA,2013).

O termo planejamento ambiental é abordado na obra: Política e Planejamento Ambiental ano de 2009 e vem em forma de citação abaixo:

“A sua execução é realizada através de programas de curto prazo. O controle de tais programas conduz ao conhecimento sobre a posição e o cumprimento do plano e permite ciclo de retorno entre planejamento a gestão. A realização dos planos passa por determinadas etapas: a-) Identificação e descrição do sistema: reconhecimento das variáveis relevantes para a compreensão de sua estrutura e funcionamento; b-) Definição dos objetivos com base nos problemas atuais e futuros e suas interações; c-) Geração de soluções que melhor satisfaça os objetivos sem violar as restrições do sistema; d-) Seleção da solução que melhor satisfaça os objetivos através de um processo de avaliação, no qual ter de dar entrada a certas apreciações subjetivas e juízo de valor e: e-) Execução e controle. (ALMEIDA et al. 2009, p. 13).”

As normas e orientações de expansão da cidade procuraram resistir, inadaptadas a nova realidade, marcando a falência das políticas urbanas por práticas viciadas, que são praticadas até hoje, tais como (RIDENTE JUNIOR, 2000):

 Implantação de cidades em local de solos altamente arenosos, com relevo ondulado e declividade máxima de 10%, sem planejamento adequado para evitar a erosão;

 Retirada da vegetação e construção de edificações, causando a diminuição do tempo de concentração das águas e o aumento do escoamento superficial, resultando em condições favoráveis à instalação dos processos erosivos;

 Falta de pavimentação e traçado deficiente de ruas e sistemas de drenagem que contribuíram para as perdas de solo. Projetos-padrão foram e continuam a ser impostos à natureza repetidas vezes, vindo a exaurir as potencialidades do meio físico, devido aos impactos provocados por este tipo de implantação sem a correta adequação às peculiaridades do meio ambiente. A tipologia típica são os prédios em “H” com torres de até cinco andares, ou conjuntos habitacionais horizontais, que normalmente demandam grandes movimentações de terra quando são implantados em áreas declivosas, justamente por serem projetados para áreas planas (FREITAS et.al., 2001; CARVALHO E PRANDINI, 1998;).

Albano (2013) informa que o planejamento ambiental é o elemento básico para o desenvolvimento econômico e social voltado à melhor utilização e gestão de uma unidade territorial, cujas fases de inventário e de diagnóstico tornam-se caminho para a compreensão das potencialidades e das fragilidades da área. Assim, o planejamento ambiental é a base para o desenvolvimento sustentável, compreendido como a maneira possível para a qualidade de vida da população, principalmente para os países periféricos e subdesenvolvidos, ou a única possibilidade de sobrevivência para a humanidade (Assis, 2000 apud Moreno, 2002).

Configura-se, dessa forma, um grande desafio para o que poderia ser denominado planejamento urbano ambiental, que deveria conseguir atrelar o meio ambiente aos processos intraurbanos por meio da combinação entre planejamento e análise ambiental, voltada ao uso racional dos recursos naturais e à melhora das condições de vida da população (Albano, 2013).

Em relação ao planejamento rural, considerar a relação rural/urbano como problemática relevante para a reflexão sobre a questão do planejamento urbano, seja nos aspectos socioeconômicos, seja nos aspectos territoriais, ainda não é uma prática comum. Dentre as principais causas, é preciso considerar que, ao longo da história

do urbanismo no Brasil, os maiores interesses e conflitos estavam concentrados nas áreas centrais das cidades. Portanto, as metodologias e instrumentos de planejamento foram desenvolvidos e implementados de forma fragmentada nas áreas centrais da metrópole. Atualmente, as zonas mais periféricas, de expansão urbana e os sistemas de mananciais constituem preocupação predominante dos gestores. É no rural-urbano que se concentram os mais significativos recursos naturais, importantes para o equilíbrio ambiental e para os sistemas de infraestrutura urbana.

