A sanção da Lei de Cotas foi precedida por um longo histórico de tramitação legislativa, que teve início na Câmara dos Deputados, com sua apresentação de projeto pela então deputada Nice Lobão (PFL/MA) no ano de 1999. Antes da apresentação deste projeto
de lei, já haviam sido apresentadas outras matérias com o objetivo similar de beneficiar, por meio de cotas, um grupo específico que vivencia desvantagens socioeconômicas estruturais. Exemplo disso são as cotas para deficientes em concursos públicos27 ou as cotas para mulheres nos partidos políticos28.
Em relação à temática racial, sabe-se que a primeira proposta legislativa de cotas foi do deputado Abdias do Nascimento (PDT/RJ), o projeto de lei nº 1332/1983. Este dispunha sobre ação compensatória, visando à implementação do princípio da isonomia social do negro em relação aos demais segmentos étnicos da população brasileira29. Essa proposta tramitou por seis anos na Câmara dos Deputados, tendo passado por três comissões, contando com pareceres favoráveis dos relatores e aprovação unânime nos colegiados. Contudo, o projeto de lei não chegou a ser votado pelo Plenário da Câmara e foi arquivado em 1989.
Em 1995, a senadora Benedita da Silva (PT/RJ) apresentou o projeto de lei do Senado nº14, que dispunha sobre a instituição de cota mínima para os setores étnico-raciais socialmente discriminados em instituições de ensino superior públicas e particulares, nas esferas federal, estadual e municipal30. O projeto previa uma porcentagem de 10% de reserva de vagas nessas instituições. Na justificativa do projeto, a senadora argumenta que o número de vagas não era representativo da população negra, mas era uma estratégia para se abrir caminhos rumo à minimização das injustiças e da exclusão social. Ciente de que a iniciativa não resolveria o problema estrutural, a senadora Benedita (PT/RJ) entendia essa proposta como um primeiro passo.
Em 1997, o então senador Abdias do Nascimento (PDT/RJ) apresentou o novo projeto de lei do Senado31 nº 75, que dispunha novamente sobre medidas de ação compensatória para implementação do princípio da isonomia social do negro. A proposição previa que todos os órgãos da administração pública direta e indireta, as empresas públicas e as sociedades de economia mista seriam obrigados a manter em seus quadros de servidores um percentual de 20% de homens negros e 20% de mulheres negras.
Herdeiros do legado de Abdias do Nascimento (PDT/RJ) no Congresso Nacional, alguns outros parlamentares negros também apresentaram propostas relacionadas à temática
27 Lei 8112/1990, artigo 5º, parágrafo 2º. Norma que estabelece 20% de reserva de vagas para candidatos com deficiência em concursos públicos.
28 Lei 9504/1997, art. 10 e Lei 12.034/2009. Normas que estabelecem a obrigatoriedade de 30% de candidatas do sexo feminino por partido e coligação partidária.
29 Disponível em: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=190742 (acesso em 10/10/2016)
30 Disponível em: http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/24291 (acesso em 10/10/2016) 31 Disponível em: http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/26657 (acesso em 10/10/2016)
das ações afirmativas. Entre eles, por exemplo, a já referida Benedita da Silva (PT/RJ), Paulo Paim (PT/RS), Carlos Santana (PT/RJ), Luiz Alberto (PT/BA), Vicentinho (PT/SP), Janete Pietá (PT/SP) e Evandro Milhomen (PCdoB/AP).
De acordo com Moehlecke (2002), na década de 1990 havia quase uma dezena de projetos de lei sobre ações afirmativas em andamento no Congresso Nacional. No mesmo sentido afirma Fernandes (2011):
Entre 1993 e 2005, outras 38 proposições foram apresentadas dispondo sobre ações afirmativas, também designadas de ―política de cotas‖, ―reserva de vagas‖ e ―ação compensatória‖, com diferentes propostas, entre elas, concessão de bolsas de estudo; estabelecimento de cota para negros, considerada uma política de reparação que, além de pagar uma indenização aos descendentes de escravos, propõe que o governo assegure a presença proporcional destes nas escolas públicas em todos os níveis; criação de um Fundo Nacional para o Desenvolvimento das Ações Afirmativas, e alteração no processo de ingresso nas instituições de ensino superior, estabelecendo cotas mínimas para a população negra, indígena e oriunda de escolas públicas (FERNANDES, 2011, p.40).
