A atribuição para instauração do inquérito civil segue a regra geral de que cabe ao mesmo órgão do Ministério Público que possui atribuição para propor a ação civil pública, a atribuição para a instauração do inquérito civil228.
225 Ibidem, p. 40.
226 Cf. artigo 2º da Resolução nº 15/2000, do Colégio de Procuradores de Justiça do Ministério Público do Estado do Espírito Santo.
227
Cf. artigo 2º, inciso III, da Resolução nº 23/2007, do Conselho Nacional do Ministério Público. 228 A Resolução nº 23/2007, do Conselho Nacional do Ministério Público, determina em seu artigo 3º que “caberá ao membro do Ministério Público investido da atribuição para propositura da ação civil pública a responsabilidade pela instauração de inquérito civil”. Nesse mesmo sentido se posiciona Marcelo Abelha Rodrigues: “A rigor, portanto, só será possível a instauração de inquérito civil pelo parquet que tiver
Trata-se de regra, no entanto, potencialmente problemática, principalmente nas hipóteses em que há atribuição concorrente entre os diversos ramos do Ministério Público (Estadual, Federal, etc.), como por exemplo na atribuição para instauração de inquérito civil em matéria de defesa do Meio Ambiente, Consumidor, etc229.
Tal problema costuma ser rebatido com o argumento de que a atribuição de cada ramo do Ministério Público deveria ser aferida com base na Justiça competente para conhecer a questão. Assim, quando a matéria ambiental envolvesse também interesse direto da União, a competência para julgamento seria da Justiça Federal, e a instauração do Inquérito Civil caberia ao Ministério Público Federal.
A solução apresentada, no entanto, não atende as questões práticas envolvendo a concorrência de atribuições entre os diversos ramos do Parquet. Vamos a um exemplo corriqueiro em matéria ambiental: um promotor de justiça de uma cidade litorânea do interior investiga uma indústria que estaria lançando dejetos diretamente e sem nenhum tratamento no rio que cruza a cidade. Após adotar todas as diligências investigatórias, descobre-se que esse rio sofre a influência direta das marés, e que portanto uma área considerável de seu entorno (incluindo o próprio rio) deve ser considerada propriedade da União, de modo que eventual demanda judicial deveria ser proposta perante a Justiça Federal, pelo Ministério Público Federal. Ora, é possível que a sede do Ministério Público Federal se localize a dezenas ou centenas de quilômetros do local, e o
competência para propor a ação civil pública correspondente. Ora, se o IC destina-se à convicção do Ministério Público para propor ou não a demanda coletiva, nada mais lógico que, se o referido órgão não possui legitimidade para propor sozinho a dita demanda, também não poderá fazê-lo em relação ao IC. Se não pode o principal, com maior razão ao que lhe é acessório” (RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ação
civil pública e meio ambiente. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004, p. 118).
229
A Lei nº 8.625/93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público) e a Lei Complementar nº 75/93 estabelecem inúmeras hipóteses de atribuição concorrente entre o Ministério Público Estadual e Federal, prevendo a possibilidade de instauração de inquérito civil por ambos os ramos do Parquet. O Supremo Tribunal Federal possui precedente no sentido de que há matérias em que efetivamente há concorrência, e não conflito de atribuições, entre o Ministério Público Estadual e Federal, pois inclusive se abriria a possibilidade de formação de litisconsórcio facultativo nesses casos: "Conflito de atribuições entre o Ministério Público Federal e o Estadual. Instauração de procedimento administrativo para apurar possíveis irregularidades na produção de copos descartáveis. Relação de consumo. Conflito inexistente. A questão tratada nas representações instauradas contra a autora versa sobre direito do consumidor. O art. 113 do Código de Defesa do Consumidor, ao alterar o art. 5º, § 5º, da Lei 7.347/1985, passou a admitir a possibilidade de litisconsorcio facultativo entre os Ministérios Públicos da União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e dos direitos do consumidor. O Ministério Público Federal e o Estadual têm a atribuição de zelar pelos interesses sociais e pela integridade da ordem consumerista, promovendo o inquérito civil e a ação civil pública – inclusive em litisconsórcio ativo facultativo –, razão pela qual não se há reconhecer o suscitado conflito de atribuições." (ACO 1.020, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 8-10-2008, Plenário, DJE de 20-3-2009). Disponível em www.stf.jus.br. Consulta em 02/05/2011.
procurador da república responsável dificilmente poderá conduzir a contento as investigações necessárias, em face da distância de sua sede do local do dano, e por não ter acompanhado todo o desenrolar do que já foi apurado.
