A. Première lecture
2. Sénat
a. Projet de loi de finances pour 2016 adopté par l’Assemblée nationale n°163, déposé le 19 novembre 2015
Article liminaire
La prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2016, l'exécution de l'année 2014 et la prévision d'exécution de l'année 2015 s'établissent comme suit :
(En points de produit intérieur brut)
Exécution
2014
Prévision d'exécution 2015
Prévision 2016
Solde structurel (1) -2,0 -1,7 -1,2
Solde conjoncturel (2) -1,9 -2,0 -1,9
Mesures exceptionnelles et temporaires (3)
- -0,1 -0,1
Solde effectif (1 + 2 + 3) -3,9 -3,8 -3,3
b. Rapport général n°108 de M. de Mongolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2014, Tome II
Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016 (en % du PIB)
Exécution 2014 Prévision d'exécution 2015 Prévision 2016
Solde structurel (1) - 2,0 - 1,7 - 1,2
Solde conjoncturel (2) - 1,9 - 2,0 - 1,9
Mesures exceptionnelles (3) - - 0,1 - 0,1
Solde effectif (1+2+3) - 3,9 - 3,8 - 3,3
Source : projet de loi de finances pour 2016
Aussi le Haut Conseil s'est-il attaché à examiner les estimations de solde structurel calculées avec les hypothèses de croissance potentielle figurant dans la loi de programmation, conformément aux dispositions précitées de la loi organique du 17 décembre 2012 ; sur cette base, celui-ci a relevé que « la trajectoire de solde structurel [était] en avance sur les objectifs de la loi de programmation ». En effet, le HCFP a indiqué que « pour l'année 2014, le déficit structurel des administrations a été inférieur de 0,4 point à l'objectif de la loi de programmation, notamment en raison d'une augmentation de la dépense publique moins rapide que prévu. Cet écart se reporte en niveau les années suivantes : les déficits structurels présentés dans le projet de loi de finances sont également inférieurs en 2015 et 2016 à ceux fixés en loi de programmation (- 1,7 % du PIB en 2015 contre - 2,1 % en loi de programmation, et - 1,3 % du PIB en 2016 contre - 1,8 %) ».
Par suite, en raison de l'exécution 2014, le déficit structurel pour l'année 2016 serait inférieur aux orientations pluriannuelles des finances publiques (- 1,8 % du PIB), que celui-ci soit calculé à partir des hypothèses de croissance potentielle de la dernière loi de programmation (- 1,3 % du PIB) ou de celles du projet de loi de finances pour 2016 (- 1,2 % du PIB) (cf. tableau ci-après).
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Trajectoire du solde structurel calculée à partir des hypothèses de la LPFP 2014-2019
(en % du PIB potentiel)
2014 2015 2016
LPFP 2014-2019 - 2,4 - 2,1 - 1,8
PLF pour 2016 (article liminaire) - 2,0 - 1,7 - 1,2 PLF pour 2016 (croissance potentielle de la LPFP) - 2,0 - 1,7 - 1,3
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données publiées par le Haut Conseil des finances publiques)
En tout état de cause, il convient de revenir sur la décomposition du solde public au titre de l'exercice 2016, telle qu'elle découle des modalités de calcul retenues par le Gouvernement.
Décomposition du solde public 2014-2016
(en % du PIB potentiel, sauf mention contraire)
2014 2015 2016 Solde public (en % du PIB) - 3,9 - 3,8 - 3,3 Solde conjoncturel (en % du PIB) - 1,9 -2,0 - 1,9 Mesures ponctuelles et temporaires 0,0 - 0,1 - 0,1
Solde structurel - 2,0 - 1,7 - 1,3
Ajustement structurel 0,6 0,4 0,5
dont effort structurel 0,5 0,6 0,5
dont mesures nouvelles en recettes 0,2 - 0,1 - 0,1 dont effort en dépense hors crédit d'impôt 0,4 0,7 0,5 dont composante non discrétionnaire 0,1 - 0,2 0,0 dont effet d'élasticités des prélèvements obligatoires 0,1 - 0,1 0,0 dont clef en crédits d'impôt - 0,1 0,0 0,0
Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016
Ainsi que le fait apparaître le tableau ci-avant, l'année 2016 serait marquée par une légère amélioration du déficit conjoncturel (1,9 % du PIB, après 2 % du PIB en 2015), soit la part du déficit imputable au caractère dégradé de la conjoncture économique, en raison d'une stabilisation de l'écart entre le PIB et son niveau potentiel du fait de l'accélération de la croissance (+ 1,5 % en 2016, contre + 1 % en 2015).
