3.1.1.1. Funcionalismo e Neo-funcionalismo
No âmbito da teorização do processo de integração europeia, encontramos um primeiro grupo de teorias, habitualmente compreendidas na designação genérica de teorias clássicas, a que haveremos depois de contrapor as novas abordagens que, quer pelo seu posicionamento histórico-cronológico, quer pela inovação que comportam, identificaremos como abordagens contemporâneas60. Por outro lado e ainda no plano de um enquadramento geral do tema da teorização do processo de integração europeia, cumpre salientar um aspecto que, apesar de nem sempre sublinhado, reveste contudo do nosso ponto de vista e por razões que o desenvolvimento desta exposição tornarão mais claras, uma
59 CAFRUNY, Alan e RYNER, Magnus: - The Global Financial Crisis and The Euro-
pean Union (The irrelevance of integration theory and the pertinence of critical policital economy), p. 34.
60 Diferentes autores propendem a diferentes arrumações desta matéria. Para Wiener e Diez (WIENER, Antje e DIEZ, Thomas - European Integration Theory, pp. 6 e 7), as teorias da integração devem ser ordenadas em três grandes grupos: a fase explanatória (anos 60 do séc. XX; a fase analítica da governança europeia (anos 80 do mesmo século XX e, finalmente, a fase da construção europeia (dos anos 90 do século XX, em diante). Já por exemplo para Isabel Camisão e Luís Lobo-Fernandes as teorias da integração devem ser organizadas também num tríptico, mas que agrupam do seguinte modo: “Paradigmas Clássicos”; “Novos Debates: da integração à governação europeia” e, finalmente, “A proposição neofederal: um federalismo descentralizador para uma União Sui Generis” (CAMISÃO, Isabel e FERNANDES, Luís-Lobo - Construir a Europa: o Processo de
importância central: a própria problematização (metodológica e conceptual) dos fenómenos que constituem objecto de estudo destas teorias, em que a integração é encarada quer como processo, quer como resultado final desse mesmo processo e, por outro lado, a circunstância de essa mesma teorização revestir mais as características de um exercício dialéctico hetero e circunstancialmente determinado61, do que as características de um exercício analítico e pré-compreensivo de um processo, cujo desfecho seja susceptível de antevisão por força de um consequente exercício de prognose. Pela nossa parte utilizaremos a expressão processo, ainda que sem uma vinculação necessária e obrigatória a uma ou outra dessas perspectivas: processo que pode portanto desenvolver-se segundo uma dinâmica helicoidal de movimento contínuo, que nessa constante evolução conhece as cambiantes históricas correlativas ou antes e em visão contraposta, um processo rectilíneo cujo desenvolvimento tem um propósito pré- determinado de ligar dois pontos – um ponto inicial ou de partida e um ponto final ou de chegada.
Finalmente, cabe assinalar ainda nesta espécie de prólogo em torno do tema sobre o qual agora nos debruçamos, que o processo de integração europeia tem oscilado maioritariamente entre duas
perspectivas teóricas contrastantes: o supra-nacionalismo, que se apoia na teoria neofuncionalista da integração regional e o inter- governamentalismo, cuja teoria assenta na teoria realista das relações internacionais62. Face a esta proposição, falar do
Funcionalismo e do Neo-funcionalismo enquanto correntes teóricas fundamentais do processo de integração, é também falar do primeiro dos dois termos da equação acabada de expor e que
61 Quanto a esta dificuldade de conceptualização, ver por exemplo a interessante abordagem de Ana Paula Brandão e Luís Lobo-Fernandes: BRANDÃO, Ana Paula e LOBO-FERNANDES, Luís Filipe - O modelo político da União Europeia: da
ambiguidade construtiva à via neo-federal, especialmente pp. 3. a 13. Ver
igualmente: SERRE, Françoise De La; BUSSY, Marie-Elisabeth De et DELORME, Hélène - Approches théoriques de l'intégration européenne. Approches
théoriques de l'intégration européenne, pp. 623 a 627 e 639.
62 CAMISÃO, Isabel e FERNANDES, Luís-Lobo - Construir a Europa: o Processo de
constitui ainda e do nosso ponto de vista, a equação fundamental representativa da teorização desse mesmo processo.
