SUGGESTED STEPS-TO –FOLLOW

Um dos principais meios de que se valem as políticas de monitoramento para o aumento da produtividade do trabalho é o incentivo financeiro baseado em metas. Para tornar mais claro o raciocínio por trás dessas medidas, convém citar aqui o chamado modelo principal- agente. Esse modelo foi criado no âmbito da gerência da empresa capitalista, para possibilitar maior controle do trabalho e da produtividade. Supostamente, esse modelo permitiria estabelecer condições para atingir os objetivos em uma situação que envolve a contratação de um agente por um principal. O agente seria contratado para executar determinados serviços, como dar aulas, por exemplo, algo que o principal (por exemplo, um Secretário de Educação) pode desconhecer – e quase sempre é assim.

Como a atividade que o agente desempenha não é totalmente passível de mensuração e quantificação, o modelo tem de valer-se de algum resultado que o seja. No caso das políticas educacionais brasileiras, elegeu-se a proficiência dos alunos aos quais o ‘agente’ deveria ensinar. Assim, as notas dos alunos são entendidas como expressão do empenho do ‘agente’ e a remuneração deste é associada aos escores obtidos pelos alunos em avaliações externas. Pressupõe-se, com isso, que o agente (professor) irá se esforçar para atingir metas e elevar cada vez mais os escores de aprendizagem dos alunos. Outra característica desse modelo é permitir que o gestor (principal) não necessite conhecer exatamente o que os profissionais diretamente envolvidos no trabalho educativo (agentes) necessitam fazer para alcançar os resultados. O modelo seria detentor de uma capacidade de tornar automática a melhoria da qualidade da educação, dispensando outras preocupações. As soluções para questões pedagógicas, administrativas, entre outras, necessárias à consecução dos objetivos do trabalho educativo, ficariam apenas por conta do agente.

Adam Przeworski, um dos defensores da implantação desse modelo, expôs a ideia num seminário no Brasil em que se discutia a reforma do Estado gerencial nos anos 1990:

Os agents dispõem de certas informações que os principals não observam diretamente: os agents sabem o que os motiva, têm conhecimento privilegiado sobre suas capacidades, e podem ter a chance de observar coisas que os principals não podem ver. Executam inclusive algumas ações que, pelo menos em parte, são feitas sem o conhecimento do principal. Em termos genéricos, portanto, o problema que o principal tem de enfrentar é o seguinte: Como induzir o agent a agir em seu interesse (dele, principal), respeitando ao mesmo tempo a restrição à participação – isto é, oferecendo ao agent a renda (ou o benefício) da próxima melhor oportunidade –, e a restrição de “compatibilidade do incentivo”, isto é, permitindo ao agent que atue também em nome de seu próprios interesses. (2001, p. 46)

Para o autor, o que importa é inserir no processo de trabalho um motivo (leia-se motivo extrínseco).

O que importa é se os empregados têm incentivos para maximizar seus esforços, se os gerentes têm incentivos para maximizar os lucros, se os empresários têm incentivos para só assumir bons riscos, se os políticos têm incentivos para promover o bem-estar público, se os burocratas têm incentivos para implementar as metas estabelecidas pelos políticos. (PRZEWORSKI, 2001, p. 46)

O fundamento da medida defendida por Przeworski é que,

operando com informações limitadas e sujeitos à pressão de interesses especiais, os funcionários públicos podem não saber como – ou não querer – se engajar em ações que visem a promover o bem-estar de todos, em vez de seus próprios interesses ou os interesses de seus aliados. Assim, a tarefa de reformar o Estado consiste, por um lado, em equipá-lo com instrumentos para uma intervenção efetiva e, por outro, em criar incentivos para que os funcionários públicos atuem de modo a satisfazer o interesse público. (PRZEWORSKI, 2001, p. 40)

Maraysa Ribeiro Alexandre, Ricardo Sequeira Pedroso de Lima e Fábio Domingues Waltenberg (2014), ao tratarem do modelo principal-agente, mencionam artigos que trazem bons resultados de programas de responsabilização e também textos que demonstram resultados insuficientes. Embora os autores acabem apresentando em seu artigo que o caráter inconclusivo diante de resultados positivos e negativos da responsabilização encontra explicação na própria teoria econômica, eles enunciam fatos que merecem aprofundamento. Alexandre, Lima e Waltenberg (2014) resumem a série de condições das relações de agência em organizações do setor público que constituiriam impeditivos do sucesso do modelo principal-agente, apresentadas por Dixit (2002) e por Lárre e Plassard (2008):

i. Ausência de concorrência e de lucro. ii. Existência de múltiplas relações de agência.