De même, le solde effectif intégrerait des mesures ponctuelles et temporaires qui, par convention, sont exclues du solde structurel (cf. tableau ci-après). Il s'agirait des contentieux fiscaux, qui pourraient représenter un coût de 2,5 milliards d'euros en 2016, sous les effets des affaires dites « précompte », « OPCVM », « de Ruyter » et « Stéria », ainsi que des intérêts associés à ces contentieux - désormais comptabilisés en dépenses (0,4 milliard d'euros en 2016).
Hypothèses retenues au titre des mesures ponctuelles et temporaires (en milliards d'euros)
2014 2015 2016 Évènements en recettes (contentieux) - 0,7 - 1,6 - 2,5
dont précompte 0,0 0,0 - 0,3
dont contentieux OPCVM - 0,7 - 1,5 - 1,4
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dont de Ruyter 0,0 0,0 - 0,3
dont Stéria 0,0 0,0 - 0,3
Évènements en dépenses 1,0 - 1,4 - 0,4 dont intérêts des contentieux - 0,1 - 0,3 - 0,4 dont budget rectificatif n° 6 de l'Union européenne 1,1 - 1,1 0,0
Note de lecture : l'inscription des montants dans ce tableau ne préjuge pas de l'issue des contentieux, mais reflète une volonté de prudence dans les projections pluriannuelles de finances publiques. En outre, les montants affichés sont susceptibles de changer avec les jugements définitifs.
Source : rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances pour 2016
Comme cela a été indiqué, le solde structurel s'élèverait à - 1,3 % du PIB potentiel en 2016 - en retenant les nouvelles hypothèses de croissance potentielle retenues par le Gouvernement -, marquant une amélioration de 0,5 point. Cet ajustement résulterait d'un effort en dépenses compris entre 0,5 et 0,6 point, minoré par un effort « négatif » en recettes de - 0,1 point, d'un montant de 2,4 milliards d'euros, lié aux mesures de baisse des prélèvements obligatoires. À la différence des années précédentes, la composante non discrétionnaire du solde public, soit la part de celui-ci qui échappe au contrôle des autorités publiques mais demeure comptabilisée dans le solde structurel, serait neutre, en raison d'un retour de l'élasticité des prélèvements obligatoires à un niveau proche de l'unité et du ralentissement de la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) - au titre de la « clef en crédits d'impôt ».
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
S'il y a lieu de se féliciter de ce que le Gouvernement respecte la trajectoire de solde structurel arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, ce qui ne saurait surprendre eu égard au « calibrage » initial de celle-ci, il n'en demeure pas moins gênant que les données figurant dans le présent article liminaire n'aient pas été calculées avec les hypothèses de croissance potentielle inscrites dans cette même loi de programmation.
En effet, la modification de ces hypothèses, critiquée par le Haut Conseil des finances publiques (cf. supra), contrevient aux dispositions de l'article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, qui prévoit que ce dernier examine, dans le cadre du mécanisme de correction, le respect des objectifs de solde structurel « en retenant la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé » à la loi de programmation.
Cette disposition, adoptée par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Caffet, visait à ce que les hypothèses de PIB potentiel soient communes au Gouvernement, au Haut Conseil, mais également au Parlement, qui ratifie la trajectoire, et ce tout au long de la période de programmation. Par conséquent, en modifiant les hypothèses de croissance potentielle, le Gouvernement « gêne » considérablement le contrôle qui peut être exercé sur le respect de la trajectoire des finances publiques. Par ailleurs, cela signifie que deux trajectoires de solde structurel ont vocation à coexister : celle de la loi de programmation et celle du dernier programme de stabilité - qui se retrouve dans ce projet de loi de finances.
Dans le programme de stabilité 2015-2018, le Gouvernement justifiait la révision de ses hypothèses de croissance potentielle par les effets du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et du Pacte de responsabilité et de solidarité5(*). Néanmoins, ces différentes mesures étaient déjà connues lors de l'élaboration et du vote de la dernière loi de programmation. Par ailleurs, les arguments avancés par le ministre des finances et des comptes publics, Michel Sapin, afin de justifier cette modification n'ont aucunement convaincu votre rapporteur général qui y voit essentiellement un choix d'opportunité du Gouvernement, comme cela est explicité dans le tome I du présent rapport.
Pour autant, en raison de sa nature spécifique, votre commission ne peut que proposer l'adoption du présent article sans modification.
