Nesta tese, considerou-se que as normas da política se materializam em uma lei, em documentos orientadores para os burocratas ou em outros dispositivos de planejamento e gestão, como regimentos e planos. Trata-se de documentos que caracterizam o que se identificou como a “política formulada nos planos” (LIMA; D’ASCENZI, 2013). Dizem respeito às intenções dos formuladores expressas em instrumentos de planejamento que definem metas, objetivos, recursos e a explicitação da estratégia de implementação (PEREZ, 2010), conforme visto no capítulo 1.
É relevante enfatizar que essas fases da política – formulação e implementação – não são constituídas isoladamente, de forma que se possa identificar os limites entre uma e outra. Assim como na formulação, a implementação pode ser considerada como um desses momentos em que as decisões ocorrem e, portanto, há processos de elaboração de política, principalmente, quando se efetivam as práticas dos “burocratas do nível da rua”, conforme assinala Lipsky (1980).
Para fins de compreensão desta dimensão, é importante enfatizar que os documentos tomados para análise nesta seção foram descritos no capítulo 3 – “Contextualização da pesquisa” –, quando se discorreu sobre a evolução da política de permanência na UFBA. Portanto, a seguir, realiza-se uma síntese das principais características dos referidos documentos e suas prováveis influências na implementação da política.
Para a análise dos dados, considerou-se o ano de 2004 como um marco que caracteriza a gênese dessa política, quando o Programa de Ações Afirmativas é aprovado pelo Conselho Superior de Ensino, Pesquisa e Extensão da UFBA. Nos anos seguintes, a sua evolução pode ser identificada na definição do regramento de sua instância organizacional, com a criação da Pró-Reitoria (2006) e com as influências externas do Governo Federal, quando se institui o Reuni (2007) e o PNAES (2007 e 2010). Internamente, ao reconfigurar os instrumentos de planejamento – com a elaboração do PDI (2012-2016) –, e o regramento institucional – com o Regimento Interno da Reitoria (2013) (Figura 7) –, verificam-se certas características que incrementam os conteúdos da política ao longo dos anos.
Figura 7 – Marcos da estrutura normativa da política de permanência na UFBA
Fonte: Pesquisa do autor, 2017.
A política de permanência de estudantes desenvolvida pela UFBA não teve o seu processo de formulação inicialmente consolidado, com alta programabilidade para a sua operacionalização. Cumpre lembrar que no Programa de Ações Afirmativas, em 2004, não se definiu previsão orçamentária nem mesmo prováveis estratégias de implementação. Esse instrumento de planejamento teve muito mais uma característica de estratégia política – pois seus princípios e objetivos são utilizados como justificativa para ações futuras – do que uma natureza técnico-operacional, que expresse racionalmente os instrumentos de planejamento para a sua implementação e avaliação.
Os documentos analisados permitem afirmar que a política tem uma natureza focal, sobretudo, quando prevê o atendimento a determinados grupos de estudantes, a partir de indicadores como raça e origem de escola pública. Trata-se de pressupostos que sustentam o princípio da equidade operacionalizados por essa política, que compreendem as ações do Estado como estratégias voltadas as chamadas minorias. Esse princípio remete a ideia de justiça social, que busca formas de reduzir as disparidades socioeconômicas por meio de estratégias particularizadas, voltadas àqueles que mais precisam.
A política pública de ações afirmativas surge de iniciativas de movimentos estudantis ligados as residências universitárias, de organizações da sociedade como o próprio Movimento Negro e o Centro de Estudos Afro-Orientais (CEAO) e tem forte resposta de gestores da administração central da universidade naquele período. As concepções de apoio à permanência de estudantes emergem, inicialmente, dos debates em torno das demandas da assistência estudantil que ocorriam nos espaços formalizados de participação do CSVU (PIMENTEL, 2013).
