SITE DES TRAVAUX

Para Hely Lopes Meirelles, “[...] controle externo é o que se realiza por órgão estranho a Administração responsável pelo ato controlado, como, por exemplo, a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo.”144

Para Evandro Guerra, o controle externo “[...] é o controle exercido por um Poder ou Órgão distinto, apartado da estrutura do órgão controlado.”145

Nas duas concepções apresentadas, o controle externo não está vinculado diretamente a um Poder. Hely Lopes Meirelles faz menção ao controle realizado por órgão, Evandro Guerra refere-se expressamente a Poder e Órgão, numa clara referência aos órgãos autônomos que, conquanto não se configurem em Poder, exercem a função de controle externo, a exemplo do Tribunal de Contas e do Ministério Público. O importante é que o órgão controlador seja apartado da estrutura do órgão controlado, atuando com autonomia.

Vanderlei Siraque, ao tratar do controle externo, o denomina de controle institucional

externo, para diferenciá-lo do controle social. No controle institucional externo, a compe-

tência para o controle recai sobre os próprios poderes estatais enquanto que o controle social é “[...] o controle realizado por alguém que não seja agente público no exercício da função ou órgão do Estado.”146

Evandro Guerra faz ainda a distinção entre controle externo em sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, o controle externo envolve também o controle que é desempenhado pelo Poder Judiciário sobre os demais poderes e o que é desempenhado pela Administração Direta sobre a Administração Indireta. E, em sentido estrito, o controle externo seria tão só aquele exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas sobre a Administração direta e indireta dos demais Poderes.147

O controle externo em sentido estrito é definido com base no art. 71 da Constituição Federal, segundo o qual “o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido

144 _{MEIRELLES, op. cit., p. 569.} 145

GUERRA, op. cit., p. 93.

146

SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da função administrativa do Estado: possibilidades e limites na Constituição de 1988. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 99.

147

com o auxílio do Tribunal de Contas da União.” Este controle externo está inserido no capítulo que trata da fiscalização contábil, financeira e orçamentária.

Os Tribunais de Contas se inserem no exercício do controle externo, mas exercendo controle administrativo, com foco na atividade financeira do Estado, trata-se da “[...] ação fiscalizadora das finanças públicas, é a vigilância exercida sobre a atividade financeira do Estado, para verificar a sua legalidade, examinar a conveniência dos meios empregados e auxiliar os resultados obtidos.”148

A partir do avanço da democracia e do desenvolvimento do Estado de Direito houve um incremento das atividades de controle externo, que tem como finalidade garantir a plena eficácia das ações de gestão governamental.149

4.1.3.3.1 Controle parlamentar e controle técnico-administrativo

Celso Antonio Bandeira de Mello distingue o controle externo em controle parlamentar direto, controle exercido pelo Tribunal de Contas e controle jurisdicional.150 Vislumbra-se de sua classificação que ele exclui do controle externo aquele que é exercido pela administração direta sobre a administração e indireta e diferencia o controle que é exercido diretamente pelo Parlamento daquele que é exercido pelo Tribunal de Contas.

Para ele o controle parlamentar direto envolve151 a (a) sustação de atos e contratos do Poder Executivo152; (b) convocação de Ministros e requerimentos de informações; recebi- mento de petições, queixas e representações dos administrados e convocação de qualquer autoridade ou pessoa para depor153; (c) formação de comissões parlamentares de inquérito154; (d) autorizações ou aprovações do Congresso necessárias para atos concretos do Executivo155; (e) poderes controladores privativos do Senado156; (f) julgamento de contas do Executivo157; (g) suspensão de destituição (impeachement) do Presidente ou Ministros.158

Medauar, ao tratar do chamado controle parlamentar da administração, exclui dele “[...] a vigilância que sobre a Administração exercem instituições ou entidades que extraem do

148

GUERRA, op. cit., p. 29.

149

Ibid., p. 102 e 108.

150

MELLO, Curso de direito administrativo..., op. cit, p. 806.

151

Ibid., p. 806 a 809.

152

Constituição Federal, arts. 49, V, 71, §1º.

153

Constituição Federal: arts. 50, caput, §2º, 58, §2º, IV, V, IV; V.

154

Constituição Federal, art. 58, §3º.

155

Constituição Federal, art. 49, I, XII, XIII, XVI, XVII..

156

Constituição Federal, art. 52, III a IX

157

Constituição Federal, art. 49, IX.