Fundamentalmente, neste confronto está em causa uma apreciação do peso relativo dos Estados de um lado e das comunidades (mais tarde da União Europeia), com as suas respectivas instituições, do outro, no desenvolvimento e sentido concreto do processo de integração.
Muito populares nos primeiros tempos do processo de integração, as correntes Funcionalista e Neo-funcionalista situavam-se de forma ostensiva no campo do supra-nacionalismo, afirmando que o caminho a seguir seria o da superação de uma sociedade internacional de carácter inter-estadual e a sua subsequente substituição, de forma progressiva, por novos centros de exercício do poder, com intervenção e supremacia de actores que não fossem, ou que não fossem principalmente, os Estados.
Assim, o funcionalismo original de David Mitrany63 traçou uma perspectiva de transferência progressiva de prerrogativas dos Estados para entidades dotadas de poderes soberanos em domínios concretos de particular significado e importância estratégica (segurança, transportes, comunicações), conduzindo ao paulatino esvaziamento do núcleo de soberania competencial dos Estados relativamente a esse importante grupo de matérias. As premissas fundamentais de David Mitrany, eram, por um lado a de que os Estados não possuíam as condições para satisfazer as necessidades das populações em domínios básicos como a segurança ou o bem- estar - facto que originaria necessariamente a criação de organizações internacionais articuladas em rede e sem ligação a um território concreto - sendo a esse sistema (que, em qualquer caso também contava com a participação dos Estados, atribuindo-lhes embora uma posição perfeitamente igualitária com a dos demais intervenientes) que acabaria por ser confiada a gestão de domínios
63 Proposto de forma muito significativa naquela que é talvez a sua obra mais significativa e que foi publicada pela primeira vez, em 1943: MITRANY, David - A
tão concretos como os transportes ou a agricultura. Desse modo, as populações acabariam por reconhecer nesse novo modelo reticular a capacidade para a satisfação da suas necessidades e, consequentemente (concluía) vencida alguma oposição ideológica a instituições internacionais fortes, os Estados viriam a ser substituídos na sua acção política por modelos de carácter essencialmente tecnocrático, pragmático e flexível64. Por outro lado – e esta era a sua segunda premissa central - para Mitrany a forma derivaria da função e, por conseguinte, não poderia ser pré- estabelecida65, prevalecendo por conseguinte os mecanismos de adaptação funcional sobre, por exemplo, modelos orgânico- institucionais ou mesmo sobre mecanismos de exercício de competências, pré-concebidos.
Importa notar, por um lado, que a doutrina funcionalista não indicava de forma clara qual seria ou até se haveria um desfecho para o processo como corolário do seu desenvolvimento e alargamento, situando-se portanto no grupo das correntes teóricas para as quais o fundamental era o estabelecimento de uma determinada dinâmica, subsumida a um conjunto de concepções dogmáticas de enquadramento, entre as quais e com vocação pinacular, a anteriormente afirmada prevalência da função sobre a forma.
Por outro lado e do mesmo modo, o funcionalismo não perspectivava o fim do Estado-nação (ou não o perspectivava de forma explícita e imediata), que entre outras, mantinha precisamente a sua vinculação às obrigações de gestão das organizações internacionais. Note-se ainda e porque se trata de um aspecto de particular significado e relevo para a apreensão do pensamento daquele autor, que Mitrany desenvolveu a sua teria de integração funcionalista de acordo com uma abrangência tendencialmente planetária, razão pela qual estava muito longe de
64 CAMISÃO, Isabel e FERNANDES, Luís-Lobo - Construir a Europa: o Processo de
Integração entre a Teoria e a História, p. 34.
ser um entusiasta dos processos de integração regional, que encarava mais como réplicas ou sucedâneos do Estado-nação, do que com a sua efectiva (e, subentenda-se, na sua óptica, claramente necessária) superação efectiva66.