Assim, com relação à política de permanência na UFBA, houve em sua gênese fortes diretrizes que se fundamentam nos princípios do respeito à diversidade e da justiça social, quando se define as populações historicamente excluídas da universidade como público-alvo prioritário para serem usuários dos serviços de apoio social e acadêmico para a manutenção e conclusão dos seus cursos de graduação na UFBA. Essa característica é verificada no Programa
de Ações Afirmativas da UFBA, quando define, por exemplo, “um mínimo de 30% de estudantes negros” para serem contemplados com a política de permanência. No Programa Reuni/UFBA, define-se que a política de permanência deve ser direcionada para cotistas e não cotistas em situação de vulnerabilidade social e econômica, em percentual de 50% para cada uma destas categorias (APÊNDICE C). Desse modo, considera-se que os princípios que
orientam as ações de permanência na UFBA se distanciam daqueles que se baseiam
exclusivamente no critério do mérito acadêmico e profissional para acessar os benefícios destinados aos discentes.
Ao considerar que as políticas de permanência se traduzem em um conjunto de práticas que propiciam condições materiais e imateriais para a manutenção dos estudantes em cursos de graduação na educação superior, com o objetivo de apoiar a condução e conclusão em tempo previsto dos seus percursos formativos, vê-se que a UFBA definiu em seus instrumentos de planejamento uma concepção de permanência ampliada, e que não foi restrita a uma visão de assistência prioritária a esses estudantes, em sua sobrevivência mais imediata, traduzida em serviços de moradia, alimentação e saúde. Isso se revela, por exemplo, na definição das atribuições do órgão, que tem por objetivo promover a gestão dos programas de “inclusão social, apoio estudantil e ações afirmativas”. A própria divisão das coordenações e de seus objetivos demonstram estas duas perspectivas: assistência estudantil e ações afirmativas.
Portanto, a concepção inicial (2004) das políticas de permanência na perspectiva das ações afirmativas é um aspecto marcante na UFBA, em razão do protagonismo desta universidade na formulação de políticas de inclusão social e do seu processo de reestruturação nos anos 2000. Como exemplo desse protagonismo, pode-se citar a forte influência desta universidade na formulação do Reuni (ALMEIDA, 2016), com a criação de cursos de natureza interdisciplinar e na instituição da proposta nacional para reserva de vagas. Com relação às ações de permanência, a própria perspectiva teórica do Programa Permanecer representa um diferencial quando vincula apoio material à formação acadêmica para grupos sub-representados na UFBA. Um dado que reforça essa compreensão se verifica nos estudos sobre implementação do PNAES (TERRA, 2015; OLIVEIRA, 2016; REIS, 2016; JESUS, 2016), nos quais se constata a forte vocação das instituições de educação superior para o desenvolvimento de políticas de assistência estudantil que focalizam no apoio material, ora por força das políticas precedentes, ora por orientações que emergem das diretrizes nacionais do Programa.
Entretanto, ao longo dos anos, viu-se que a categoria “vulnerabilidade socioeconômica” passa a ser predominante nos documentos que definem os critérios de seleção dos usuários, de modo que os critérios étnico-raciais não aparecem nos demais documentos oficiais relacionados
à política de permanência, sobretudo, a partir do PNAES. Tal percurso parece coincidir com os resultados de pesquisa apresentados por Sousa e Portes (2011), quando esses autores discutem a resistência das universidades em adotar exclusivamente critérios raciais para a implementação de políticas de ações afirmativas. É notável que a maioria das universidades que instituíram programas de reserva de vagas, até 2011 – ano anterior à aprovação da legislação federal que uniformizou o sistema de cotas nas IFES –, optou por critérios exclusivamente sociais58 ou combinação entre os critérios sociais e raciais (SOUSA; PORTES, 2011).
Daflon, Feres Júnior e Campos (2013), com base na análise de documentos que instituíram e regulamentaram as ações afirmativas em vigência em mais de 70 das 96 universidades públicas estaduais e federais no Brasil, traçaram um panorama do estado das políticas de inclusão no ensino superior público. Os resultados convergem com àqueles encontrados por Sousa e Portes (2011), quando destacam a predominância das políticas que adotaram o critério social em sua implantação. Os autores (DAFLON; FERES JÚNIOR; CAMPOS, 2013) evidenciam que 85% das universidades que adotaram ações afirmativas têm os alunos de escolas públicas como os maiores alvos dessas políticas. Dentro desse percentual, aparecem os negros e indígenas, em 58% e 51% dessas universidades, respectivamente. Em percentuais menores, aparecem os portadores de deficiência e participantes de programas de formação em licenciatura indígena e outros grupos, como nativos do estado ou do interior do estado em que a universidade se localiza, professores da rede pública, originários de comunidades remanescentes de quilombos, filhos de agentes públicos mortos ou incapacitados em serviço e mulheres.
