O Estado tem o poder, delegado pela sociedade, de garantir a representação dos interesses coletivos. No entanto, tais interesses
Partidos políticos
São organizações formais com estatuto e estrutura organizacional, registrados junto ao Superior Tribunal Eleitoral, os quais influenciam o governo, como aliados ou como oposição, e medem suas forças por meio de eleições. Servem de elo entre a sociedade e o governo ao preparar políticos para se tornarem governantes, ao realizar o controle governamental por meio de seus agentes políticos, ao coordenar a atuação legislativa e ao formular e avaliar políticas públicas. Os grandes partidos brasileiros são considerados pragmáticos, frágeis, com baixa valência ideológica e pouca coesão interna. Meios de
comunicação
Exercem papel de controle sobre os políticos e sobre a administração pública, além de influenciar a determinação da agenda pública e governamental ao ignorar ou exaltar problemas e soluções de política ou políticas públicas. Destinatários de
políticas públicas (policytakers)
São os indivíduos, grupos ou organizações para os quais a política pública é elaborada. Podem ter papel proeminente, quando chamados a participar de decisões públicas, ou são pouco influentes, quando heterogêneos, dispersos geograficamente ou incapazes de organização. Organizações
do terceiro setor
São organizações privadas, sem fins lucrativos, as quais articulam ações de interesse coletivo, podendo, por meio de parcerias público-privadas, implementar políticas públicas.
não são constantes e, por isso, exigem uma revisão periódica dos valores sociais que devem nortear a questão pública (AMORIM, 2000). Portanto, é sempre oportuna a discussão do papel do Estado como detentor do interesse público – especialmente no momento atual em que cada vez mais há uma percepção generalizada e crescente da deslegitimação daquele e das instituições políticas quanto à capacidade de fazer coincidir a política com a esfera pública, dado que a primeira se vê, muitas vezes, captada pela esfera privada de interesses (GRAU, 1996).
Diante disso, para que se percebam as implicações dos diversos arranjos Estado-Sociedade e, por sua vez, as implicações desses na representação dos interesses sociais e, no limite, na produção de políticas públicas, diversas teorias têm tentado dar conta da natureza complexa do relacionamento estatal-societal. Com tais teorias, tem-se um ponto de partida para assinalar a existência ou não de uma democratização substantiva, em especial, a partir da organização da sociedade como um assunto relativo a ela própria (GRAU, 1996).
2.2.1 Elitismo
A corrente de pensamento elitista inaugurada, entre outros, por Mosca, ao referir-se à organização política observada na relação Estado-Sociedade escreve:
Entre os fatos e tendências constantes a serem encontrados em organismos políticos, um é tão óbvio que chega a ser aparente até ao olhar mais casual. Em todas as sociedades – desde as sociedades que são mediamente desenvolvidas e mal alcançaram a civilização, até as mais avançadas e poderosas – duas classes de poder aparecem – uma classe que comanda e uma classe que é comandada. A primeira classe, sempre a menos numerosa, realiza todas as funções políticas, monopoliza o poder e goza das vantagens que esse traz, enquanto a segunda, a classe mais numerosa, é direcionada e controlada pela primeira de uma maneira mais ou menos legal, mais ou menos arbitrária e violenta,
suprindo a segunda, pelo menos aparentemente, com condições materiais de subsistência e com os meios essenciais para a vitalidade do organismo político. (MOSCA, 1939, p. 50, tradução nossa)
As elites podem ser de natureza econômica, ideológica ou política, enfatizando que esta última teria a capacidade de impor suas decisões sobre a sociedade, inclusive mediante o uso da força. Tal concentração do poder na elite pode ser explicada por sua capacidade de organização e pela utilização da máquina estatal para o atingimento dos fins desejados (BOBBIO, 2016). A utilização da máquina estatal requer que a elite tenha acesso ao governo, de modo que, a fim de descobrir quem são os atores que a compõem, deve-se perguntar “quem governa?” (PERISSINOTTO, 2015).
Respondendo a tal pergunta, com a reelaboração e divulgação da teoria das elites nos Estados Unidos, Lasswell (1951, p. 295, tradução nossa) diz que “Os influentes são aqueles que obtém a maior parte do que se pode ter. Os valores disponíveis podem ser classificados como deferência, renda, segurança. Aqueles que obtém a maior parte são as elites; o resto é massa”. Nesse ponto, sublinha- se que, embora os conceitos de Mosca e Lasswell concebam a elite como detentora do poder em detrimento do restante da sociedade, isso não impede que a democracia continue existindo, dado que não é a existência da elite o determinante da democraticidade de um sistema político, mas a maneira como a elite é escolhida (BOBBIO, 2016).
Outra versão da resposta à pergunta “quem governa” é dada por Wright Mills (1981, p. 12), o qual diz que “A elite do poder é composta por homens cuja posição lhes permite transcender o ambiente comum dos homens comuns, e tomar decisões de grandes conseqüências”. Os indivíduos aos quais Mills (1981, p.14) se refere são o “[...] poderio nacional [...] nos domínios econômico, político e militar”, os quais, em sua maioria, têm origens sociais semelhantes
e mantêm uma rede que lhes possibilita o intercâmbio de posições de comando (MILLS, 1981).
