Partie 3 : Organisation(s) territoriale(s), acteurs et gestion
de la connaissance autour de l’élaboration du PPRI/Sm
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Introduction
Cette première partie pose les bases de la construction de cette recherche. Cette dernière est initiée dans son ensemble par des observations de terrain et de fortes interrogations suscitées par les pratiques des collectivités territoriales en matière de gestion des risques.
Elle permet d’appréhender le processus de réflexion et la réalité de la démarche de recherche entreprise.
Ainsi, dans un premier chapitre, nous soulignons l’aspect particulier des risques d’inondation par submersion marine dans la taxonomie des risques. Pour cela, nous approchons les définitions des "risques" et des "risques majeurs" afin de caractériser dans son ensemble la phénoménologie du risque d’inondation. Nous expliquons alors les différenciations intrinsèques aux diverses formes d’inondations. Le choix de ces travaux ne porte que sur l’étude du risque d’inondation par submersion marine. Le phénomène de submersion marine, bien que connu de tous depuis très longtemps, n’a suscité l’intérêt de la recherche, pour sa compréhension, que récemment. Nous développons, par ailleurs, les difficultés des scientifiques à modéliser les connaissances des paramètres physiques de ce risque (Hubert-Moy L. et al., 2006), apportant ainsi un facteur d’incertitude dans l’analyse de l’aléa. L’impact du risque de submersion marine sur les côtes françaises, en raison de l’érosion du trait de côte, nous amène à visualiser la typologie des côtes les plus vulnérables. Le terrain de recherche concerne alors le bassin versant de l’étang de Thau situé en région Languedoc-Roussillon.
Ensuite, l’ancrage professionnel de cette thèse nous conduit à poser très tôt (au regard des canons académiques) les spécificités du terrain et la méthodologie de la recherche.
Aussi, dans un deuxième chapitre, nous définissons les enjeux du territoire littoral dans sa globalité face au risque de submersion, puis ceux du territoire choisi. En effet, les spécificités, liées à l’urbanisation à outrance de ces dix dernières années, associées à la fragilité des milieux lagunaires (lidos8, cordons dunaires asthéniques) caractéristiques du littoral du Bassin de Thau, impliquent des enjeux forts et des vulnérabilités extrêmes. En outre, ces paramètres contribuent à la construction de différentes stratégies en matière de gestion des territoires soumis à la submersion marine. Ces derniers font l’objet de réflexions idoines selon l’analyse des aléas et des enjeux locaux. Aussi, nous analysons la systémique introduite par la notion de "bassin versant" pour appréhender le contexte dans lequel se réalise la gestion des risques d’inondation par submersion marine sur le Bassin de Thau. Les impacts environnementaux causés, entre autres, par les changements d’occupation et d’utilisation des sols et les modifications climatiques, représentent un axe majeur de réflexion dans la mise en cohérence de la stratégie globale de ce territoire. Nous expliquons, au travers des directives du Schéma de Cohérence Territoriale du Bassin de Thau ou du Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux, que la notion de risque d’inondation par submersion marine induit une recherche de cohésion autour des dispositifs d’aménagement du territoire. Notre terrain de recherche présente une problématique locale de décision dans le domaine de la gestion des risques autour d’un bassin versant sujet aux risques de submersion marine. La prescription d’un Plan de Prévention des Risques d’Inondation par Submersion marine (PPRI/Sm) initie une formalisation de
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ces réflexions stratégiques autour du risque malgré des controverses et des connaissances incertaines.
Enfin, dans un troisième chapitre, nous approchons la méthodologie mise en œuvre par le chercheur pour aborder ce terrain. Ainsi, la construction d’une recherche-action, par le biais d’un poste de chargée de mission en gestion des risques dans une collectivité territoriale du bassin versant, nous a permis d’appréhender l’aspect pragmatique de la démarche PPRI/Sm. Le choix d’un positionnement sur un raisonnement hybride d’abduction est une réponse à la complexité des situations rencontrées sur le terrain de recherche et à la position impliquée du chercheur. Cette méthodologie, adaptée au thème de recherche sur le management territorial des risques, s’est construite par des allers-retours entre la pratique et la théorie afin de construire le raisonnement pour la compréhension de la problématique étudiée.