Em uma hipótese como a aventada, a modificação da atribuição entre os ramos do Ministério Público se daria em prejuízo do direito subjetivo coletivo que se busca defender. Trata-se de um desvio de perspectiva: da máxima proteção ao direito subjetivo coletivo para a máxima proteção às atribuições ministeriais.
Ora, não podemos olvidar que a atribuição do promotor de justiça ou do procurador da república nada mais é do que uma espécie de direito subjetivo (direito- dever), caracterizado por se constituir em um plexo de competências atribuídas ao membro do Ministério Público para que atenda às finalidades descritas pelo ordenamento jurídico, colocando em primazia o interesse da coletividade, ou de indivíduos especialmente protegidos pela norma, e não o interesse egoístico do titular do direito-dever230.
Nesse sentido, a máxima proteção ao direito subjetivo coletivo ou individual indisponível deve prevalecer sobre discussões envolvendo atribuições entre os membros do Ministério Público. Embora não deva ser a regra, se em uma determinada circunstância for verificado que o promotor de justiça pode desenvolver a investigação no inquérito civil de forma mais efetiva do que o procurador da república, ele deve desenvolvê-la, com todas as consequências daí decorrentes, inclusive a propositura de eventual ação civil pública, mesmo na Justiça Federal. Trata-se de uma reinterpretação do princípio da unidade do Ministério Público, previsto no artigo 127, § 1º, da Constituição Federal231. Acompanhando o raciocínio desenvolvido, o Anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos do Instituto Brasileiro de Direito Processual, dispôs em seu artigo 20, § 5º, que
Os membros do Ministério Público poderão ajuizar a ação coletiva perante a Justiça federal ou estadual, independentemente da pertinência ao Ministério Público da União, do Distrito Federal ou dos Estados, e, quando se tratar da competência da Capital do Estado
230
Cf. ZANETI JR. Hermes. Os Direitos Individuais Homogêneos e o Neoprocessualismo. in FIGUEIREDO, Guilherme José Purvin de; RODRIGUES, Marcelo Abelha (orgs.). O Novo Processo Civil Coletivo. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2009, p. 145.
231
“Art. 127. [...] § 1º São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional”.
(artigo 22, inciso III) ou do Distrito Federal (artigo 22, inciso IV), independente de seu âmbito territorial de atuação232.
Não podemos olvidar ainda a possibilidade de litisconsórcio entre os diversos ramos do Ministério Público (art. 5º, § 5º, da Lei 7.347/85). Embora não seja obrigatório o litisconsórcio para o ajuizamento de demandas pelo Parquet, conforme defendido acima, esse expediente tem se mostrado muito proveitoso na defesa dos direitos subjetivos coletivos. Nesse sentido, Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida salienta que
[...] É operacionalmente vantajoso e tem sido incrementado o chamado litisconsórcio ativo entre Ministérios Públicos na ação civil pública, mediante representação conjunta das esferas federal e estadual, concretizando-se, ademais, por essa forma, a unidade e a indivisibilidade institucionais. Avolumam-se, com efeito, iniciativas no sentido de harmonizar as atribuições dos diversos Ministérios Públicos, como ressaltado de início, o que representa avanço significativo para o adequado enfrentamento dos conflitos metaindividuais que exigem a integração das esferas federativas233.
Desenvolvendo o raciocínio de Consuelo Yoshida, defendemos ainda a possibilidade de serem instaurados, de forma conjunta, inquéritos civis entre os diferentes ramos do Ministério Público, em uma espécie de “litisconsórcio extrajudicial”. Apenas careceriam de melhor análise as questões burocráticas e administrativas para a implementação de tal prática, o que foge ao objetivo do presente trabalho.
232 Nesse mesmo sentido se posiciona José dos Santos Carvalho Filho: “Esse, de fato, é o ponto a ser destacado: a colaboração entre os Ministérios Públicos. Se à Instituição em si cabe a tutela dos interesses previstos na Constituição, não há razão plausível para invocar argumentos de ordem constitucional – rutura do pacto federativo – ou institucional – unidade e indivisibilidade dos órgãos ministeriais. Melhor que a exclusão da atuação cooperativa é considerar que a soma de esforços pode conduzir a resultados mais proveitosos. Assim, nada impede que o Ministério Público do Estado atue junto à Justiça Federal e que o Ministério Público Federal funcione junto à Justiça Estadual” (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ação Civil Pública. 8 ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 214). 233 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Ação civil pública: judicialização dos conflitos e
redução da litigiosidade. In A ação civil pública após 20 anos: efetividade e desafios. Edis Milaré