La situation du Luxembourg eu égard aux critères du « Pacte de stabilité et de croissance » . 67

1) La notion de « déficit public » (Optique « Maastricht »)

Le déficit au sens du pacte de stabilité et de croissance s’apprécie, pour ce qui est des deux critères (besoin de financement < 3% PIB, dette < 60% PIB), au niveau de l’Administration publique considérée en son ensemble et comprenant :

- L'administration centrale - L'administration locale - la sécurité sociale

La notion de déficit public se réfère donc à un ensemble plus vaste que celui qui est délimité par le budget de l'Etat, tel qu’il est établi, d’après les règles de la comptabilité publique.

Pour ce qui est du solde de l’administration centrale il y a en outre lieu de relever qu’il diffère du simple solde budgétaire résultant du budget voté dans sa présentation légale.

En effet, en vertu du Système européen des comptes (SEC 2010), l’administration centrale comprend en plus des recettes et des dépenses du budget de l’Etat proprement dit également les recettes et les dépenses des fonds spéciaux de l'Etat, des institutions de l’Etat (notamment Grand-Duc et Chambre des Députés) des services de l’Etat à gestion séparée ainsi que des organismes, et

notamment les établissements publics (produisant des biens ou services non marchands) qui sont contrôlés par l'Etat ou qui sont financés majoritairement par l'Etat.

Pour ce qui est du solde de l’administration locale, il y a lieu de noter qu’un raisonnement similaire est d’application, l’administration locale comprenant non seulement les communes mais également les établissements publics relevant des communes.

Le tableau suivant présente globalement l'ensemble des opérations qui sont effectuées pour passer des « dépenses budgétaires » et des « recettes budgétaires » du budget de l’Etat (suivant la législation sur la comptabilité de l'Etat aux dépenses et aux recettes de « l'Administration centrale », au sens du système européen des comptes SEC 2010 (source : Projet de budget 2019, volume 2).

2. L’évolution pluriannuelle du besoin de financement de l’administration publique

Les tableaux ci-après retracent l’évolution du besoin de financement respectivement de la capacité de financement (montants nominaux) des 3 secteurs de l’administration publique dans une optique pluriannuelle, telle qu’elle se présente au mois d’avril 2017:

En % du PIB C 2000 C 2001 C 2002 C 2003 C 2004 C 2005 C 2006 C 2007 Adm. Publique _{6,2% 6,2% 2,6% 0,2% -1,3% 0,1% 1,9% 4,2%}

Administration

centrale 3,0% 3,0% 0,0% -1,6% -2,7% -1,1% 0,0% 1,4%

Administration

locales 0,5% 0,1% 0,1% 0,0% -0,1% -0,3% 0,2% 0,4%

Sécurité

sociale 2,6% 3,0% 2,4% 1,8% 1,5% 1,4% 1,7% 2,4%

En % du PIB C 2008 C 2009 C 2010 C 2011 C 2012 C 2013 C 2014 C 2015 Adm. Publique _{3,3% -0,7% -0,7% 0,5% 0,3% 1,0% 1,3% 1,4%}

Administration

centrale 0,1% -2,5% -2,3% -1,6% -2,0% -1,0% -0,4% -0,5%

Administration

locales 0,4% -0,1% 0,2% 0,3% 0,5% 0,4% 0,3% 0,4%

Sécurité

sociale 2,8% 2,0% 1,5% 1,8% 1,8% 1,6% 1,4% 1,5%

En % du PIB C 2016 C 2017 ^{CP 2018} B 2019 B 2020 B 2021 B 2022 Adm. Publique _{1,6% 1,5% 2,6% 1,0% 1,4% 1,5% 2.0%}

Administration

centrale -0,4% -0,4% 0,2% -1,1% -0,8% -0,7% -0,1%

Administration

locales 0,3% 0,1% 0,6% 0,5% 0,5% 0,6% 0,5%

Sécurité

sociale 1,7% 1,8% 1,8% 1,6% 1,6% 1,6% 1,6%

Il ressort des tableaux ci-dessus que le solde de l'administration centrale est passé de +3,0% en 2000 à -2,7 % en 2004. A partir de 2006 la tendance apparaît inversée avec un retour à une capacité de financement en 2007. Ce revirement trouve au moins en partie son origine dans les décisions issues des réunions tripartite de printemps 2006 (voir infra).