Par ailleurs, une étude de cas a apporté, au travers d’entretiens semi-directifs analysés par une approche qualitative de contenu, une validité interne aux pré-intuitions de terrain. Cette méthodologie nous a permis de constituer des échantillons formés des parties prenantes locales intervenant dans la gestion des risques. L’élaboration de ce panel d’échantillons s’est appuyée sur l’analyse de la recherche-action et sur les éléments de la théorie des Plans de Prévention des Risques, afin d’être au plus près de la réalité de terrain pour l’ensemble des acteurs locaux.
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Chapitre 1 : La particularité des risques d’inondation par
submersion marine
Ce premier chapitre a pour objectif de définir l’objet sur lequel porte notre recherche, à savoir les risques d’inondation par submersion marine.
Pour cela, dans un premier temps, nous définirons les notions mêmes de "risque" et de "risque majeur" pour préciser dans un deuxième temps les spécificités de la submersion marine.
En matière de sécurité civile, des évènements marquants nous rappellent régulièrement que les situations susceptibles de perturber le fonctionnement quotidien de nos organisations sont nombreuses. « Il suffit de penser à l’explosion de l’usine AZF à Toulouse en 2001, aux inondations de
la Somme en 2001, à celles du sud-est en 2002 et 2003, aux incendies d’usine de Nantes en 1987 avec l’évacuation de 35 000 personnes, de Tours en 1988 ayant entraîné la coupure d’alimentation en eau potable de la ville, mais aussi à tous les phénomènes climatiques extrêmes tels que la tempête de 1999 ou les chutes de neige de 2009 dans le Sud de la France »9.
Enfin, dans la nuit du 28 au 29 février 2010, la vague déferlante de la tempête "Xynthia", qui a été meurtrière (53 morts en France d’après la sécurité civile), envahissait les côtes de Vendée et de Charente Maritime, noyant sous l’eau salée plus de 45 000 hectares de terres.
Moins dramatique au niveau humain, mais ayant eu de fortes conséquences matérielles, une vague déferlante s’abat, le 5 mai 2010, sur le littoral de la côte d’azur.
Les évènements affectant la population et susceptibles de déstabiliser nos organisations peuvent avoir des causes très variées :
- catastrophes majeures,
- accident "courant" (transport de matières dangereuses, incendie ...), - dysfonctionnement des réseaux (transport d’énergie, d’eau ...), - phénomènes climatiques,
- phénomènes sanitaires (canicule, méningites, légionelloses ...).
Gleyze J.-F. (2001) a élaboré une classification des risques susceptibles de menacer une population à plus ou moins grande échelle. Son choix exclut d’emblée les risques individuels (risques domestiques, risques de la route, etc.). Par ailleurs, à l’instar des assurances, Gleyze J.-F. (2001) a également choisi d’écarter les risques inhérents aux guerres. Cette classification rejoint « en partie celle du Ministère
de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, qui distingue les "risques de la vie quotidienne" et les "risques liés aux conflits" des trois grands types de risques majeurs que sont les risques naturels, les risques technologiques et les risques de transport collectif » (Gleyze J.-F., 2001).
Comme le note Gleyze J.-F. (2001), cette classification pourrait aussi être faite en séparant les risques naturels et les risques "anthropiques", c'est-à-dire liés aux milieux peuplés ou à l’activité humaine. Les risques technologiques, les risques urbains ainsi que les risques sanitaires et environnementaux sont classés dans cette dernière catégorie (cf. le Tableau 1, en page 14).
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Direction de la défense et de la sécurité civiles (2005), « Mémento : Plan Communal de Sauvegarde », novembre.
submersion marine
« L'incertitude n'est pas dans les choses mais dans notre tête : l'incertitude est une méconnaissance. »
Jacques Bernoulli Extrait de Ars conjectandi
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Tableau 1 : Classification des risques Risques Risques naturels Inondations Feux de forêt Mouvements de terrain Avalanches Séismes Volcans Cyclones, tempêtes Risques technologiques Risques industriels Ruptures de barrage
Risques de transports de matières dangereuses Risques nucléaires
Risques urbains
Risques batîmentaires
Menace de ruines
Risques diffus (chantiers, matériaux, ...) Risques de
réseaux
Gaz, électricité, eau, hydrocarbures, ... Transports
Risques de société
Menaces pour la tranquillité publique, la sécurité des personnes
Menaces pour la sécurité des biens Risques diffus (manifestations, fêtes, ...) Conflits, attentats
Risques sanitaires et environnementaux
Pollutions, toxicité
Insalubrité, épidémies, maladies Risques alimentaires
Source : Adapté de Gleyze J.-F., p. 71, 2001.
