Enunciados que foram os elementos conceptuais mais importantes da problemática teórica que enforma a temática objecto de análise neste trabalho, importa neste capítulo dar conta do modelo teórico-metodológico subjacente ao nosso projecto sociológico.
Na medida em que reconhecemos a importância das organizações do terceiro sector, que intervêm na área da segurança social, enquanto alternativas possíveis (e complementares) ao Estado na provisão do bem-estar dos segmentos da população mais vulneráveis às situações de pobreza e de exclusão social, procuramos neste trabalho percepcionar o papel que essas organizações, mais concretamente as IPSS's, têm vindo a desempenhar nesse domínio, sobretudo no que respeita à implementação e à aplicação das políticas sociais. Nesse sentido, recordamos a questão central do nosso estudo: no quadro das políticas sociais, quais as estratégias empreendidas pelas organizações não governamentais (mais concretamente as IPSS's) para viabilizar projectos que façam convergir satisfação de necessidades locais, recursos endógenos e exógenos, e objectivos sociais, por um lado, e sustentabilidade e solidariedade, por outro?
Esta questão sugeriu-nos algumas problemáticas teóricas relacionadas com as políticas sociais, as quais enformam o modelo analítico subjacente à nossa investigação empírica. Importa sublinhar que o modelo apresentado tem por base alguns dos pressupostos teóricos já desenvolvidos, e que retomaremos, quando necessário, considerações feitas no capítulo anterior.
1. A matriz institucional do Estado-providência, na sua vertente social, não se desenvolveu histórica e geograficamente de modo simples e linear. Foi um processo complexo e progressivo que envolveu múltiplas dimensões condicionantes da forma política protagonizada pelo Estado, bem como diversos mecanismos de complementaridade e de interdependência entre a denominada questão social e as diferentes configurações que as relações económicas têm vindo a assumir (Mozzicaffredo, 2000: 7).
As origens do Estado-providência remontam à época de Bismarck e à legislação social desenvolvida na Alemanha em finais do século XIX. Mas é somente no início do século XX que se instituem nas sociedades industrializadas da Europa, embora ainda com um carácter elementar, os primeiros esquemas de segurança social, sob a forma de seguros sociais obrigatórios: no Luxemburgo (1901); na Noruega (1909); na Sérvia (1910); no Reino Unido (1911); na Rússia e na Roménia (1912); na Bulgária (1918); na Checoslováquia e em Portugal (1919), na Polónia (1920), na Grécia (1922), na Lituânia e na França (1939); na Espanha (1941)1. Contudo, o impulso decisivo para a afirmação da figura do
Estado como regulador dos mecanismos e intervenções para garantir o bem-estar dos indivíduos deu-se com o New Deal nos Estados Unidos da América, enquanto tentativa de resposta à forte depressão (1929/32). Com o programa económico levado a cabo pelo Presidente Roosevelt equaciona-se o Estado como tendo uma função a desempenhar na regulação da actividade económica, com o objectivo de estabilizar as relações sociais (Rosanvallon, s/d). Com o Plano Beveridge, e na sequência da segunda guerra mundial (1939/45), o Estado- providência atinge um grau mais elevado de maturação, com a consolidação do primeiro sistema completo de Segurança Social que incluía uma lei de educação, uma lei do seguro nacional e uma lei do serviço nacional de saúde. Preconizava- se um sistema de protecção social generalizado, unificado e simples, uniforme e centralizado, que rapidamente se alargou por toda a Europa ocidental. Não podemos, no entanto, deixar de referir que já antes, mais precisamente a partir de
1917, o Estado Socialista, objectivando também o bem-estar dos cidadãos, a partir de estratégias centralmente planeadas, generalizava-se a toda a Europa de Leste (Coutinho, 2003). Tais acontecimentos permitem-nos, então, identificar dois marcos importantes na estruturação do Estado-providência: a afirmação do capitalismo, por um lado; do socialismo, por outro.
