Hoje, ter a maioria dos imóveis em estado de irregularidade é um cenário preocupante para o Brasil.140 Mas a história mostra como a falta da adopção de políticas públicas está no cerne desta questão. O início remete ao fim do século XIX, com as primeiras mudanças nas estruturas das cidades, causadas pelo fim do regime escravocrata. Os negros foram postos à margem da sociedade e formaram diversas ocupações sob condições degradantes. Mas, como conta Gabriel Blanco, foi a partir da década de 1930, com a industrialização da economia brasileira, que se inicia um logo e expressivo êxodo rural.141
138 SILVA, José Afonso da. Ob. cit. p. 31 a 34.
139 Regularização fundiária pode ser entendida como o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que tem por objetivo à regularização dos núcleos urbanos informais.
140 Edésio Fernandes aponta que, embora variável entre diferentes cidades, a irregularidade fundiária urbana corresponde a algo entre 40% e 70% dos imóveis urbanos brasileiros. FERNANDES, Edésio. Perspectivas..., ob. cit., p. 35.
141 BLANCO, G. Breve histórico e comentários sobre a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (LeiFederal nº 6766/79). In: SAULE JR, at. al., A perspectiva do direito à cidade e da reforma urbana na revisão
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O rápido e contínuo adensamento gerou forte demanda por moradias e provocou uma ocupação desordenada dos solos urbanos municipais. Para dimensionar a questão, observe-se que em 1930, apensar 31,23% da população brasileira morava em áreas urbanas.142 Em 1950 esse número era de 36%. Em 1970, esse valor já representava 56% e três décadas depois os centros urbanos já reunião 81% das pessoas.143
A realidade vivida nas cidades nestes anos, contudo, passou ao largo dos desejos sonhados pelos habitantes das urbes. Esses centros urbanos não dotavam de infraestrutura adequada para suportar aquele crescimento populacional e as políticas urbanas sequer existiam no ordenamento municipal. Aliás, nem se considerava a matéria urbanística na pauta política.144 O resultado dessa combinação, que durou por décadas, foi o grave desequilíbrio econômico-social, este sim, como visto anteriormente, um dos maiores problema do Brasil. Pode-se dizer, inclusive, que houve uma falha de omissão do direito brasileiro, que não foi capaz de acompanhar a evolução e a acelerada dinâmica da vida urbana.
O crescimento populacional, portanto, deu-se por décadas sem que qualquer lei urbanística tenha sido editada. Nesse “escuro” jurídico-urbanístico, as cidades foram se desenvolvendo de qualquer maneira, com a ocupação desordenada do território e a periferização dos centros comerciais. Só no fim da década de 70 deu-se cabo desta inercia, com a edição da Lei Federal nº 6.766/79, até hoje me vigor e que tem por finalidade regular o parcelamento do solo urbano145 e a respectiva ampliação do tecido urbano.
Daí em diante, o parcelamento do solo deveria dar-se sempre sobre uma das formas citadas. A grande maioria, em verdade, se deu por loteamentos, em virtude da necessidade de instalação de infraestrutura urbana. Todavia, o parcelamento pelas vias do loteamento dispunha da obrigação legal de o loteador destinar 30% da área do terreno para doar ao ente público (ruas, praças e locais de integração da malha urbana.146
142 SANTOS, Ob. cit, fev./mar. 2012, p. 77.
143 ARAÚJO, Suely Mara Vaz Guimarães de. Subcomissão da questão urbana e transporte. p. 378 144 COLBEICH, Samanta Amaral. Os avanços da regularização fundiária com o advento da lei federal nº 11.977/09. Revista Magister do Direito Ambiental e Urbanístico, nº 56 – out/nov/2014. p. 82.
145 Parcelamento, segundo o artigo 2.º da lei federal n.º 6.677/79 é a divisão da gleba em lotes, que poderá se dar através do desmembramento – quando os lotes resultantes possuem acesso ao logradouro público e já dispõe da infraestrutura urbana básica; ou parcelamento – quando houve a necessidade de implementação de infraestrutura urbana, como canalização de água e esgoto, abertura de vias, iluminação pública e fornecimento de energia elétrica para os lotes, etc.
146 BLANCO, G. Breve histórico e comentários sobre a Lei do Parcelamento do Solo Urbano (LeiFederal nº 6766/79). In: SAULE JR, at. al., A perspectiva do direito à cidade e da reforma urbana na revisão
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Depois da Lei Federal n.º 6.677/1979, um novo período de inércia acometeu o legislador brasileiro, que somente veio a editar outra norma urbanística federal de 22 anos mais tarde, com a promulgação da Lei 10.257/2001, autodenominada Estatuto da Cidade, que veio 13 anos após a Constituição Brasileira de 1988, com a missão de regulamentar o capítulo constitucional sobre a política urbana, contido nos artigos 182.º e 183.º.147
O texto constitucional, que serviu de diretriz para os desenvolvimentos urbanos, estabeleceu a importância do direcionamento que deve ser dado à propriedade imobiliária, voltando-a para a promoção do bem-estar coletivo – nomeadamente o princípio da função social da propriedade. Ditos artigos constitucionais foram além, e previram alguns mecanismos de controle do Estado sobre o cumprimento desse dever social.148
Nota-se, pois, que a irregularidade fundiária urbana é um fenômeno estrutural, e como tal, requer a formulação de diretrizes e estratégias específicas e interligadas, por parte do Poder Público, longe de uma política isolada de regularização fundiária.149 Edésio Fernandes ressalta a necessidade de desenvolvimento de relações intergovernamentais e, dispõe que sem uma união social, advinda de parcerias entres os setores estatal, privado, comunitário e voluntário, não será possível produzir os avanços que as cidades demandam.150
Outra observação que se destaca é o facto de as irregularidades imobiliárias de natureza jurídica estarem presentes nos imóveis de todas as classes. Parte dessas irregularidades estão ligadas ao sistema registral brasileiro, que caro e burocrático, provoca um alto índice de irregularidades registrais. As normas urbanísticas são outro factor de grande impacto nas irregularidades jurídicas existentes, pois traçam padrões arquitetônicos elitistas, caros e irreais, que as moradias sociais são incapazes de satisfazer.151
Um outro factor que contribui com a exclusão urbana é a concentração dos investimentos públicos em áreas urbanas nobres, sem observância de princípios constitucionais básicos, como a justiça social, a igualdade e a razoabilidade – este último
147 AFONSIN, Betânia. O significado do Estatuto da Cidade para os processos de regularização fundiária no Brasil. Regularização fundiária sustentável – conceitos e diretrizes / Raquel Rolnik [et al.]. – Brasília : Ministério das Cidades, 2007.. p. 70.