Entretanto, apesar de relevante, a teoria das elites não passou ilesa pelas críticas. Uma delas foi a Bachrach; Baratz (1983), cujo argumento se apoia na falha dos teóricos elitistas em terem concentrado suas análises nas decisões das elites, não em sua capacidade de impedir tomadas de decisão que lhes ameaçasse os interesses, o que “[...] em nossa opinião [é] negligenciar a face do poder que é menos visível, mas, não obstante, extremamente importante” (BACHRACH; BARATZ, 1983, p. 51).
2.2.2 Marxismo
Outra teoria que busca desvendar a concentração de poder na relação Estado-Sociedade é a marxista. Em se tratando da posição que ocupam as instituições como moderadoras da transformação social e da efetivação da cidadania por meio das políticas públicas (RODRIGUES, 2010), nota-se que
Nos pergaminhos, podemos facilmente proclamar constituições, o direito de todo cidadão à educação, ao trabalho e, sobretudo, a um mínimo de meios de subsistência. Mas, com isso, não se fez tudo; ao que se escreveram esses desejos generosos sobre o papel, persiste a verdadeira tarefa de fazer frutificar essas ideias liberais por meio de instituições materiais e inteligentes, por meio de instituições sociais. (MARX, 2006, p. 50)
No bojo do capitalismo, as instituições garantem o “[...] monopólio dos meios de produção e da vida nas mãos de uma classe pouco numerosa, até a degradação da outra classe, constituída pela imensa maioria da população, num conjunto de proletários despojados [...]” (ENGELS, 1976, p. 141), de modo que tal arranjo Estado-Sociedade impediria a sociedade civil do gozo da cidadania completa, pelo menos enquanto não tornada sujeito de sua própria história (GURGEL; JUSTEN, 2011).
A condição proletária e sua submissão fica inscrita
[...] na produção social da sua vida, [em que] os homens contraem determinadas relações necessárias e independentes de sua vontade, relações de produção que correspondem a uma determinada fase de desenvolvimento de suas forças materiais. O conjunto dessas relações de produção forma a estrutura econômica da sociedade, a base real sobre a qual se levanta a superestrutura jurídica e política e à qual correspondem determinadas formas de consciência social. O modo de produção da vida material condiciona o processo da vida social, política e espiritual em geral. Não é a consciência do homem que determina o seu ser, mas, pelo contrário, o seu ser social é que determina sua consciência. Ao chegar a uma determinada fase de desenvolvimento, as forças produtivas materiais da sociedade se chocam com as relações de produção existentes, ou, o que não é senão a sua expressão jurídica, com as relações de propriedade dentro das quais se desenvolveram até ali. Da forma de desenvolvimento das forças produtivas, estas relações se convertem em obstáculos a elas. Ao mudar a base econômica, revoluciona-se, mais ou menos rapidamente, toda a imensa superestrutura erigida sobre ela. (MARX, 1977, p. 301)
Logo, para tornar-se sujeito de sua própria história, a proposição de Marx ao proletariado é a abolição das relações de propriedade existentes, ou seja, do modo de produção capitalista, baseado no antagonismo entre o capital e o trabalho, isto é, na apropriação privada da riqueza produzida socialmente. Para isso, conclama os trabalhadores para a derrubada violenta das condições sociais estabelecidas (MARX; ENGELS, 2005), acreditando que são as instituições políticas e sociais as capazes de emancipar a classe operária (RODRIGUES, 2010).
2.2.3 Pluralismo
No caso da abordagem pluralista, o crédito da formulação de políticas públicas é dado à iniciativa de grupos de interesse que
prevalecem sobre outros grupos ao disputar pela influência nas decisões do governo (LOBATO, 2006). Tais grupos seriam estruturados “[...] ao redor de ‘clivagens’ econômicas e culturais como classe social, religião ou etnia” (HELD, 2006, p. 163, tradução nossa), ocorrendo sua agregação de forma voluntária e privada, portanto, independente do Estado (ARAÚJO; TAPIA, 1991).
Tal arranjo Estado-Sociedade garantiria a proteção do indivíduo conta o poder excessivo do Estado
Porque se um centro de poder é posto contra o outro, o poder será domado, civilizado, controlado, e limitado a propósitos humanos decentes, enquanto a coerção, a pior forma de poder, será reduzida a um nível mínimo.
Porque inclusive as minorias têm oportunidades de vetar soluções com as quais não concordam, o consentimento de todos será ganho no longo prazo.
Por que constantes negociações entre diferentes centros de poder são necessárias para que se tomem decisões, cidadãos e líderes aperfeiçoarão a preciosa arte da negociação pacífica de seus conflitos, e não meramente para o benefício de uma parte, mas para o benefício de todas as partes envolvidas nele. (DAHL, 1967, p. 24)
2.3 Definições e modelos de análise