Como refere Mirshra (1995: 22), o Estado-providência representa um novo acordo entre "o capital e o trabalho", e entre "a democracia capitalista e os cidadãos" no que concerne à garantia de direitos gerais. A esse acordo subjaz uma dupla renúncia: por um lado, aqueles que detêm o capital dispensam uma parte da sua autonomia e dos seus lucros; por outro, os trabalhadores abdicam de uma parcela das suas reivindicações laborais. Aquele excedente financeiro libertado é gerido pelo Estado, e investido em capital social (isto é, em investimento e despesa estatal), com o propósito de sustentar os direitos de cidadania em termos institucionais, administrativos e financeiros (Santos, 1990). Acrescente-se que esse acordo social procede da aplicação de uma "equação Keynesiana" (Rosanvallon, s/d), que tem por base políticas que visam regular e impulsionar as relações económicas através de funções desempenhadas por um Estado económica e socialmente activo. Equacionar o Estado como tendo um papel económica e socialmente activo implica reconhecer que a sua função reguladora tem por base a articulação entre o capitalismo, no domínio económico, e a democracia política, no domínio público. Isto é, admitir uma correspondência entre o crescimento económico e a equidade social sob a forma de direitos sociais de cidadania (Cabral, 1997; Rodrigues, 2000), pondo em evidência a natureza e as responsabilidades do Estado na provisão do bem estar social.
A introdução dos dispositivos macro-económicos preconizados pelo ideário Keynesiano em vários países industriais europeus (nomeadamente no Reino Unido, na Irlanda, na Dinamarca e na Suécia) permitiram garantir não só a mobilidade da força de trabalho, mas também a estabilidade da produção e dos níveis de consumo da população. Através de bases não necessariamente
contributivas, os benefícios sociais foram sendo generalizados. À previdência social selectiva tradicional sucedem-se, assim, os designados Estados- providência. Neste contexto, o investimento na educação, na saúde, na ampliação do consumo, na protecção social e na compensação de riscos associados ao trabalho (em caso de doença ou de desemprego) deixam de ser determinados pela lógica bilateral do mercado.
Subjacente ao Estado-providência está, pois, a possibilidade de harmonizar crescimento económico com políticas sociais, o que vem contestar a ideia de que entre acumulação capitalista e legitimação democrática existe uma contradição insuperável (Santos, 1990: 203). Estes dois elementos deixam de ser pensados em termos contraditórios, mas de uma forma integrada e intimamente relacionados. É precisamente essa dimensão integradora que caracteriza a estrutura e as funções do Estado-providência (Mozzicafreddo, 2000). Funções que se reportam quer ao nível das políticas de serviços sociais e dos bens públicos (cobertura de riscos e redistribuição dos rendimentos), quer ao nível da regulação e estímulo à actividade económica (políticas de orientação e dinamização macro-económica, políticas de investimentos públicos, de regulação dos níveis de consumo e do crescimento da economia nacional, e políticas destinadas à criação de condições propiciadoras de efeitos de externalidade), cujos desenvolvimentos se podem diferenciar consoante os contextos de actuação, de onde decorrem modelos também distintos. Esping-Andersen (1990) identifica três modelos de protecção social existentes na Europa: o modelo anglo- saxónico (no Reino Unido e na Irlanda), o modelo escandinavo (na Dinamarca; na Finlândia; na Suécia), e o modelo continental (na Áustria, na Bélgica, na França, na Alemanha, na Holanda, e no Luxemburgo) - e que, muito sinteticamente passamos a caracterizar2. Segundo o autor, no primeiro modelo
predomina a assistência sob condição de recursos, prestações universais de montante modesto ou planos de seguro social modestos; o Estado intervém apenas em situações compensatórias de disfuncionalidade do mercado e a sua
actuação é orientada para grupos alvo muito precisos, mais especificamente para uma clientela de baixos rendimentos, geralmente proveniente das classes operárias e dependentes do Estado; o leque de direitos sociais é limitado, pelo que as condições de atribuição são restritas e a atribuição frequentemente estigmatizante. O segundo modelo é o escandinavo, no qual o acesso aos benefícios é quase universal e de forma a incluir as necessidades e os riscos dos estratos sociais mais vulneráveis; o sistema de protecção social é financiado por impostos e, contrariamente ao modelo anterior, baseia-se na ideia de solidariedade individual, maximizando a independência individual em detrimento da dependência familiar (isto é, do chefe de família). Por último, no modelo continental os direitos estão associados às classes trabalhadoras; o sistema de segurança social é predominantemente financiado por contribuições dos trabalhadores e dos empregadores; existe, igualmente, uma assistência generosa para aqueles que não estão incluídos nos esquemas contributivos.