O início do século foi muito frutífero em termos de proposições legislativas dos estados da federação e dos municípios, sendo possível notar que matérias que tratavam sobre ações afirmativas e que incluíam a questão racial disseminaram-se por todo país (FERNANDES, 2010). Em 2001, por exemplo, Rio de Janeiro e Bahia tornaram-se os primeiros estados brasileiros que começaram a utilizar as cotas para ingresso em suas universidades.
Uma proposta muito importante que tramitou no Congresso Nacional entre 2000 e 2010 foi o Estatuto da Igualdade Racial. Sua versão inicial possuía significativos avanços sobre a temática racial no Brasil e, em se tratando das ações afirmativas, o projeto inicial previa, por exemplo, a instituição de cotas no ensino superior, nos serviços público e privado, vagas em partidos políticos para a candidatura a cargos eletivos proporcionais, além de vagas em filmes e propagandas veiculadas pelas emissoras de televisão e em peças publicitárias. Como nota-se, a proposta era abrangente e englobava várias possibilidades de utilização das ações afirmativas.
Contudo, no caso das propostas de ações afirmativas, pouco sobrou na versão final do projeto que se tornou lei. Nota-se que a proposta inicial trazia informações mais detalhadas sobre a forma de aplicação das ações afirmativas, ao passo que a versão final do projeto prevê as medidas de modo genérico e esparso, tanto na área educacional como em termos de mercado de trabalho. Assim, a proposta final suprime especificidades do projeto que viabilizariam a adoção concreta de ações afirmativas (SANTOS et al., 2011).
O projeto de lei 73/1999, que daria origem à Lei de Cotas, tem seu tramite legislativo acelerado a partir de 2004, quando o Poder Executivo apresenta uma proposição sobre o assunto. A partir do momento em que o Poder Executivo encampa uma proposta sobre cotas nas Universidades, a discussão passa a desenvolver-se mais no Congresso Nacional. partir É neste momento que são realizadas Audiências Públicas na Câmara dos Deputados para debate do assunto, por exemplo.
E, em decorrência dessa tramitação mais célere e de aparente disposição política para se conduzir as discussões, algumas iniciativas populares importantes ocorreram, como por exemplo, a entrega de cartas de intelectuais contrários e favoráveis às ações afirmativas no Brasil. Em junho de 2006, o Manifesto “Todos têm direitos iguais na república democrática”32 foi entregue ao Congresso Nacional com posicionamento contrário à política de cotas e ao Estatuto da Igualdade Racial. Em julho do mesmo ano, o Manifesto “Em favor da lei de cotas e do Estatuto da Igualdade Racial”33 também foi levado ao Congresso, agora com atores sociais favoráveis às cotas.
Outro fato interessante e que auxilia na compreensão desse contexto político legislativo foi a criação, na Câmara dos Deputados, em 2007, da bancada da Igualdade Racial, coordenada pelo Deputado Carlos Santana (PT/RJ) e que concentrou parlamentares interessados nesse debate. Outro dado interessante sobre a produção legislativa e a difusão das políticas de cotas nas instituições educacionais está no trabalho de Fernandes (2010), que informa que, das 236 instituições públicas de ensino superior do Brasil, 79 possuíam algum tipo de cotas, sendo que 42 adotavam cotas raciais. Dentre os estados da Federação, em 2010, 16 já possuíam alguma regulação sobre cotas raciais em suas instituições de ensino. Tais números apontam para a origem das cotas, em especial as cotas raciais no país, nas regulamentações locais, sejam elas as leis estaduais e municipais ou as resoluções dos Conselhos Universitários.
Neste sentido, é indispensável reconhecer que o início da normatização desse tema se deu no âmbito local, por iniciativa das próprias instituições educacionais, de estados e municípios. A proposta normativa que tramitou no Congresso Nacional foi influenciada, em alguma medida, por iniciativas dessas instituições locais e por propostas legislativas anteriores ao período de apresentação dessa matéria. Entretanto, este trabalho optou por
32Íntegra disponível no anexo 4 desta dissertação. 33 Íntegra disponível no anexo 5 desta dissertação.
investigar com maior acuidade o período contemporâneo ao trâmite do projeto de lei que ocorreram no âmbito federal.