Admitir a aplicação direta das coimas previstas no Regulamento, por força do art. 288.º, § 2, do T.F.U.E., está longe de resolver todos os problemas. Surge, desde logo, uma questão de base de grande relevância: como qualificar as sanções
administrativas e as infrações a que correspondem713.
“Os sistemas jurídicos da Dinamarca e da Estónia não conhecem as coimas
tal como são previstas […]” no R.G.P.D., segundo o seu considerando n.º 151714 e,
como tal, cumpre referir que a aplicação de coimas só é válida para países que
709 De acordo com PALMA, Maria Fernanda, em O Direito Penal…, op. cit., pág. 17.
710 A este propósito, invocamos, mais uma vez, o que já referimos a respeito do princípio do primado do direito da União Europeia sobre o direito nacional.
711 [Consulta em 20 de fevereiro de 2019]. Disponível para consulta em: http://bit.ly/2XhK52a.
712 Cfr. AGÊNCIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA UNIÃO EUROPEIA E CONSELHO DA EUROPA – Manual..., op. cit., pág. 136; e cfr. EUROPEAN UNION AGENCY FOR FUNDAMENTAL RIGHTS AND COUNCIL OF EUROPE – Handbook…, op. cit., pág. 248. 713 Bem sabemos que esta questão não é autónoma e específica relativamente ao R.G.P.D. Todavia, cabe-nos fazer uma análise apenas sobre este ponto de vista.
714 Porém, “[…] [a]s regras relativas às coimas podem ser aplicadas de modo que a coima seja imposta, na Dinamarca, pelos tribunais nacionais competentes como sanção penal e, na Estónia, pela autoridade de controlo no âmbito de um processo por infração menor, na condição de tal aplicação das regras nestes Estados-Membros ter um efeito equivalente às coimas impostas pelas autoridades de controlo […]” que propõem a coima, devendo ter em conta a recomendação das mesmas, ainda nos termos do considerando n.º 151 do R.G.P.D.
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reconheçam essa sanção para infrações administrativas em regime contraordenacional próprio, como é o caso de Portugal e da Alemanha.
Em Portugal, de acordo com o critério conceitual-formal, ou até nominal715,
para a definição de crime e de contraordenação – no primeiro caso, a prática de um facto declarado passível de «pena» por lei, cfr. o art. 1.º, n.º 1, do C.P.; e, no segundo caso, a prática de um facto que preencha um tipo legal que se comine com uma
«coima», nos termos do art. 1.º do R.G.C.O.716 –, seremos forçados a concluir que, nos
casos do art. 83.º do R.G.P.D. estamos perante «contraordenações», uma vez que ao longo do artigo é constantemente empregada a expressão «coima» para qualificar a cominação das infrações. Todavia, no art. 84.º, n.º 1, do R.G.P.D., encontramo-nos perante uma sanção especial, um tertium genus, desde logo porque o conceito
empregado de «sanção»717 – até possivelmente não pecuniária, por força do art. 84.º,
n.º 1, do R.G.P.D.718 – não permite enquadrar imediatamente todas as infrações a que
se reporta nos conceitos de «crime» ou de «contraordenação»719. A esta conclusão
sempre chegaríamos pela afirmação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria penal e contraordenacional – neste último caso, desde que se introduzam desvios ao R.G.C.O., como sucede a todo o passo com o regime estabelecido no Regulamento, a começar, por um lado, com os limites
máximos das sanções previstas no art. 83.º, n.os 4, 5 e 6, do R.G.P.D., que excedem
largamente os limites do art. 17.º do R.G.C.O.720 e, por outro lado, ao não incluir
limites mínimos, admite a interpretação segundo a qual permite implicitamente a
715 Segundo DIAS, Jorge de Figueiredo, em Direito Penal…, op. cit., pág. 161, este critério é de aplaudir e é o único praticamente exequível, “[d]ada a natureza altamente questionável, no plano doutrinal, dos critérios substanciais avançados para a distinção entre crimes e contra-ordenações, bem como (ainda mais) a patente dificuldade que quase sempre representa a aplicação de tais critérios a um concreto facto […]”. Acrescenta, ainda, MOUTINHO, José Lobo – Direito das contra-ordenações – Ensinar e
investigar. Lisboa, Portugal: Universidade Católica Editora, 2008. Págs. 29-30, que “[…] para, por seu turno, se apurar quando
estamos perante uma coima não parece bastar uma mera equivalência de natureza (sanção pecuniária não convertível em prisão), como demonstram os casos, não só das multas disciplinares, como das multas processuais e das multas aplicáveis às pessoas colectivas em caso de crime. Tudo vem, pois, a depender do facto de o texto da lei conter a palavra «coima» para designar a sanção correspondente ao facto ilícito. A opção por um critério nominal é, sem dúvida, de entre todas, a mais pragmática, na medida em que poupa o intérprete à questão da qualificação”.