Atendendo a que os países da Europa do Sul não se encontram contemplados na tipologia de Esping-Andersen (uma vez que, na sua opinião estes países não se encaixam no modelo continental), alguns autores, entre eles Ferrera (2000), admitem um quarto modelo, o modelo mediterrâneo, que compreende países como, a Espanha, a Grécia, a Itália e Portugal. Na óptica de Ferrera {idem), os traços principais deste modelo são os seguintes: um sistema corporativo de manutenção dos rendimentos altamente fragmentado em termos ocupacionais (existe uma diversidade de esquemas - com distintas regras quanto a contribuições e a prestações - para o sector privado, para o sector público, para trabalhadores independentes e, mesmo nesses grupos, entre diferentes categorias profissionais); uma elevada polarização interna, com extremos de generosidade (por exemplo, no caso das pensões dos regimes contributivos) acompanhados por grandes lacunas de protecção; o abandono das tradições corporativas no âmbito dos cuidados de saúde e a criação dos Serviços Nacionais de Saúde, pelo menos parcial, baseados em princípios universalistas; um baixo grau de intervenção do Estado nas instituições de bem-estar e uma ligação algo promíscua entre actores
e instituições públicas e não públicas e, por fim, a persistência de clientelismo e a formação - em alguns casos - de complexas "máquinas de favoritismo" para a distribuição selectiva de subsídios. Trata-se, por conseguinte, de um sistema ainda rudimentar e bastante mitigado, onde as redes de solidariedade familiar persistem como forma de colmatar algumas das lacunas associadas a este tipo de sistema de protecção social. Características que levam alguns autores a questionar a existência de um verdadeiro Estado-providência na Europa mediterrânea, nomeadamente em Portugal. É o caso de Boaventura S. Santos que tem vindo sistematicamente a defender a tese de que, em termos técnicos, o Estado-providência português é praticamente inexistente considerando-o, por isso, um quasi-Estado-providência, em virtude de uma evolução tardia marcada pelo contexto da revolução democrática, da crise económica e social causada pela crise petrolífera e dos debates sobre a redução do Estado-providência dos anos oitenta, bem como do exemplo dos modelos de protecção social desenvolvidos nos países ocidentais industrializados, e dos efeitos da integração na Europa comunitária (Santos, 1990, 1993). Por outro lado, as insuficiências da protecção pública do sistema de protecção social fornecida pelo Estado português são, em larga medida, compensadas pela existência de uma forte sociedade- providência, sendo que a dinâmica das redes de relações sociais se substituem a um Estado omisso no domínio das políticas sociais. Santos (1999a: 18) define esta sociedade-providência como "redes de relação de interconhecimento, de reconhecimento mútuo e de entreajuda baseadas em laços de parentesco e de vizinhança, através das quais pequenos grupos sociais trocam bens e serviços numa base não mercantil e com uma lógica de reciprocidade". Em Portugal uma forte sociedade-providência coexiste, portanto, a par de um fraco Estado- providência.
2. Um outro factor estruturante da construção do Estado-providência relaciona-se com a emergência de uma nova formulação em torno das ideias de cidadania e de direitos sociais. O conceito de cidadania, enquanto direito a ter
direitos, foi abordado de diversas perspectivas. Entre elas tornou-se clássica, como referência, a concepção de Thomas H. Marshall que, em 1949, propôs a primeira teoria sociológica de cidadania, ao desenvolver os direitos e obrigações inerentes à condição de cidadão. Centrado na realidade britânica da época, Marshall (1949) advoga a existência de uma clara tendência na sociedade moderna para a igualdade social cada vez mais ampla, tendência essa que historicamente se desdobraria em diferentes gerações de direitos: a primeira geração seria constituída pelos direitos civis, ou seja, aqueles necessários ao exercício da liberdade individual, construídos sobretudo ao longo do século XVIII; a segunda geração seria constituída pelo direitos políticos, que se referem ao exercício do poder político, consolidados no século XIX; a terceira geração de direitos, os direitos sociais, referentes ao bem estar económico e social, formulados já no século XX. Assim, e considerando aquelas três dimensões de cidadania: a civil, a política e a social, o autor distingue três componentes ao nível da relação Estado/ indivíduo: o primado da lei, a democracia representativa e as políticas sociais (que correspondem, respectivamente, à cidadania civil, à cidadania política e à cidadania social). São estes os elementos que enformam o Estado moderno, sendo que as especificidades políticas e geográficas deste modelo político, resultam de contingências nacionais e do modo como foram sendo incorporados aqueles diversos domínios na sua configuração (Silva, 1997: 39).