148 Os incisos I a III, do parágrafo 4.º, do artigo 182.º da CRFB estabeleceram a possibilidade de aplicação de aumentos progressivos do imposto incidente sobre a propriedade imobiliária – Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o parcelamento do solo e a edificação compulsórios e, em última escala, a decretação da desapropriação-sanção, com necessária indenização por meio de títulos da dívida pública federal resgatáveis em, ao menos, 10 anos.
149 SANTIN, Janaína Rigo, Direito Urbanístico..., Ob. cit., p.1607. 150 FERNANDES, Edésio, Perspectivas..., ob. cit., p. 37.
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em inobservância dos critérios da necessidade, adequação e proporcionalidade.152 O problema assume dimensões vultuosas, afinal, o investimento em intervenções que corrijam distorções sociais dessa natureza são de elevados custos associados.
E ainda mais caro é o preço pago pela sociedade em geral, e em especial aos indivíduos que moram em locais de baixa renda, cujo os reflexos são a exclusão social, a segregação de espaços, o meio ambiente desiquilibrado, as condições de habitação e, naturalmente, condições indignas de vida. O direito fundamental à habitação é duramente atingido pelos efeitos da pobreza, que acabam por gerar episódios de pessoas sem lares ou abrigos, em total indigência, e, também, por provocar precariedades e informalidades no uso e ocupação do solo, as chamadas “moradias extralegais”.153
As expressões dessa realidade são vistas em todas as partes, em forma de favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos154, cortiços, casas de fundo ou “puxadinhos”, casas sobre lajes, e até mesmo de ocupações de áreas públicas, tais quais, pontes, viadutos, marquises, beiras de rios ou em imóveis públicos abandonados. Outras sequelas sociais, também associadas a esses problemas, são os péssimos níveis de educação155 e de condições de saúde.156
Mas os efeitos sociais e baixa qualidade de vida dessas pessoas não são os únicos resultados perversos. Os reflexos econômicos sobre essa população também são ingratos157, pois os espaços superpopulosos geram, naturalmente, a inflação dos preços das vivendas, sobretudo na modalidade de arrendamento, que representam a maior parcela dos orçamentos familiares dessas classes.158 O tamanho dos problemas exige um enfrentamento firme pelo Poder Público, em todos os níveis federados.159
Portanto, o texto do EC veio para servir, propriamente, como uma lei de bases das políticas urbanas brasileiras, e o fez através de uma melhor discriminação dos objetivos
152 FERNANDES, Edésio. Regularização de assentamentos informais: o grande desafio dos municípios, da sociedade e dos juristas brasileiros. Revista Direito e Democracia, v. 3, n. 2, 2002, p. 20.
153 MILAGRES, Marcelo de Oliveira. Direito à Moradia. São Paulo: Atlas S.A, 2012, p. 165.
154 Loteamentos clandestinos são aqueles em que o loteamento sequer foi registrado, portanto, o lote não está individualizado na matrícula tabular. Já loteamentos irregulares são aqueles que apesar de terem sido registrados, estão em desacordos com o ordenamento jurídico.
155 PISA (Programme for International Student Assessment). Disponível em: <http://www.oecd.org/pisa/pisa-2015-results-in-focus.pdf>. Acesso em: 26 de março de 2019.
156 O Brasil está atrás de países sul-americanos como Argentina e Chile e, também, de países emergentes como China e Russia. Fonte: WORLD HEALTH ORGANIZATION. World health statistics 2016: monitoring health for the SDGs sustainable development goals. World Health Organization, 2016. 157 COLBEICH, Samanta Amaral. Os avanços da regularização fundiária com o advento da lei federal nº 11.977/09. Revista Magister do Direito Ambiental e Urbanístico, nº 56 – out/nov/2014. p. 82.
158 FERNANDES, Edésio, Direito Urbanístico e Política Urbana no Brasil: uma Introdução. In Direito
Urbanístico e Política Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000., p.20.
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e dos instrumentos do controle e gestão urbana, do estabelecimento dos princípios, das ações voltadas para as realidades de cada cidade e, sobretudo, da atribuição do papel protagonista aos entes públicos municipais160, dando cumprimento ao mandamento constitucional de serem estes os titulares das políticas urbanas.161