Lodder (1976) sugeriu aos planejadores que, ao pensarem os espaços rurais, tivessem em mente determinadas realidades suplementares para que o planejamento rural se efetive, dentre elas:

a-) uma visão ampla dos padrões culturais e de comportamento do ambiente social - o planejador rural precisa ver sua região como os próprios habitantes a veem e, ao mesmo tempo, ter flexibilidade suficiente para desenvolver estratégias aceitáveis à população e ao poder central a que está vinculado;

b-) o planejamento rural deve tentar mudar a imagem de que as regiões rurais deveriam ser apenas fontes de matérias primas e de alimentos a serem processados pelas fabricas localizadas nas regiões urbanas, e preocupar-se com uma maior diversificação da base econômica rural, enfatizando as potencialidades da região e os efeitos para frente e para trás das atividades existentes.

Ressalta-se que os problemas no ordenamento do território rural advêm, em grande parte, da dificuldade de compreensão dessas áreas, sobretudo, porque o rural, hoje, apresenta novas dinâmicas e funcionalidades - tanto pela deterioração da vida nas cidades, o que favorece a visão do rural como espaço de lazer e descanso, quanto pela presença de novas atividades no campo - as quais exigem novas análises e enfoques que considerem outras dimensões além dos aspectos físicos e econômicos e que considerem o modo de vida e as necessidades dos habitantes locais. Assim, são necessários instrumentos e ações que busquem compreender a complexidade e a totalidade do espaço rural brasileiro e, assim, definir estratégias de desenvolvimento.

De acordo com Oliveira (2011), em termos práticos, o planejamento sempre reforçou a separação entre cidade e campo e enfatizou a desigualdade nessa relação, sobretudo, na medida em que os planos urbanos foram se transformando em sistemas regulatórios de cunho físico-espacial. Para a autora, essa abordagem relegou o rural a um segundo plano, de fundo residual, primitivo, inexplorado, cujo destino seria aguardar sua inevitável transformação em urbano. É importante ressaltar que a interpretação de rural da atualidade é influenciada pelas concepções passadas de rural e espaço rural.

Ordenamento do Território

Nos últimos vinte anos, assistiu-se a importantes mudanças nas abordagens sobre o urbano: a uma crescente ampliação do papel dos municípios nos campos do planejamento e da gestão urbana; a implantação de mecanismos para a garantia da participação no planejamento; e o crescimento da questão ambiental. Ao mesmo tempo, mantiveram-se questões estruturais que comprometem e desafiam as formas convencionais de tratamento da urbanização, em particular nas áreas de transição rural-urbana. A seletividade do acesso ao solo, a crescente irregularidade fundiária, a manutenção de uma visão partida, fragmentada, do território, a valorização desigual do solo promovida por práticas especulativas, a apropriação privada de investimentos públicos e a expansão urbana periférica e desordenada que compromete cada vez mais os recursos naturais são exemplos dessas questões que tiveram continuidade.

Cronologicamente, o urbanismo surge primeiro que o ordenamento do território, fruto da necessidade de se atuar nos solos urbanos: as autoridades públicas apenas resolviam problemas dentro dos núcleos habitacionais (ou áreas urbanas) em questões que iam desde a estética à salubridade. Fora dessas áreas existia um respeito mútuo na relação do homem com o ambiente natural. A consciência de que a sobrevivência da nossa espécie dependia do contato com a natureza levava o homem a ter uma atitude de preservação.

Esta ligação deixou, contudo, de existir quando a sociedade passou de uma economia de base agrária para uma economia de base industrial. Vivia-se uma nova dinâmica econômica e de transformação do uso do território, que originou desequilíbrio regional não só em termos econômicos, mas também, das oportunidades para a população. Surgiu a necessidade de planejar áreas territoriais mais vastas, considerando interesses mais abrangentes do que aqueles que o urbanismo visava. Nesta perspectiva, o ordenamento do território passou a integrar

múltiplos setores e políticas, que coordena na sua vertente de espacialidade, atingindo uma autonomia conceitual e funcional de base urbanística de onde surgiu (Frade, 1999, p. 29 e 30).

O ordenamento do território não começou por ser uma ação planejada, mas foi surgindo como resultado das necessidades das populações e dos territórios. Assim, o ordenamento do território nasceu de uma dinâmica não planejada e é o resultado da atuação de vários fatores externos influentes neste processo.