A consolidação dos direitos sociais de cidadania pressupõe, por conseguinte, a existência de uma entidade reguladora, que se situe a um nível superior ao dos indivíduos, que garanta a correcção aos desvios do mercado e que imponha uma lógica universalista de cobertura dos riscos sociais e de redistribuição dos rendimentos e dos benefícios. Essa entidade é o Estado que se assume como entidade que introduz o carácter de obrigatoriedade da adesão contributiva ao sistema, isto é, a lógica da responsabilização colectiva face às trajectórias individuais. Mesmo os que são contribuintes líquidos do sistema
sabem que, a qualquer momento, podem recorrer aos benefícios e aos serviços públicos (Rodrigues, 2000).
O que aqui está em causa é a concretização efectiva dos direitos de cidadania - não só dos direitos civis e políticos, mas também dos sociais -, sem qualquer discriminação e em igualdade de oportunidades: o direito ao trabalho, à educação, à saúde, à protecção social em caso de doença ou desemprego, a pensões sociais, à cultura, ao lazer, entre outros.
As políticas sociais, enquanto instrumentos de acção orientados para a defesa dos direitos sociais (sob a forma de programas e medidas de justiça redistributiva), se por um lado requerem um compromisso que permita a divisão e a partilha de bens entre os membros da sociedade, por outro - e atendendo ao modelo político que institucionaliza estas práticas (o Estado-providência) - desempenham um papel fundamental, através da socialização dos riscos, na constituição das relações de reciprocidade e de responsabilidade colectiva, fomentando elos sociais e formas de solidariedade que legitimam a própria sociedade e o seu garante institucional, isto é o próprio Estado.
Ao integrarem objectivos e medidas de carácter social, económico, institucional e político (que em cada momento produzem impactos ao nível das condições de existência os indivíduos), as políticas sociais assentam numa matriz da qual fazem parte orientações políticas e económicas, e cruza diferentes perspectivas e estádios de desenvolvimento humano com atitudes e tomadas de decisão também elas distintas, consoante os contextos políticos e geográficos em que se inscrevem. É por isso que, na nossa opinião, a análise sobre o modelo político dos Estados-nação não se deve limitar ao estudo dos governos e dos aparelhos institucionais que os sustentam, devendo alargar-se à forma como as políticas sociais se estruturam, são implementadas, aplicadas e alcançam os seus objectivos.
Ainda em relação às políticas sociais, importa relevar que desde a última década do século XX se tem vindo a falar de uma nova geração de políticas sociais - as designadas políticas sociais activas. Estas, situam-se no reverso das
denominadas políticas passivas (baseadas em relações assistencialistas e de dependência face ao Estado), uma vez que pressupõem que os indivíduos que se encontram em situação de risco e/ou de vulnerabilidade social devem ser entendidos enquanto actores sociais, isto é cidadãos activos, e não meros assistidos que importa amparar. Implicam, pois, uma reciprocidade de obrigações entre os indivíduos, a sociedade e o Estado e, inevitavelmente, a mobilização de uma multiplicidade de actores (públicos e privados), o que consubstancia uma nova atitude perante a pobreza e a exclusão social nas sociedades democráticas ocidentais que se vem afirmando nas últimas décadas, mais concretamente nos países do espaço comunitário.
3. Os anos "dourados" do pós segunda guerra mundial foram tempos em que o modelo do Estado-providência foi defendido, em países como a Inglaterra, a França e a então República Federal Alemã, por todos os quadrantes políticos com responsabilidades governativas - dos democratas cristãos, aos sociais democratas ou trabalhistas, assistindo-se, ainda, a uma progressiva e paradoxal rendição dos partidos marxistas ao Keynesianismo (Giddens, 1997; Pico, 1999).
Até aos anos setenta o modelo manifestou uma razoável eficácia nas respostas dadas às questões de vulnerabilidade social e de destituição. A socialização dos riscos e os mecanismos de redistribuição revelavam-se, assim, como estratégias capazes de dissolver os conflitos em torno da pobreza e da exclusão social. Este funcionamento aparentemente equilibrado começou, no entanto, a ser posto em causa sobretudo a partir do choque petrolífero de 1973. De um modo geral, os governos ocidentais consideravam cada vez mais difícil manterem-se empenhados no Estado-providência3. O final do crescimento
económico, a subida das taxas de inflação, os elevados custos fiscais, o aumento
3 Os problemas inerentes às políticas de bem estar traduzem-se nos custos públicos e no
aumento das cargas fiscais. No primeiro caso, nos países da OCDE e durante a última década rondam cerca de 50% do PNB, o que pressupõe que o Estado se tenha convertido no empresário mais importantes dos países capitalistas avançados. No que respeita ao segundo caso, isto é, às cargas fiscais, o aumento das taxas nos países europeus mais do que duplicou em 20 anos (Pico,