Quels que soient les risques, les réponses apportées doivent être rapides et adaptées afin d’éviter des conséquences matérielles ou médiatiques génératrices de crise.
L’Etat français, dans son rôle de garant de la protection civile, a édité des documents pour aider les communes à réaliser des outils tels que le Plan de Prévention des Risques Naturels prévisibles. Ces guides permettent d’appréhender les notions de risques majeurs et de gestion de crise. Par ailleurs, les études effectuées amènent à une compréhension du phénomène auquel est soumis un territoire.
Le législateur10 définit le risque selon qu’il a pour source un évènement soit "naturel", soit "technologique". Sans nier l’importance des phénomènes technologiques, cette recherche est centrée sur les phénomènes naturels.
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1.1. De la notion de risque à la notion de risque majeur
Il existe différentes manières d’aborder le concept du risque. De ces approches multiples découlent nécessairement des conceptions spécifiques se déclinant jusque dans les modalités de gestion qu’elles peuvent induire. Notre problématique de recherche se fondant sur la notion de risque de submersion marine, une réflexion sur les différentes définitions du risque enrichira la compréhension du concept de la gestion des risques dans le management public territorial.
Nous commencerons donc par définir les différentes dimensions du concept de risque.
Puis, nous aborderons les spécificités d’un risque majeur, pour les mettre en exergue dans la notion de risque majeur naturel. A défaut d’être exhaustives, ces différentes approches représentent un panel globalement représentatif des études menées sur les risques.
1.1.1. Le concept de "risque"
La situation de risque peut se caractériser à travers deux concepts fondamentaux, qui sont, d’une part, l’aléa (« dépendant des caractéristiques physiques du phénomène ») et, d’autre part, la vulnérabilité (« dépendant du contexte socioéconomique qui conditionne les dommages prévisibles ») (Gilard O., Givone P., 1998).
En 1992, l’UNDRO11 définit le risque (risk) comme l’« espérance mathématique de pertes en vies
humaines, blessés, dommages aux biens et atteinte à l’activité économique au cours d’une période de référence et dans une région donnée, pour un aléa particulier. Le risque est le produit de l’aléa par la vulnérabilité. La définition de la vulnérabilité est le degré de perte (de 0 à 100) résultant d’un phénomène susceptible d’engendrer des victimes et des dommages matériels ». Dans le même sens,
l’observatoire de l’opinion sur les risques et la sécurité définit les risques à travers la « mesure de
l’occurrence d’un évènement indésirable et/ou de la mesure associée à ses effets et conséquences »
(Gilard O., Givone P., 1998).
L’INERIS12, dans sa circulaire sur les installations classées, définit les risques comme une « combinaison de la probabilité d'un évènement et de ses conséquences » (ISO/CEI 73), ou une « combinaison de la probabilité d'un dommage et de sa gravité » (ISO/CEI 51).
Le vocabulaire associé à la notion de risque est issu du langage courant, et prête souvent à confusion. En l’occurrence, il ne fait pas l’objet d’un consensus. Pour Gleyze J.-F. (2001), « les notions mêmes
d’aléa et de vulnérabilité nécessitent d’être redéfinies dans le contexte de chaque étude » (Gleyze
J.-F., 2001).
En effet, la vulnérabilité est parfois synonyme d’enjeux. D’après Ledoux B. (2006), « il n’est pas rare
de rencontrer une acceptation particulière de la notion de vulnérabilité : celle de l’importance des enjeux exposés. Ainsi, une zone très occupée et donc comptant de nombreux enjeux (maisons, entreprises, infrastructures, …) sera considérée comme plus vulnérable. Dans l’acceptation du risque, la vulnérabilité est étroitement liée à l’occupation du sol et souvent, elle caractérise les différents
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L’UNDRO (Office of the United Nations Desaster Relief) a publié en 1992 un rapport établissant clairement les définitions des termes les plus utilisés en gestion des risques. Les définitions de l’UNDRO peuvent donc être regardées comme traduisant un assez large consensus international, ou pour le moins traduisant une acceptation largement partagée concernant la signification des termes.