716 Daí que, como refere FERREIRA, Manuel Cavaleiro de – Direito Penal Português – Parte Geral. Sociedade Científica da Universidade Católica Portuguesa, Faculdade de Ciências Humanas. Portugal: Verbo, abril de 1981. Volume I. Pág. 17, “[a] regulamentação das «contra-ordenações», por referência ao Direito Penal, mostra que é impossível deixar de ver nas «contra- ordenações» o que elas efectivamente são – infracções penais administrativas. A renúncia da lei a fixar uma distinção material delimitando de maneira nominal crime e «contra-ordenação» confirma o juízo que fica formulado”.
717 Espanha, França e Inglaterra consideram que se trata de infrações e multas administrativas.
718 Sendo certo que certas contraordenações podem não implicar a aplicação de uma coima, como sucede no art. 15.º, n.º 2, da Lei n.º 30/2000, de 29 de novembro, que aprova o regime jurídico do consumo de estupefacientes, nos termos do qual “[a]os consumidores toxicodependentes são aplicáveis sanções não pecuniárias”. Sobre este tema vide VILELA, Alexandra – O Direito
de Mera Ordenação Social: Entre a Ideia de “Recorrência” e a de “Erosão” do Direito Penal Clássico. Coimbra, Portugal: Coimbra
Editora, 2013. Págs. 369-371.
719 De acordo com MOUTINHO, José Lobo; RAMALHO, David Silva – Notas sobre..., op. cit., págs. 27-28.
720 Sobre este assunto, vide, por todos, o Acórdão do T.C. n.º 447/91, de 28 de novembro de 1991, Processo n.º 227/90. [Consulta em 20 de fevereiro de 2019]. Disponível para consulta em: http://bit.ly/2IHgL0Q.
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existência de limites mínimos inferiores aos estabelecidos no art. 17.º do R.G.C.O. –,
de acordo com a opinião de JOSÉ LOBO MOUTINHO e DAVID SILVA RAMALHO721.
Todavia, como vimos, esta reserva é, a nosso ver, suscetível de ser afastada nesta matéria, por aplicação direta de um instrumento jurídico da União Europeia.
É certo que nada obriga a que as infrações existentes no ordenamento
jurídico português sejam qualificadas como crimes ou contraordenações722.
Todavia, a questão da qualificação jurídica das infrações previstas no Regulamento não é despicienda: por um lado, serve para determinar o regime substantivo e processual geral ou subsidiariamente aplicável que, em domínios sancionatórios avessos à integração de lacunas in malam partem, permita fazer face ao amplo espaço deixado em aberto pelo Regulamento e, por outro lado, é essencial para estabelecer com clareza a complexa questão da relação entre as normas
sancionatórias atualmente vigentes e as que constam do Regulamento723.
Na verdade, com a entrada em vigor do Regulamento, e admitindo, em benefício da discussão, a aplicação direta das suas normas que preveem a aplicação de sanções administrativas, pergunta-se: poderá o Regulamento revogar tacitamente normas legais nacionais que preveem ilícitos contraordenacionais, ou poderão as normas coexistir, duplicando a punição por infrações que, na sua
estrutura real e no seu desvalor, são substancialmente as mesmas724? Temos
dúvidas quanto à admissibilidade da primeira hipótese e a certeza quanto à
inconstitucionalidade da segunda725.