Finalmente, cumpre ainda assinalar que no âmago desta teoria está a premissa fundamental de que a economia (de mercado, naturalmente, já que era esse o modelo em causa designadamente no âmbito do processo de integração europeia) se rege por desígnios que lhe são intrínsecos, sendo que o poder político, respectiva institucionalização, forma de organização e funcionamento, devem desempenhar relativamente ao domínio económico um papel absolutamente instrumental ou acessório, relacionado fundamentalmente com o exercício de competências de regulação, assegurando desse modo o seu funcionamento eficiente e abstendo-se de intervenções directas nesse domínio67.
Esta corrente encarava portanto – de um modo porventura relativamente ingénuo – o desenvolvimento dos processos de integração como fruto consequente de uma dinâmica mecanicista e automática, resultantes eles próprios do funcionamento dos mecanismos inerente aos processos económicos e da acomodação da resposta das estruturas políticas às necessidades que daquele campo emergissem. Nessa linha de pensamento, de resto, acreditava-se e defendia-se que as soluções de integração, segundo as linhas teórico-doutrinárias propostas, tendo embora na Europa o seu terreno mais fértil de expansão, alastrariam, tendencialmente, a todo o globo terrestre68.
Ao funcionalismo seguiu-se o neo-funcionalismo, que correspondeu a uma actualização do funcionalismo primitivo e representou como que um seu desenvolvimento natural, promovendo designadamente a correcção de algumas premissas teóricas da construção de
66 WIENER, Antje e DIEZ, Thomas - European Integration Theory, p. 8. 67 ROSAMOND, Ben - Theories of European Integration, pp. 132 e segs.
68 Ver de forma elucidativa, CAMISÃO, Isabel e FERNANDES, Luís-Lobo - Construir
a Europa: o Processo de Integração entre a Teoria e a História, p. 33, nota de
Mitrany, cujo desajustamento a evolução histórica concreta do processo de integração europeia, havia vindo a revelar. Ao mesmo tempo, esta segunda corrente operou também uma delimitação menos ambiciosa do respectivo campo de análise. Assim, enquanto que o funcionalismo de Mitrany se reivindicava de vocação universalista, os neo-funcionalistas, sobretudo pela mão de Ernst Haas, restringem o seu campo de análise teórica ao domínio da integração europeia (e, mais concretamente, da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço), confirmando desse modo que os automatismos funcionalistas, de acordo com os quais as dinâmicas económicas haveriam de conduzir a uma certa irrelevância do tema da soberania nacional69, não estavam sequer confirmados no âmbito do processo de integração regional europeia, o que colocava naturalmente sérias dúvidas quanto à viabilidade da sua pretensa aplicação a uma escala global.
Por outro lado, representando nesse aspecto também um rumo de clivagem relativamente aos seus predecessores, os neo- funcionalistas assumem a importância da institucionalização europeia – centros de exercício do poder sobrelevando os Estados e condicionando a sua margem de decisão nos assuntos internos – como elemento gerador da deslocação das lealdades tradicionalmente desenvolvidas no seio de cada Estado (por parte de um conjunto de actores que não apenas os cidadãos individualmente considerados), precisamente para esses novos espaços de acolhimento de expectativas e de condicionantes da acção e das estratégias de cada um deles.
A esses centros de decisão supra-nacionais, de carácter incrementalista, é atribuída a função essencial de gerarem com a sua acção um efeito de alastramento e aprofundamento do processo, conseguidos essencialmente por via do estabelecimento de processos de tomada de decisão a um nível externo e independente dos Estados e dos seus interesses particulares.
O neo-funcionalismo é pois e como assinala Pentland70, um misto de teoria e de ideologia construído pelas elites europeístas, cuja prescrição fundamental era a de oferecer um método que permitisse alcançar no espaço europeu os mesmos resultados que os obtidos pelos movimentos federalistas propriamente ditos: a construção de uma unidade territorial impulsionada pelos Estados- Membros participantes do processo, mas com uma autoridade centralizada, absorvente de forma progressiva dos poderes desses mesmos Estados. Este novo centro de poder constituir-se-ia assim como um novo centro de lealdades para os cidadãos, empresas e instituições de cada um deles, promovendo a paulatina desvinculação dos vários processos de decisão política (em sentido amplo, isto é, abarcando as múltiplas dimensões ou esferas da vida social e económica) de uma ancoragem soberana de base territorial.