A partir de 2008 la crise économique et financière conduit à des déficits autrement plus importants, avec pour 2010 un solde de -2,3% du PIB, soit pratiquement – 1 milliard d’euros. La crise économique s’est traduite non seulement par des moins-values au niveau des recettes de l'Etat mais également par d'importantes plus-values au niveau du budget de dépenses, notamment dans le contexte du plan de relance qui a été mis en œuvre au Luxembourg dans le cadre du Plan de relance européen.

La sécurité sociale se caractérise sur toute la période revue par une traditionnelle et importante capacité de financement. Cette situation s'explique par les excédents importants des caisses de pension du régime contributif. L'excédent de la sécurité sociale a permis de « couvrir » à partir de 2002 et jusqu’en 2008 les besoins de financement des autres secteurs. A partir de 2009 l’excédent va en diminuant en raison essentiellement d’une augmentation moins importante de la masse salariale et donc des recettes principalement de l’assurance pension et de l’assurance maladie.

En 2009 et 2010 le solde global de l’administration publique devient négatif, pour ensuite se situer autour de l’équilibre (en termes nominaux).

3. L’évolution pluriannuelle de l’endettement de l’administration publique

La dette de l'administration publique, au sens de Maastricht, désigne la dette de l'Etat central (y compris de ses établissements publics) ainsi que la dette des administrations communales et des organismes de sécurité sociale.

Il s’agit de la dette brute en ce sens que ne sont pas considérées les éventuelles réserves accumulées (réserve budgétaire, avoirs des fonds spéciaux, réserve de compensation du régime général d’assurance pension (cette dernière d’environ 15 milliards d’euros fin 2018).

Evolution pluriannuelle de la dette brute (administration publique) (source projet de loi budgétaire 2018-2022, mars 2019 )

Si le niveau de l’endettement se situe donc bien en-dessous de la limite de 60% du PIB prescrite par le pacte de stabilité et de croissance, il y a toutefois lieu de souligner qu’il augmente depuis 2008, et continue d’augmenter en valeur en expectative au cours des exercices à venir.

A noter que malgré les efforts de redressement des finances publiques entrepris les dernières années (cf. infra) et même si l’OMT au niveau de l’administration publique est respecté, le solde de financement de l’administration centrale restera négatif au cours des prochains exercices, impliquant l’existence d’un besoin de financement et donc l’augmentation de la dette de l’administration publique en 2017 et au-delà.

La sécurité sociale est (encore) structurellement excédentaire, de sorte qu’elle ne présente pas de dette brute.

4) La notion de « à politique inchangée » à l’exemple de 2015

Le tableau ci-après trace les perspectives d’évolution de la situation des finances publiques jusqu’en 2019, telles que prévues en octobre 2015 dans le projet de loi de programmation financière pluriannuelle pour la période 2015 à 2019.

A souligner que cette évolution, prévoyant le respect de l’OMT de 0,5% dès 2015, est conditionnée par un effort de consolidation que le Gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre d’ici 2019 par rapport à l’évolution prévisible à politique inchangée.

Sans cet effort de consolidation, l’évolution – à politique inchangée- des finances publiques est indiquée comme suit en avril 2015 dans la 16ème actualisation du programme de stabilité :

Il en résulterait une non-conformité aux prescriptions du pacte de stabilité, un écartement significatif de l’OMT à atteindre de + 0,5% et une augmentation importante de la dette publique!

Chapitre 2 – Orientations récentes de la politique budgétaire

A) La déclaration gouvernementale de politique générale du 12 octobre 2005 : Le constat