O ordenamento do território consiste, portanto, numa forma voluntária de valorizar um espaço, tendo em consideração as relações internas e externas que ele mantem, constituindo uma resposta específica a motivações diversas (Baud, et.al. 1999, p.263).

A política de ordenamento do território surgiu ainda com vista à realização

espacial da política econômica e para a busca de uma alteração ao panorama do desequilíbrio regional (Frade, 1999, p.31). Também, Oliveira (2002, p.11) afirma é dada uma grande ênfase ao planejamento econômico e à distribuição igualitária da riqueza com vista à satisfação das necessidades básicas de toda a população. Ambas as autoras consideram que as movimentações da economia e suas evoluções foram o mote da definição do ordenamento do território em conjunto com a crescente urbanização do espaço. Com base nestes problemas o ordenamento do território foi ganhando sustentação, fruto não só do desenvolvimento das sociedades, mas também, das necessidades. Na Europa, o ordenamento do território evoluiu em termos cronológicos e espaciais de modos diferentes nos diversos países.

A expressão de Ordenamento do Território (OT), segundo Oliveira (2002), surgiu no Reino Unido e na Alemanha, nos anos 1920, “a uma necessidade de limitar o desenvolvimento das cidades dentro do seu âmbito territorial “. Foi utilizada em 1950, na França, pelo então Ministro da Reconstrução e do Urbanismo, Claudius Petit, que a definiu como “uma melhor divisão dos homens em função dos recursos naturais e das atividades econômicas”. Claudius Petit (Frade, 1999), disse que o Ordenamento do Território é na realidade o ordenamento da nossa sociedade. A política de ordenamento do território conseguiu, no entanto, desenvolver-se tornando-se o seu conceito muito mais vasto e dinâmico: inicialmente incluía apenas aspectos geográficos, econômicos e físicos, mas mais tarde, passou a integrar também o ambiente e a qualidade de vida.

De acordo com a Carta Europeia de Ordenação do Território, um dos documentos oficiais de maior aceitação quando se trata do tema abordado, o Ordenamento Territorial é a tradução espacial das políticas econômica, social, cultural e ecológica da sociedade. Deve levar em consideração a existência de múltiplos poderes de decisão, individuais e institucionais que influenciam a organização do espaço, o caráter aleatório de todo o estudo prospectivo, os constrangimentos do mercado, as particularidades dos sistemas administrativos, a diversidade das condições socioeconômicas e ambientais. Deve, no entanto, procurar conciliar estes fatores da forma mais harmoniosa possível (Conselho da Europa, 1988). Tal documento descreve ainda os principais elementos que o Ordenamento, enquanto conceito, deve reconhecer no seu modus operandi e integra ainda um sentimento de consciência relativamente à existência de diferentes níveis e poderes de decisão, independentemente de estes serem individuais e institucionais, os quais têm uma influência direta na organização territorial, nos estudos prospectivos previstos para a sua planificação, no próprio mercado em si, nos diferentes sistemas administrativos e nas condições socioeconômicas e ambientais. Assim, e como principal objetivo para o Ordenamento Territorial, a Carta Europeia de Ordenação do Território destaca a conciliação de todo este universo de fatores, como forma de promover um relacionamento harmonioso entre eles.

O conceito acima abordado retrata o ordenamento como uma tradução das políticas públicas, entretanto, ele não pode ser resumido somente a isso, o

ordenamento territorial deve possuir uma finalidade, um objetivo e, segundo o Dicionário de Geografia, ele o possui o ordenamento do território corresponde, na

maior parte dos casos à vontade de corrigir os desequilíbrios de um espaço nacional ou regional e constitui um dos principais campos de intervenção da Geografia aplicada. Pressupõe por um lado, uma percepção e uma concepção de conjunto de um território e, por outro lado, uma análise prospectiva (Baud et.al. 1999).