iii. Razoável probabilidade de que agentes tenham motivação não monetária. iv. Multidimensionalidade de tarefas e objetivos, e limites a especialização. v. Educação e trabalho em equipe.

vi. Dificuldade de mensurar “produtos” do processo educativo. (ALEXANDRE, LIMA e WALTENBERG, 2014, p. 50)

As características elencadas que evidenciariam o insucesso do modelo principal- agente adotado no monitoramento da qualidade da educação sugerem o núcleo da questão, isto é, remetem à ideia de que existe uma diferença entre o tipo de atividade que se realiza em educação e aquela produção em que os bens ou serviços são apenas meios para a obtenção do lucro. No entanto, na análise de Alexandre, Lima e Waltenberg (2014), essas conclusões não

são orientadas para a especificidade das atividades realizadas no âmbito de agências públicas, como sugere, por exemplo, Dixit (2002).

Por exemplo, ao tratar da ausência da concorrência e de lucro na educação, os autores mencionam que o modelo interessaria a escolas particulares, por causa da concorrência com outras escolas. As escolas particulares valem-se, sim, da concorrência com outras. No entanto, o raciocínio dos autores evidencia o desconhecimento de que não é pelo fato de as regras capitalistas perpassarem as diversas instâncias que estas se convertam em verdadeiras unidades produtivas capitalistas (MARX, 1978; SAVIANI, 1991; PARO, 2012a). Embora o trabalho do professor realizado na escola particular possa ser entendido como trabalho que produz mais-valia, a natureza do processo de trabalho não é a mesma do trabalho realizado nas instâncias industriais capitalistas: a relação com o objeto de trabalho é outra – é uma relação entre sujeitos, assim como o objeto de trabalho não é mero objeto, mas é um sujeito, etc. Como decorrência da relação sujeito-sujeito, não há uma relação direta entre incentivo financeiro e maior produção (se entendida a produção da escola como produção de sujeitos).

Quanto aos textos de Dixit (2002) e de Lárre e Plassard (2008), o primeiro sugere que a aplicação de medidas da produção de mercadorias, como concorrência, seja inapropriada às agências públicas, por uma série de fatores, entre eles a ausência da busca de lucro, a forma de hierarquia, os conflitos de interesses. Assim, essas formas de gestão, como o modelo principal-agente, ainda que tenham aplicação e possam produzir resultados em alguns setores públicos, não se aplicarão a todos eles, em decorrência também da ausência de resultados mensuráveis em algumas atividades. As sugestões do autor, no entanto, caminham mais para a verificação da impossibilidade de aplicação dos modelos em determinados setores do que para um questionamento da validade desses modelos em face do objeto dessas instituições públicas. Dixit (2002) também concentra seu argumento no tipo de instituição e não no tipo de trabalho ou atividade realizado nessas instituições – a educação, por exemplo.

No entanto, Dixit (2002) deixa questionamentos válidos. O autor sugere a necessidade de considerar a realidade empírica e a especificidade das instituições nas quais se pretende aplicar os modelos de gestão, ao mesmo tempo em que se ofereçam dados para a reflexão teórica sobre esses modelos. Sugere, ainda, não se tomarem as medidas aplicadas ao setor privado como uma espécie de panaceia para os problemas verificados no setor público.

O posicionamento de Dixit (2002) ainda suscita outra questão: ao sugerir que, por exemplo, princípios ligados à concorrência e ao lucro não se aplicam às organizações públicas e que os modelos de gestão como o modelo principal-agente têm de se basear em realidades de

alguma forma mensuráveis, o autor não refuta o monitoramento tal como vem sendo feito. Bastaria que os defensores dos testes em larga escala argumentassem que estes oferecem uma quantificação que permitiria a aplicação do modelo na política educacional. Lárre e Plassard (2008), por sua vez, enumeram algumas características do trabalho docente, inclusive já reconhecidas pela Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), e apontam as restrições da aplicação da teoria da agência ao trabalho educativo. Porém, os autores não negam essa teoria, mas se limitam a contestar sua primazia na elevação da qualidade da educação, por não verificarem relação direta entre incentivos e qualidade em educação.