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INERIS (2005), Circulaire n° DPPR/SEI2/MM-05-0316 du 07/10/05 relative aux Installations classées - diffusion de l'arrêté ministériel relatif à l'évaluation et à la prise en compte de la probabilité d'occurrence, de la cinétique, de l'intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation.
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types d’occupation du sol au regard de leur endommagement potentiel vis-à-vis de l’aléa considéré. Les approches de la vulnérabilité ne se contentent pas de recenser les différents enjeux exposés aux aléas mais elles proposent une hiérarchisation de ceux-ci en regard de la gravité des dommages qu’ils sont susceptibles de subir en cas de submersion. Cette notion de gravité est en général peu explicitée13. Dans ce type d’approche, les terres agricoles sont classées comme moins vulnérables que les milieux urbains. Cette classification sous-tend, c’est que l’inondation des terres agricoles, quelles que soient leur nature et les cultures qu’elles portent, provoquera à surface équivalente un montant monétaire de dommage inférieur à celui provoqué par un terrain urbain » (Ledoux B., 2006).
Gleyze J.-F. (2001) recadre alors les termes les plus fréquemment utilisés dans le domaine du risque dans le Tableau 2, ci-dessous (en page 16).
Tableau 2 : Quelques définitions autour des termes "risques" et "catastrophes" Risque
(définition qualitative)
= Danger* Menace de la sûreté ou de
l’existence d’entités présentes au sol : source de l’accident potentiel.
+ Enjeux Personnes, biens,
activités, moyens, patrimoine, etc.... susceptibles d’être affectés par la réalisation du phénomène redouté. Risque (définition quantitative)
= Aléa Incertitude sur la réalisation
d’un phénomène donné. En général, l’aléa est décrit par la probabilité
d’occurrence et l’intensité du phénomène.
+ Vulnérabilité Niveau de
conséquences
prévisibles (ou gravité) du phénomène sur les entités menacées.
Catastrophe
Réalisation du risque
= Accident Réalisation de l’incertitude
liée à l’aléa, « danger avéré ».
+ Dommages Dégâts, perturbations et
préjudices constatés à la suite de l’accident.
Source : Gleyze J.-F., p.70, 2001.
(*) Contrairement au risque lui-même, le danger existe indépendamment de la présence d’unités vulnérables au sol. Il est uniquement dû à la présence d’un aléa, car il est inhérent aux effets catastrophiques du phénomène (le danger de noyade est inhérent aux inondations et aux raz-de-marée, celui d’ensevelissement aux avalanches, etc.)
Les travaux de Gleyze J.-F. (2001) soulignent trois notions importantes "risque", "catastrophe" et "danger". Ce rapprochement se retrouve dans la majorité des travaux sur les risques (Tiberghien B., 2006 ; November V., 2002 ; Tricart J., 1992).
En effet, Tiberghien B. (2006, p. 51) souligne « le rôle de la catastrophe en tant que référence pour
l’élaboration des méthodes d’appréhension du risque alors même que le risque n’est pas à confondre avec la catastrophe et ne s’apparente pas non plus à une pré-catastrophe ». Des alliances entre ces
notions « risque / catastrophe » se sont créées, confirmant la dimension négativiste retrouvée dans les écrits sur « La société du risque » de Beck U. (2001) en ces termes : « la catastrophe est inévitable
dans toute discussion sur le sujet et permet de donner du poids à certains arguments sur le risque, de
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Les auteurs se contentent de dresser une échelle de vulnérabilité, idée intéressante mais qui repose uniquement sur une traduction simple, voire simpliste, de la carte d’occupation du sol, sans justification solide des principes sensés sous-tendre l’élaboration à cette échelle.
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créer des collectifs extrêmement fermés, par la force de la menace qui soudera ces alliances (November V., 2002) ».
Les notions de "danger" et de "risque" s’affrontent selon Tricart J. (1992) par le fait que le danger est naturel alors que le risque est humain.