No R.G.P.D., as sanções aplicáveis às infrações diretamente puníveis por
força do Regulamento são expressamente qualificadas como «coimas»726 e, mais
721 In Notas sobre..., op. cit., pág. 28.
722 Basta pensar no regime da responsabilidade sancionatória do Tribunal de Contas ou até mesmo na infração administrativa punível com multa, nos termos do disposto no art. 130.º, n.º 2, da Lei do Jogo – cfr. ALBUQUERQUE, Paulo Pinto de – Comentário
do Regime Geral das Contra-Ordenações. Lisboa, Portugal: Universidade Católica Editora, 2011. Pág. 27 –, para logo nos
apercebermos de que, na nossa ordem jurídica, há ilícitos para os quais se prevê a aplicação de multas, sem que as respetivas infrações sejam qualificadas, ou qualificáveis, como crimes ou contraordenações, de acordo com MOUTINHO, José Lobo; RAMALHO, David Silva – Notas sobre..., op. cit., pág. 26.
723 Em sentido convergente, veja-se MOUTINHO, José Lobo; RAMALHO, David Silva – Notas sobre..., op. cit., pág. 28.
724 Referindo-se inicialmente ao Acórdão do T.J.U.E., de 9 de março de 1978, Processo n.º 106/77, Administração das Finanças
do Estado contra Sociedade anónima Simmenthal («acórdão Simmenthal»). [Consulta em 20 de fevereiro de 2019]. Disponível
para consulta em: http://bit.ly/2UFTMui, refere MACHADO, Jónatas E. M., em Direito da União Europeia…, op. cit., pág. 227, que “[d]e acordo com esta última decisão, o juiz nacional deve aplicar, por sua própria autoridade, o direito comunitário, desaplicando, se necessário, a norma de direito interno que entre em contradição com aquele, mesmo que se trate de uma norma posterior. Para isso, não se torna necessário pedir ou aguardar a prévia revogação da norma de direito interno, seja por via de procedimento legislativo, seja através de procedimento constituinte. No entanto, constitui um dever dos Estados a revogação expressa das normas internas incompatíveis com normas comunitárias”.
725 No mesmo sentido, vide MOUTINHO, José Lobo; RAMALHO, David Silva – Notas sobre..., op. cit., pág. 28.
726 A versão alemã qualifica as sanções como «GelbuBen», que são exatamente as sanções correspondentes à definição legal das contraordenações («Gesetz über Ordnungswidrigkeiten»), a versão inglesa adota a expressão «administrative fines» e a versão francesa refere «amendes administratives».
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precisamente, “[…] coimas impostas pelas autoridades de controlo […]”, cfr. o seu art. 83.º, n.º 9. Também aqui houve uma evolução da Proposta de Regulamento para a versão final do Regulamento. A primeira, ao falar simplesmente em «sanções administrativas», não permitia, de todo, um enquadramento das infrações como «contraordenações». Diferentemente, o Regulamento qualifica expressamente
como «coimas» as sanções previstas no seu art. 83.º, n.os 4, 5 e 6, pelo que, tendo em
conta o critério formal, ou até nominal, no âmbito deste artigo, estaremos perante
«contraordenações»727. Porém, o Regulamento nada diz relativamente às sanções
previstas no seu art. 84.º, n.º 1, do R.G.P.D. e o conceito de «sanção» não permite enquadrar imediatamente todas as infrações a que se reporta nos conceitos de «crime» ou de «contraordenação». A qualificação das sanções previstas no seu art.
83.º, n.os 4, 5 e 6, do R.G.P.D. como «contraordenações» a que opera o Regulamento
tem como consequência direta a aplicabilidade do R.G.C.O., em tudo aquilo que não for expressamente regulado no Regulamento, o que nos leva a pensar que a redação
deste supera as dúvidas que a Proposta de Regulamento suscitava a esse respeito728.
Contudo, não nos parece que seja esse o caso, visto que não foram qualificadas pelo Regulamento as «sanções» previstas no seu art. 84.º, n.º 1, do R.G.P.D., as quais
consideramos – tal como JOSÉ LOBO MOUTINHO e DAVID SILVA RAMALHO729
defendiam, a respeito das «sanções administrativas» previstas na Proposta de Regulamento – sanções especiais, uma espécie de tertium genus.
4.2. As técnicas seguidas na tipificação das contraordenações e as