Deste modo, bem poderemos dizer que a célebre definição de integração construída por Ernst Haas constitui uma síntese muito ilustrativa do programa neo-funcionalista: o processo de integração
é aquele em que os actores políticos de diferentes proveniências nacionais são levados a transferir as suas lealdades, expectativas e actividades para um novo centro, cujas instituições possuem ou reivindicam jurisdição sobre os Estados nacionais pré-existentes. O resultado final é uma nova comunidade política, que se impõe às pré-existentes71.
Estes objectivos seriam atingidos, na óptica do neo-funcionalismo, essencialmente por força do denominado efeito de “spill-over”, ou, numa tradução algo rudimentar, de contágio ou propagação, conceito que no essencial tenta explicar a integração horizontal entre sectores técnico-económicos afins, cujo grau óptimo de
70 PENTLAND, C. - The Neo-Functionalist Approach, p. 49.
71 HAAS, Ernst B. - The Uniting of Europe: Political, Social, and Economic Forces
1950-1957, apud ROSAMOND, Ben - The uniting of Europe and the foundation of EU studies: Revisiting the neofunctionalism of Ernst B. Haas, p. 7. (tradução livre,
funcionamento articulado (e interdependente) reclamará a integração dos sectores adjacentes e assim sucessivamente.
No essencial e de forma esquemática, tratar-se-ia de um processo em que a prossecução de determinados objectivos estaria dependente da realização de certa acção ou da tomada de certa decisão, sendo que esta, por sua vez, seria geradora de novas acções concorrentes para o mesmo resultado, fazendo surgir, consequentemente, crescentes mecanismos de interdependência e uma progressiva perda de autonomia decisória ao nível estadual72;73.
No entanto, como é sabido e foi já precedentemente assinalado, o final dos anos sessenta marcou um clima de grande arrefecimento no entusiasmo com que vinha sendo encarado o processo de integração europeia Se quisermos isolar um dos factores que não foi objecto de confirmação empírica, temos o caso da falta de harmonização de políticas económicas entre todos os Estados- Membros, demonstrando-se assim que o curso do processo não seria tão automático como antes previsto, o que levou o próprio Haas a declarar, em 1975, que a sua teoria havia perdido interesse e estava mesmo obsoleta74.
Deste modo e face à evolução descrita, o neo-funcionalismo perdeu alguma da sua credibilidade, sendo-lhe em regra apontadas as seguintes críticas essenciais: por um lado, não se verificou o carácter generalizável que os seus autores lhe apontavam (o desenvolvimento, a dinâmica e a profundidade de um determinado processo de integração pareciam estar muito dependentes de
72 Haas, por exemplo, apontou a criação da Comunidade Económica Europeia precisamente como o resultado do efeito de spill-over emergente da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, do mesmo modo que anteviu que esta segunda comunidade aportaria consigo consequências como a liberalização das trocas comerciais, sem restrições alfandegárias, estas por sua vez geradoras da necessidade de harmonização geral das políticas económicas, conduzindo por sua vez à necessidade do estabelecimento de comunidades políticas associadas ao processo e dele directoras (HAAS, Ernst B. - The Uniting of Europe: Political,
Social, and Economic Forces 1950-1957, p. 311).
73 Sobre a perda de soberania nacional: CAMISÃO, Isabel e FERNANDES, Luís- Lobo - Construir a Europa: o Processo de Integração entre a Teoria e a História, p. 36.
algumas características intrínsecas desse mesmo processo, não sendo por conseguinte abstractamente generalizáveis); por outro lado e essa foi a crítica mais significativa que lhe foi dirigida, não se confirmou um desenvolvimento linear e automatizado do processo de integração europeia, sobretudo porquanto o poder relativo dos Estados na concretização desse mesmo processo parecia ter sido sub-avaliado (aí radicando de resto e como veremos um dos pilares de outra das mais importantes correntes teóricas da integração europeia: o inter-governamentalismo), o que sugeria uma inquestionável falha predictiva. Pela nossa parte antecipando razões e ainda que a título de mera anotação marginal, não deixamos de sublinhar que uma parte importante das previsões desta escola de pensamento, sobretudo quando evidenciou a impossibilidade de segmentação e compartimentação da esfera de decisão política absolutamente soberana, entre Estado e Comunidades, acabariam por se ver confirmadas em larga medida ao longo da própria evolução do processo, aspecto este que renovou a atenção e interesse em redor dos seus cânones analíticos.