Décision de la commission : sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 5 Ainsi, une note figurant à la page 80 du programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 précise que
« la croissance potentielle a été revue de +0,2 pt par an à partir de 2016, afin de refléter les effets des réformes structurelles (CICE et Pacte de responsabilité et de solidarité) ».
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c. Amendement adopté déposé en séance publique
- Amendement n° A-2 présenté par le Gouvernement le 7 décembre 2015 ARTICLE LIMINAIRE
Alinéa 2, tableau
Rédiger ainsi ce tableau : «
Exécution 2014 Prévision
d’exécution 2015 Prévision 2016
Solde structurel (1) -2,0 -1,7 0,4
Solde conjoncturel (2) -1,9 -2,0 -1,9
Mesures exceptionnelles et temporaires
(3) 0,0 -0,1 -0,1
Solde effectif (1 + 2 + 3) -3,9 -3,8 -1,7
» Objet
Le présent amendement a pour objet de traduire, dans le tableau de l’article liminaire présentant notamment la prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2016, l’incidence des votes du Sénat au cours de la discussion en première lecture du projet de lois de finances pour 2016.
A l’issue de cet examen, et à titre transitoire, la prévision de solde public pour l’année 2016 est révisée de + 2,0 points de produit intérieur brut (PIB) et le solde structurel serait excédentaire à hauteur de 0,4 %. Cette amélioration est purement artificielle car liée au rejet de crédits de certaines missions par le Sénat.
d. Compte rendu intégral des débats – séance du 4 décembre 2015
Article liminaire
La prévision de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour 2016, l’exécution de l’année 2014 et la prévision d’exécution de l’année 2015 s’établissent comme suit :
(En points de produit intérieur brut)
Exécution 2014 Prévision d’exécution 2015 Prévision 2016
Solde structurel (1) -2,0 -1,7 -1,2
Solde conjoncturel (2) -1,9 -2,0 -1,9
Mesures exceptionnelles et temporaires (3) - -0,1 -0,1
Solde effectif (1 + 2 + 3) -3,9 -3,8 -3,3
M. le président. Je ne suis saisi d’aucun amendement.
La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote sur l'article.
M. Vincent Delahaye. Comme chaque année, je constate que se posent des problèmes d’arrondis, qui faussent les totaux, mais passons…
Le Haut Conseil des finances publiques a été créé pour donner une appréciation sur les prévisions de croissance et d’inflation. Le projet de loi de finances pour 2016 me semble fondé sur des hypothèses très optimistes en matière d’évolution des investissements et de la masse salariale, laquelle augmenterait de 2,8 %.
M. Eckert trouve le rapporteur général angoissé. Pour ma part, il me semble un peu trop tranquille…
M. Philippe Dallier. Cela fait une bonne moyenne !
M. Vincent Delahaye. L’impôt sur le revenu devrait bien augmenter de 2,8 milliards d’euros. Certes, monsieur le secrétaire d’État, la prime pour l’emploi, qui représentait une dépense fiscale de 2 milliards d’euros, est supprimée, mais n’oublions pas que des dispositions ont été prises par le Gouvernement pour exonérer un certain nombre de contribuables de l’impôt sur le revenu, à hauteur de 2 milliards d’euros. (M. le secrétaire
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d’État opine.) Le bilan est donc nul, et les redevables de l’impôt sur le revenu, qui seront de surcroît moins nombreux, devront bel et bien payer 2,8 milliards d’euros de plus. (M. le secrétaire d’État fait un signe de dénégation.)
Concernant le classement des pays européens, monsieur Sapin, il y a une différence entre être en tête du peloton et être en queue. En matière d’efforts budgétaires, nombre de nos partenaires européens pourraient nous donner des leçons ! (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)
M. le président. Je mets aux voix l’article liminaire.
(L’article liminaire est adopté.)
e. Texte n° 47 modifié par le Sénat le 8 décembre 2015
Article liminaire
La prévision de solde structurel et de solde effectif de l'ensemble des administrations publiques pour 2016, l'exécution de l'année 2014 et la prévision d'exécution de l'année 2015 s'établissent comme suit :
(En points de produit intérieur brut)
Exécution 2014 Prévision d'exécution 2015 Prévision 2016
Solde structurel (1) -2,0 -1,7 0,4
Solde conjoncturel (2) -1,9 -2,0 -1,9
Mesures exceptionnelles et temporaires (3) 0 -0,1 -0,1
Solde effectif (1 + 2 + 3) -3,9 -3,8 -1,7