No que tange aos objetivos gerais que a Carta Europeia do Ordenamento do Território (Conselho da Europa, 1988), estabeleceu para o ordenamento do território europeu, seguem:

− Desenvolvimento socioeconômico equilibrado das regiões: o ordenamento do território deve procurar conter o crescimento das regiões superpovoadas ou sujeitas a um desenvolvimento demasiado rápido, encorajar o desenvolvimento das regiões atrasadas e manter ou adaptar as infraestruturas indispensáveis à recuperação econômica das regiões em declínio ou ameaçadas por graves problemas de emprego; − Melhoria da qualidade de vida: pela escolha da localização que permita uma utilização ótima do espaço favorece-se a melhoria da qualidade de vida quotidiana, quer se trate de habitação, trabalho, cultura, recreio ou, ainda, das relações no seio das comunidades humanas, nomeadamente a melhoria do bem-estar individual traduzido na criação de empregos e na instalação de equipamentos de natureza econômica, social e cultural, correspondendo às aspirações das diferentes camadas da população;

− Gestão responsável dos recursos naturais e a proteção do ambiente: promovendo estratégias que minimizam os conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua conservação, o ordenamento do território procura assegurar uma gestão responsável do ambiente, dos recursos do solo e do subsolo, do ar e das águas, dos recursos energéticos, da fauna e da flora, prestando atenção particular à paisagem e ao património cultural e arquitetônico;

− Utilização racional do território: da localização, organização e desenvolvimento dos grandes complexos urbanos e industriais, das infraestruturas fundamentais e da proteção dos solos agrícolas e florestais. Este ordenamento, de natureza física, deve necessariamente ser acompanhado de uma política fundiária, a fim de ser possível alcançar objetivos que são de interesse coletivo;

− Implantação dos objetivos do ordenamento do território: numerosos organismos privados e públicos contribuem, pelas suas ações, para desenvolver ou alterar a organização do espaço. O ordenamento do território traduz uma vontade de integração e coordenação interdisciplinar e de cooperação entre as autoridades envolvidas;

− Coordenação entre os diferentes setores: este esforço de coordenação respeita essencialmente à distribuição da população, das atividades econômicas, do habitat, dos equipamentos coletivos e ao fornecimento de energia, aos transportes e ao saneamento básico; à luta do ambiente e do patrimônio natural, histórico e cultural; − Coordenação e cooperação entre os diversos níveis de decisão e obtenção de recursos financeiros: as várias autoridades envolvidas na política de ordenamento do território necessitam que lhes seja dada competência para decidir, bem como os meios financeiros adequados. Aquelas autoridades devem ter em atenção às medidas tomadas ou previstas em nível inferior ou superior e, consequentemente manterem- se informadas reciprocamente e de maneira regular;

− Participação das populações: toda a política de ordenamento do território, qualquer que seja o seu nível, deve ser baseada na participação ativa dos cidadãos. É, assim, indispensável que eles sejam informados, de forma clara e de maneira compreensível, em todas as fases do processo de planeamento e no enquadramento das estruturas e procedimentos institucionais.

No contexto brasileiro, a assimilação do Ordenamento Territorial como um instrumento de planejamento governamental ainda se configura como um processo inacabado. O reconhecimento governamental sobre a relevância do tema nos primeiros anos do século XXI induziu o desenvolvimento de uma série de eventos, seminários e a produção de documentos oficiais que promoveram uma abordagem reflexiva sobre a possível implantação de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial no Brasil. Entretanto, a não regulamentação dessa referida política enfraqueceu o debate sobre o tema e as possíveis experiências de planejamento no campo do Ordenamento Territorial foram substituídas por um conjunto de ações estratégicas nomeadas como de desenvolvimento regional objetivando o enfrentamento dos chamados desequilíbrios regionais brasileiros.

A Constituição Federal do Brasil, no seu artigo 21, inciso IX estabelecia como competência da União o estabelecimento e execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e desenvolvimento econômico e social. No artigo 25, parágrafo 3° definia que os Estados Federados poderiam através de lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (Brasil,1988).

Com a Lei n° 10.683 de 28 de maio de 2003, a ordenação do território passou a ser entendida como uma política de Estado, sendo delegada aos ministérios de Integração Nacional e da Defesa, abrangendo ainda ações e iniciativas de outros ministérios como o Meio Ambiente, Cidades e Desenvolvimento Agrário (Brasil,2003).

A questão das políticas territoriais no Brasil, ainda é um grande desafio seja