158

Parlamento sua força ou que significariam prolongamento desse Poder (...) é o caso, por exemplo, do Tribunal de Contas.” Na obra citada, ela denomina de controle parlamentar os mecanismos de fiscalização emanados diretamente das casas legislativas, também chamado de via parlamentar pura.159

Carvalho Filho traz importante distinção no âmbito do controle externo, distinguindo entre o controle político e o controle administrativo. O controle político “[...] tem por base a necessidade de equilíbrio entre os Poderes estruturais da República – o Executivo, o Legisla- tivo e o Judiciário.”160

O delineamento do controle político se encontra na Constituição, consubstancia no sistema de freios e contrapesos, impedindo que qualquer um dos Poderes cresça em detrimen- to um do outro. Neste sentido, por exemplo, o Poder Executivo exerce controle sobre o Poder Legislativo ao vetar projeto de lei por considerá-lo contrário ao interesse público; de forma inversa, o Legislativo exerce controle sobre o Executivo, ao derrubar o veto do Executivo. Também seria controle político a nomeação de integrante do Poder Judiciário por parte do Poder Executivo. 161 “O que ressalta de todos esses casos é a demonstração do caráter que tem o controle político: seu objetivo é a preservação e o equilíbrio das instituições democráticas do país.”162

O controle técnico-administrativo, por sua vez, teria outra diretriz, “[...] nele não se procede a nenhuma medida para estabilizar poderes políticos, mas, ao contrário, se pretende alvejar os órgãos incumbidos de exercer uma das funções do Estado – a função administra- tiva.”163

Assim, enquanto o controle político diz repeito a instituições políticas, o controle técnico-administrativo é direcionado às instituições administrativas.

O importante na distinção de Carvalho Filho é que o controle político e o controle técnico-administrativo se encontram em patamares distintos, têm réguas de medição distintas.

Os julgamentos políticos típicos do Poder Legislativo se dariam por critério de conveniência e oportunidade. Os julgamentos dos Tribunais de Contas, por seu turno, devem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica, isto é, “[...] parâmetros de subsunção de

159

MEDAUAR, Odete. Controle parlamentar da administração. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 27, n. 107, p.111-130, jul./set. 1990, p. 112.

160

CARVALHO FILHO, op. cit., p. 939.

161 Ibid., p. 939. 162 Ibid., p. 940. 163 Ibid., p. 940.

fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais.”164

Ensina Hélio Saul Mileski que o controle externo (e aqui apenas se referindo ao controle externo sentido estrito, ou seja, aquele desempenhado pelo Parlamento e pelos Tribunais de Contas) é um controle político e um controle de legalidade, legitimidade e economicidade, sendo o controle político exercido pelo Parlamento e o controle técnico-jurídico de legalidade, legitimidade e economicidade pelo Tribunal de Contas.165

Enquanto o Poder Legislativo opera ora no controle político, ora no controle técnico- administrativo-financeiro, os Tribunais de Contas apenas operam no controle técnico-admi- nistratitvo-financeiro: “[...] trata-se de controle financeiro, tendo natureza técnica, profissio- nal, por abranger aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimo- niais.”166

O controle político é mais amplo, tem por base a possibilidade de fiscalização e decisão do Poder Legislativo sob atos ligados à função administrativa e de organização Executiva e do Judiciário, como os poderes de fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta; autorizar o Presi- dente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias; apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão; autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios; proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa; convocar Ministro de Estado para prestar informações; solicitar informações por escrito a Ministro de Estado; sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legisla- tiva; instaurar comissões parlamentares de inquérito.167

Assim, há que se fazer distinção entre os juízos oriundos diretamente do Parlamento, em sua maioria juízos políticos, e os juízos emitidos pelas Cortes de Contas, juízos esses exclusi- vamente técnicos, seja sobre o aspecto de legalidade, economicidade ou legitimidade.

Moreira Neto, partindo do art. 70 da Constituição Federal, segundo o qual o controle

164

BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional dos tribunais de contas. Revista Diálogo Jurídico. Salvador, ano 1, nº 9, dez/2001., p. 2.

165

MILESKI, Helio Saul. Tribunal de Contas: evolução, natureza, funções e perspectivas futuras. Interesse Público IP, Belo Horizonte, ano 9, n. 45, set./out.2007. Disponível em: <http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=48444>. Acesso em: 28 ago. 2014, p. 13.

166

GUERRA, op. cit., p. 113.

167

externo compete ao Congresso Nacional que o exerce com auxílio do Tribunal de Contas, chega à conclusão de que o Tribunal de Contas emite juízos político e técnico, pois “[...] é inegável que a função de cooperação compartilha a mesma natureza política de controle exercido pelo órgão assistido.”168

Assim, passa a examinar as competências do Tribunal de Contas.

[...] para nelas distinguir pontualmente quando a cooperação é apenas técnica, ou seja, quando o Tribunal de Contas atua como especialista no processamento da

legalidade e da economicidade dos dados contábeis, financeiros, orçamentário e

patrimoniais e, assim, despido do caráter decisório de órgão da soberania, ou quando

a cooperação assume natureza política, ou seja, quando o Tribunal atua na

avaliação da legitimidade dos dados operacionais da administração financeiro- orçamentária, neste caso, mesmo sem definitividade, emitindo decisões revestidas

do típico caráter de órgãos da soberania.169 (destaques do autor)

Pensamos diferente. Mesmo quanto atua no controle de legitimidade do gasto público, o Tribunal de Contas deve emitir um juízo técnico, o extraindo do ordenamento jurídico, baliza- do pelos vetores constitucionais, resguardando os juízos eminentemente políticos para o controle parlamentar direto.