Outra questão contida nos estudos de Dixit (2002) e de Lárre e Plassard (2008) é o reconhecimento do aumento de escores como real elevação da qualidade da educação – isso é feito por meio da citação de estudos de outros autores, basicamente. Diante dessa questão, uma indagação se faz necessária: que concepção de produtividade da educação se adota no âmbito do monitoramento da qualidade em Minas Gerais? A SEE/MG diz que “uma avaliação em larga escala é orientada por questões como: a) foi ensinado e foi aprendido aquilo que deveria ter sido ensinado e aprendido?; b) o que foi ensinado corresponde a uma concepção atualizada do ensino em alfabetização, leitura e escrita?” (MINAS GERAIS, 2009, p. 15) Ao que parece, na política de monitoramento em Minas Gerais, a ideia de produtividade da escola identifica-se com o aumento dos escores. Os perigos dessa identificação entre produtividade da escola (e, portanto, do progresso em direção à realização plena dos fins da educação) e aumento dos escores são diversos. Nesse sentido, outra questão é necessária: é certo que o treinamento para a realização de testes é capaz de elevar escores, mas será ele capaz de levar à escola a realizar sua finalidade?

Atentando ao artigo 32 da LDB (Lei 9.394/96), verifica-se uma amplitude de objetivos para o ensino fundamental, que inclusive demonstram a impossibilidade de aferição por meio de testes. O artigo trata de valores em que se assenta a vida social (inciso IV). Apesar de se ter notícia da equivocada tentativa de desenvolvimento de mecanismos para avaliar habilidades socioemocionais no Brasil, a perspectiva do ensino fundamental é a da humanização do homem. A partir da própria LDB, pode-se depreender que a humanização se faz pela apropriação de elementos culturais e que esses elementos culturais não se resumem à escrita e ao cálculo. A arte, os valores, o direito, a política, são elementos de que o ser humano deve se apropriar na formação de sua personalidade.

O artigo 4º da Resolução MEC/CEB nº 7/2010, que fixa Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental de nove anos, em seu parágrafo único, afirma:

As escolas que ministram esse ensino deverão trabalhar considerando essa etapa da educação como aquela capaz de assegurar a cada um e a todos o acesso ao conhecimento e aos elementos da cultura imprescindíveis para o seu desenvolvimento pessoal e para a vida em sociedade, assim como os benefícios de uma formação comum, independentemente da grande diversidade da população escolar e das demandas sociais.

Os objetivos previstos para essa etapa da escolarização são definidos no art. 7º da mesma resolução:

I – o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios básicos o pleno domínio da leitura, da escrita e do cálculo;

II – a compreensão do ambiente natural e social, do sistema político, das artes, da tecnologia e dos valores em que se fundamenta a sociedade;

III – a aquisição de conhecimentos e habilidades, e a formação de atitudes e valores como instrumentos para uma visão crítica do mundo;

IV – o fortalecimento dos vínculos de família, dos laços de solidariedade humana e de tolerância recíproca em que se assenta a vida social.

O artigo 4º da Resolução MEC/CEB nº 7/2010, ao falar sobre uma formação independentemente da diversidade da população e das demandas sociais possui um conteúdo que poderia ser questionável, porque a educação que ignore a diversidade pode, em vez de afirmar, negar a humanidade do outro (ARROYO, 2005; FREIRE, 2009); negar a humanidade de coletivos inteiros (ARROYO, 2014). No entanto, é compreensível que na Resolução em questão se trata da cultura como traço comum ao homem, independentemente das manifestações locais, regionais. E por isso mesmo, o texto se permite citar para refutar quaisquer mecanismos adotados pela política educacional que teimem em reduzir o conceito de produtividade da educação escolar. O artigo 5º da mesma Resolução afirma:

Art. 5º O direito à educação, entendido como um direito inalienável do ser humano, constitui o fundamento maior destas Diretrizes. A educação, ao proporcionar o desenvolvimento do potencial humano, permite o exercício dos direitos civis, políticos, sociais e do direito à diferença, sendo ela mesma também um direito social, e possibilita a formação cidadã e o usufruto dos bens sociais e culturais.

Tanto a LDB 9394/96 quanto a Resolução MEC nº 7/2010, com os artigos citados, que culminam na afirmação da educação como ação que visa ao desenvolvimento do potencial humano, permitem concluir que a escola, sobretudo a de ensino fundamental, não é uma instituição em suspenso na vida da criança, à qual esta vá apenas para aprender a ler, escrever e calcular; a escola não é um apêndice à sua humanização. Não visa a ensinar técnicas e habilidades específicas ao exercício de uma profissão, mas serve à formação do educando como

humano, em suas relações com os outros, no desenvolvimento de valores democráticos, na apropriação de elementos culturais que lhe permitam conhecer o mundo que o cerca, analisá- lo, escolher, etc. Assim, é questionável a identificação na política entre elevação de escores e elevação real da qualidade da educação.