Ainsi « le danger est le phénomène brut ou la situation qui peut affecter un être, animal ou plante, ou
même un objet. [...] Ces dangers existent indépendamment de l’Homme. *...+ Ces dangers font *...+ courir des risques à l’Homme, entre autres. Ils le menacent. *...+ Cette menace naît de la conjonction, d’une part, du phénomène lui-même, naturel ou technologique, et, d’autre part, de la présence de l’Homme, de la manière dont elle est réalisée face au phénomène. Les hommes sont-ils groupés, concentrés dans le site menacé, ou, au contraire, peu nombreux et fortement espacés ? Y restent-ils longtemps, de manière quasi permanente, ou, au contraire, ne fréquentent-ils ce site qu’occasionnellement, et, chaque fois, pour peu de temps ? Ces considérations font passer du concept de danger à celui de risque. Le risque, c’est en effet, la traduction du danger en menace pour celui qui lui est soumis » (Tricart J., 1992, pp. 258-259).
La vision négative du risque domine actuellement. Pour autant, sa nature bipolaire intrinsèque fait l’objet de nombreuses controverses dans son sens étymologique.
En effet, l’étymologie du mot "risque" n’est pas clairement établie (Rey A., 1992). L’analyse sémantique de Veltcheff C. (1996) admet que le terme de risque viendrait très probablement de l’italien et il apparaît en français au XVIème siècle. Néanmoins, comme le souligne Pérez-Diaz C. (2003), « le terme sera d’emblée polysémique comme son étymologie le laisse prévoir. Il évoque
toutes les nuances allant du danger au simple inconvénient. Il recèle aussi un sens d’éventualité dans des expressions telles que se risquer, s’exposer (à une chance douteuse), avec une connotation négative ; à l’inverse il peut prendre un sens positif comme dans "cela risque de marcher" ». Une
notion de probabilité est alors clairement associée à ce terme. Des expressions telles que "prendre
un risque" ou "risquer le tout pour le tout" éliminent l’idée de l’impondérable et de l’imprévisible
pour situer cette notion dans l’univers d’un pari, où l’individu évalue ses probabilités d’échec ou de succès. Des synonymes variés, tels que "oser", "essayer", "entreprendre" affichent clairement que la responsabilité du sujet est engagée. D’ailleurs, dès le XVIIème siècle, le droit s’est emparé du terme pour désigner l’éventualité d’un évènement futur qui causera un dommage. Il s’agissait déjà d’évaluer « le degré de responsabilité des impliqués. Le droit des assurances désigne par ce terme
l’évènement contre lequel on s’assure » (Pérez-Diaz C., 2003, p. 143).
Cet auteur rejoint en cela les écrits de Veltcheff C. (1996, p. 72) sur les nombreuses controverses donnant lieu à des effets de sens. « Deux orientations contextuelles s’opposent actuellement : soit il
suscite l’admiration, associé à l’audace, au défi et à des valeurs héroïques (...), soit il provoque le rejet, la méfiance, assimilé à une forme d’inconscience, d’irresponsabilité ».
A l’instar de son étymologie, la définition du terme "risque majeur" pose, elle aussi, des controverses que nous allons expliciter ci-dessous.
1.1.2. La notion de "risque majeur"
Malgré le manque de consensus, une définition incontournable pour tous les acteurs est celle énoncée par Haroun Tazieff lors du colloque « Risques majeurs en géologie » :
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« La définition que je donne du risque majeur, c’est la menace sur l’homme et son environnement
direct, sur ses installations, la menace dont la gravité est telle que la société se trouve absolument dépassée par l’immensité du désastre » (Tazieff H., Le Guern F., Faivre Pierret R.-X., 1996).
Il ajoute « survenue soudaine et inopinée d’une agression naturelle / technologique dont les
conséquences sont tragiques en raison du déséquilibre entre besoins et moyens de secours ». Ainsi,
c’est ce déséquilibre entre les besoins de la population d’un territoire à un instant donné et les moyens de secours nécessaires à les satisfaire qui sera la source de la désorganisation de la société lors d’une catastrophe.
Dernièrement, le législateur a émis sa définition : « Le risque majeur est la possibilité que se produise
un évènement naturel ou technique spécifique ayant des conséquences graves pour les populations ou sur l'environnement »14.
Néanmoins, l’ensemble des définitions a des facteurs communs caractéristiques des risques majeurs. En effet, l’existence d’un risque majeur est liée :
- D’une part, à la présence d’un évènement (aléa A) qui est la manifestation d’un phénomène naturel ou anthropique,
- D’autre part, à l’existence d’enjeux (E) qui représentent l’ensemble des personnes et des