Com base nos dados analisados, os autores concluem que as “percepções das desigualdades de classe são mais relevantes do que as desigualdades raciais entre os articuladores das ações afirmativas no nível local, seja nos conselhos universitários, seja nas assembleias legislativas”. Salientam, porém, que essa diversidade tende a diminuir com a implementação, planejada para quatro anos, da Lei n.º 12.711, aprovada em 2012 (DAFLON; FERES JÚNIOR; CAMPOS, 2013, p. 324). No caso da UFBA, essa percepção das desigualdades exclusivamente sociais predomina nos documentos ao longo dos anos, principalmente, quando seguem o indicador de vulnerabilidade social e econômica para seleção de usuários das políticas de permanência, sem algum tipo de indicação formal para o atendimento a negros e indígenas, por exemplo.
58 Cumpre lembrar que os chamados critérios sociais eram aqueles que tinham como indicadores a origem de
Com relação às desigualdades entre negros e brancos, segundo Rosemberg (2010), na realidade brasileira há uma tendência de explicação dessas desigualdades reconhecidas apenas pelo viés social e econômico. Desse modo, a despeito do “reconhecimento crescente da desigualdade entre os segmentos raciais, mantêm-se no país uma controvérsia sobre como tais desigualdades são produzidas e sustentadas” e como devem ser enfrentadas. Portanto, “reconhece-se a condição subalterna de negros e indígenas, mas explica-se tal posição, exclusiva ou prioritariamente, por desigualdades econômicas ou sociais” (ROSEMBERG, 2010, p. 3). Essa visão sobre as desigualdades étnico-raciais se manifestou no processo de institucionalização dos programas de reserva e vagas nas universidades e nas estratégias criadas para o apoio à permanência desses estudantes sub-representados na educação superior brasileira. É nessa perspectiva que as diretrizes do PNAES parecem influenciar os contextos locais na adoção de programas de permanência.
Um fato concreto pode ser verificado no regramento da estrutura administrativa do órgão responsável pelas ações de apoio à permanência de estudantes, que passa a ter relação com as diretrizes nacionais, quando, por exemplo, no Regimento Geral da Reitoria, aprovado em 2013, define-se núcleos administrativos da Proae associados às áreas definidas pelo próprio PNAES. Dessa forma, ligados a CPAE, têm-se: o (a) Núcleo de Apoio ao Estudante; e o (b) Núcleo de Apoio a Pessoas com Necessidades Educacionais Especiais.59 Para compor a Coordenação de Unidades Executivas, têm-se: o (a) Núcleo de Gestão de residências universitárias; (b) Núcleo de Gestão de restaurantes universitários; e o (c) Núcleo de Gestão de Creches da UFBA. Com relação à CAAED, não foram definidos núcleos responsáveis pela operacionalização da política nessa perspectiva, fato este que, do ponto de vista da estrutura administrativa formal, demonstra certo isolamento dessa coordenação com relação às demais na trajetória de institucionalização e execução das ações na Proae, aspectos estes que serão detalhados em seções subsequentes.
Em síntese, a natureza focal da política formulada na UFBA, em sua gênese, está voltada para estudantes de escolas públicas negros e indígenas, entretanto, ao longo dos anos, as influências externas das diretrizes nacionais passaram a ser predominantes no regramento da política de modo que o perfil de vulnerabilidade socioeconômica, por exemplo, torna-se o
59 A inclusão da área de atendimento às pessoas com necessidades educacionais especiais no Decreto PNAES
incorpora às diretrizes da “Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva”, lançada pela Secadi do MEC, em 2008. Nessa política, define-se como público-alvo dessa modalidade de ensino as deficiências, os transtornos globais de desenvolvimento e a superdotação/altas habilidades, público este que passa a ter recurso específico por meio do PNAES, o que representa forte avanço dessas políticas de inclusão e respeito à diversidade na educação superior.
principal critério para a seleção dos usuários. Além disso, na própria expansão da estrutura formal dos setores na Proae, constata-se a forte ampliação daqueles setores responsáveis pelas ações de permanência material e menor proporção daqueles voltados a perspectiva imaterial da permanência.