Encerrado este breve parêntesis e retomando os aspectos relativos ao declínio e posterior revivificação do neo-funcionalismo enquanto grande teoria da integração europeia, diremos agora que, sem surpresa, foi apenas nos anos oitenta e noventa do século passado e com o retorno a uma dinâmica de alargamento e aprofundamento sem precedentes do processo de integração, que se registou algum revivalismo e um interesse renovado pelas teses neo-funcionalistas. Aí se inserem as revisitações desta teoria por autores como Wayne Sandholtz (que a ela voltou, nomeadamente no âmbito do estudo da criação do Mercado Único75) ou Ben Rosamond76.
De qualquer modo e em síntese, pese embora esta oscilação no peso da sua importância relativa no âmbito das teorias do processo de integração, o que podemos dizer sem hesitação de qualquer
75 SANDHOLTZ, Wayne; ZYSMAN, John - Recasting the European Bargain.
76 ROSAMOND, Ben - The uniting of Europe and the foundation of EU studies:
espécie, é que o neo-funcionalismo, assume um lugarcentral no âmbito das grandes teorias da integração europeia, constituindo inequivocamente uma das suas mais sugestivas e fundamentadas explanações, nomeadamente através da identificação a que procede das condicionantes objectivas que se colocariam a qualquer esforço de separação das esferas técnica e política, condicionantes essas que acabariam por projectar os seus efeitos quer no plano dos Estados, quer no plano das comunidades, que assim se veriam reciprocamente confrontados na dimensão das respectivas esferas de poder. Foi também de certo modo essa tensão da soberania, que promoveu os movimentos pendulares (maior poder dos Estados ou maior poder das comunidades na condução do processo de integração europeia) que o inter- governamentalismo e o liberalismo inter-governamental teorizaram.
3.1.1.2. Inter-governamentalismo e liberalismo inter-governamental 3.1.1.2.1. Inter-governamentalismo
O funcionalismo e o neo-funcionalismo, vieram a revelar os seus limites e debilidades explicativas do processo de integração europeia, especialmente aquando do episódio denominado habitualmente por “crise da cadeira vazia”, episódio esse que evidenciou de uma forma particularmente significativa, que o mecanicismo do processo de integração e designadamente o incrementalismo decorrente do efeito de spillover não constituiria, sem mais, o eixo em torno do qual se desenvolveria em continuum, o processo de integração77.
77A denominada “crise da cadeira vazia”, (1965), foi um momento de grande tensão no processo de integração europeia que resumidamente se descreve nestes termos: em 30 de Junho de 1965, o Conselho, reunido em Bruxelas, procedia à discussão e preparação dos regulamentos relativos ao financiamento, pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, da Política Agrícola Comum. Coincidentemente, nessa mesma ocasião terminava, por força do princípio da rotatividade, a presidência Francesa da CEE. No final daquele dia e apesar dos esforços desenvolvidos, no âmbito daquilo a que poderíamos chamar “a diplomacia interna da Comunidade”, não havia sido ainda possível obter um acordo. Assim e ao arrepio da tradição comunitária, o Presidente em exercício declarou os trabalhos encerrados pelas vinte e quatro horas desse mesmo dia, e sublinhou, do mesmo passo, a impossibilidade verificada de se obter um acordo no domínio em discussão. Ao mesmo tempo, abandonava simbolicamente a sala
É bem verdade, que já antes, o fracasso da CED e da CPE78 haviam constituído um sinal claro de que o caminho de uma eventual “federalização europeia” (entendida aqui a expressão em sentido amplo), não se faria por uma estrada sem escolhos, mas no entanto, foi com a denominada “crise da cadeira vazia” e com os acordos do Luxemburgo, que tal se tornou mais evidente e irrecusável. Na verdade, foi nesse contexto que ficou explicitado um direito de veto, em sentido próprio, dos Estados sobre as decisões tomadas no Conselho, com a consequente afirmação de uma maior