Conforme Saravia (2010), os autores pioneiros da Administração não faziam, de modo geral, distinções entre a administração pública e a de empresas, entendendo que o termo administração poderia ser aplicado a qualquer tipo de organização. O autor considera ainda que a primeira aplicação consciente e sistemática dos princípios de administração não ocorreu em uma empresa, e sim no Exército dos Estados Unidos, que foi reorganizado em 1901 por Elihu Root; foi apenas após a Grande Depressão que a administração do setor público foi rebatizada de administração pública.
Em seu estudo pioneiro sobre administração pública, no final do século XIX, Woodrow Wilson1 acreditava que a administração pública deveria ser conduzida por uma classe administrativa, selecionada na base do mérito, tomando do setor empresarial as normas de disciplina e de mérito na manutenção do cargo e nas promoções; mas levando em conta que negócios privados e administração pública são diferentes, pois os negócios privados têm como finalidade o lucro econômico, e as organizações públicas o bem da comunidade (SARAVIA, 2010).
As diferentes finalidades das organizações públicas e privadas fazem com que elas sejam pautadas por diferentes racionalidades e, consequentemente, funcionem de maneira diferenciada. De forma geral, as empresas privadas pautam sua ação pelo planejamento e gestão estratégica, técnicas de difícil aplicação às organização públicas em um Estado democrático no qual existe uma rotatividade na ocupação dos cargos de chefia pela classe política; de forma que a administração pública age em função de sistemas mais rígidos de planejamento governamental, orientados por princípios gerais previstos na Constituição e por meio da elaboração de planos plurianuais com vistas a possibilitar planejamentos de longo alcance (SARAVIA, 2010).
No Brasil, a profissionalização do funcionalismo público ocorre a partir da década de 1930, com o desenvolvimento de reformas que implementaram medidas de impessoalidade, buscando ―[...] garantir condições de impessoalidade tanto no acesso quanto na sinalização dos termos da relação que se pretendia estabelecer entre o servidor público e o agente político [...]‖ (BERGUE, 2011, p. 96); as garantias de estabilidade e autonomia do servidor público, além do estabelecimento de padrões meritocráticos na definição dos planos de carreira. Este modelo burocrático estabelece outra característica importante da administração pública: os executores da máquina pública são profissionais com estabilidade em suas funções, mas que são – em última instância – chefiados por políticos que ocupam estas chefias por períodos reduzidos de tempo; de forma que, embora a burocracia pública proporcione serviços aos cidadãos, eles se reportam aos políticos (SARAVIA, 2010).
Ainda na busca do entendimento do que vem a ser a administração pública, Costa (2004, p. 46-47) elenca importantes conceitos operacionais, quais sejam:
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a) Planejamento: exposição, em termos gerais, do que deve ser feito e dos métodos a serem empregados, para que a empresa atinja os seus objetivos;
b) Organização: estabelecimento da estrutura formal da autoridade (em que as subdivisões de trabalho se integrem, ordenadas, definidas e coordenadas), a fim de alcançar determinado objetivo;
c) Administração pessoal: função de recrutar e adestrar o pessoal, e manter condições favoráveis de trabalho;
d) Direção: a tarefa contínua que compete ao líder da empresa, de tomar decisões e formulá-las em ordens gerais e específicas;
e) Coordenação: trabalho importantíssimo de inter-relacionar as diversas partes do trabalho;
f) Informação: incumbência do chefe executivo de manter a par das ocorrências o pessoal por quem é responsável, pressupondo-se que estenda os efeitos de tal atividade a si mesmo e a seus subordinados imediatos, mediante registros, estudos e inspeções;
g) Elaboração de Orçamentos: tarefa que abrange tudo que se relacione com os orçamentos, inclusive quanto às atividades relativas a planejamento, contabilização e controle fiscal. A administração é fundamental na organização estrutural e desenvolvimento do mecanismo do Estado.
Da mesma forma que a administração pública tem características que a distinguem da administração privada, a administração universitária tem características e finalidades próprias, havendo também distinções na forma de administração de uma Universidade conforme sua natureza: pública, privada sem fins lucrativos ou privada com fins lucrativos. Neste trabalho, o foco será a administração universitária das IFES, ou seja, de natureza pública.
Schlickmann (2013, p. 47) define a Administração Universitária como sendo o:
Processo de planejar, organizar, liderar e controlar o trabalho dos membros da universidade, e de usar todos os seus recursos disponíveis para atingir os objetivos de: formar quadros profissionais de nível superior; realizar pesquisa e extensão; bem como dominar e cultivar o saber humano.
A respeito das IFES brasileiras, Meyer Jr. e Murphy (2004) comentam que estas são alvo de muitas críticas a respeito de seus objetivos, rigidez de sua estrutura burocrática, ineficiência, baixa qualidade de ensino e pouca pertinência social a respeito de seus serviços educacionais prestados. O mesmo autor identifica que parte desta responsabilidade deve-se a seus administradores que, muitas vezes, praticam uma administração amadora, levando ao paradoxo de quê ―[...] as universidades formam profissionais e são dirigidas por amadores‖ (MEYER JR.; MURPHY, 2004, p. 173).
Paralelamente a estas críticas, as IFES brasileiras vêm sofrendo pressões externas, em especial pela política pública educacional brasileira – a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – no sentido de se tornarem mais autônomas, descentralizadas, flexíveis e competitivas (MEYER JR.; MURPHY, 2004).
A implementação de sistemas administrativos ágeis, eficientes e eficazes de novas abordagens administrativas adequadas aos novos tempos, passa pela necessidade de profissionalização da administração universitária; o que só pode se dar a partir do momento em que a Universidade for capaz de dedicar seus recursos de ensino à formação de seus próprios gestores, para que estes possam realizar uma mudança cultural em suas instituições, estimulando as pessoas a pensar diferente, de modo aberto, a mudar a percepção de seu trabalho (KOBIYAMA; ROSA; SILVA; PERARDT, 2011).
Neste sentido, o desafio dos gestores universitários é implementar mecanismos de controle e avaliação de suas ações, neste caso específico, principalmente aquelas vinculadas aos recursos orçamentários e financeiros.
Na sequência, faz-se a análise de aspectos relacionados ao financiamento do ensino superior, descortinando, sobretudo, a respeito dos meios utilizados pelas IFE‘s para obtenção de recursos que lhe permitam desenvolver-se e atingir seus objetivos.