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O primeiro Plano Diretor Municipal de Contagem foi instituído na administração do prefeito Altamir José Ferreira (PSDB). Cumprindo os termos da Constituição Nacional de 1988, que determina a elaboração do Plano para municípios com mais de 20 mil habitantes, a administração municipal iniciou em 1993 a elaboração de uma série de estudos que embasaram os técnicos da PMC na construção deste instrumento de planejamento. Depois de aproximadamente dois anos de levantamentos e discussões, o Plano Diretor foi instituído em agosto de 1995.

Este primeiro Plano Diretor contém quatro eixos (Títulos), que são a base de sua estruturação. No primeiro destes, estão expressos os princípios fundamentais e os objetivos desse instrumento, observando-se a inspiração nas propostas do MNRU que foram incorporadas ao capítulo de política urbana da Constituição Nacional. Sendo assim, como princípios básicos, são destacados o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da

propriedade e o pleno exercício da cidadania. Os objetivos do Plano Diretor são divididos em dez pontos que dizem respeito ao desenvolvimento socioeconômico, à ocupação adequada do espaço urbano, à preservação do meio físico e dos recursos naturais e ao incentivo à participação popular na gestão urbana.

No segundo eixo, estão contidas as premissas e os parâmetros da Ordenação Territorial do município. Destaca-se o Macrozoneamento, no qual o território municipal é divido em Zona Urbana e Rural, sendo que a primeira subdivide-se em Zona Adensável (ZAD); Zona de Ocupação Restrita (ZOR); Zona de Usos incômodos (ZUI); e Zona de Expansão Urbana (ZEU). Todas as subdivisões das Zonas Urbanas possuem outras divisões que parametrizam as ocupações do território municipal. Em complemento a estas zonas, o Plano Diretor também institui as Áreas Especiais, que possuem parâmetros urbanísticos diferenciados que prevalecem sobre o Macrozoneamento. Essas são divididas em Áreas de Especial Interesse Urbanístico (AIURB); Áreas de Especial Interesse Social (AIS); e Áreas de Proteção de Mananciais (APM). Assim como as Zonas Urbanas, as Áreas Especiais também possuem subdivisões.

Além dos parâmetros de ordenação do território, o Plano Diretor estabelece três instrumentos de controle da ocupação do espaço urbano. O instrumento “Do Direito de Construir” institui o Coeficiente de Aproveitamento Básico para as diferentes Zonas Urbanas e Áreas Especiais; a Transferência de Potencial Construtivo é o instrumento que permite, mediante autorização do executivo municipal, ao proprietário de imóvel de interesse de preservação ou com funcionalidade coletiva e social a transferência de parte do potencial construtivo para outro terreno, como mecanismo compensatório; o terceiro instrumento é o parcelamento e edificação compulsórios, este estabelece que proprietários de imóveis em algumas áreas e zonas específicas, determinadas no Plano Diretor, podem ser notificados a promover o parcelamento do solo ou a edificação, sob a penalidade de serem enquadrados na progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU. Ainda nesse eixo são estabelecidas as diretrizes da legislação urbanística, da proteção ambiental e do patrimônio cultural.

O terceiro eixo contém as Diretrizes de Intervenção Pública na Estrutura Urbana, sugerindo as ações e formas de atuação do poder local. Duas propostas compõem as disposições gerais dessas diretrizes, a primeira, visa à melhoria da articulação do espaço municipal e deste com o espaço regional. Por meio da indução de uma rede de centros, de uma melhor distribuição espacial dos equipamentos e infraestruturas urbanas, da complementação e adequação do sistema viário e de transporte, o poder local pretende

articular o território municipal. A segunda proposta, que compõe as linhas gerais das diretrizes de intervenção pública, diz respeito à melhoria das condições de habitalidade das áreas ocupadas por populações economicamente carentes. Neste caso, o Plano Diretor apresenta uma série de proposições nas quais se destacam o controle das ocupações das áreas de risco, a reurbanização e regularização fundiária e a complementação urbana de áreas periféricas mais carentes. O Plano Diretor aponta, também, algumas obras prioritárias como um meio de alcançar os objetivos expostos acima.

Ainda com relação à articulação do espaço urbano, o Plano Diretor tem algumas seções relativas às intervenções nos centros principais, ao sistema viário e de transportes, aos equipamentos públicos de uso coletivo, à atuação nas periferias e ao saneamento básico. Destacam-se as intervenções nos centros principais, nos quais a administração municipal pretende: I – promover a dinamização do centro do Eldorado; II – induzir a expansão do centro do Eldorado; III – reforçar o centro industrial (Cidade Industrial Coronel Juventino Dias); IV – reforçar a identidade e a autonomia da região Sede; V – induzir a formação de um centro urbano na região da Ressaca; além de realizar tratamento urbanístico especial à Cidade Industrial Coronel Juventino Dias, por ser o principal pólo da cidade.

Como forma de compatibilizar o desenvolvimento desejado com a política urbana, no Título III são apresentadas três diretrizes relativas às atividades econômicas. Essas estão relacionadas à busca de um plano de desenvolvimento econômico compatível com a proteção ambiental e que seja instrumento do bem estar social; à promoção do desenvolvimento seletivo do processo de industrialização do Município, pelo estimulo às atividades industriais mais dinâmicas e de maior agregação de valor; ao estímulo e incremento do setor terciário da economia, buscando, além da oferta de emprego e renda, o reforço à rede de centros urbanos.

O quarto e último eixo refere-se à implementação do Plano Diretor, destacando-se os instrumentos e os parâmetros do planejamento e da gestão da política urbana. A legislação urbanística, os planos plurianuais de investimento e os orçamentos anuais, a lei de diretrizes orçamentárias e a legislação tributária são instituídos como instrumentos de implementação do Plano Diretor. Com relação ao planejamento e à gestão da política urbana, o Plano determina que esta seja competência do órgão de desenvolvimento urbano, ou seja, da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano. Neste caso, são listadas as atribuições do órgão que vão da coordenação de estudos relacionados ao desenvolvimento, passando pelo acompanhamento sistemático da implementação do Plano Diretor até a promoção da participação da sociedade civil na formulação e fiscalização das políticas públicas referentes à questão urbana. O último artigo do Plano Diretor determina que o executivo promova,

anualmente, a Conferência Municipal de Política Urbana, que tem por objetivos: avaliar a condução do processo de implementação do Plano Diretor, bem como seus impactos, e propor alterações nas diretrizes do plano.

Assim como em diversas experiências no Brasil, o primeiro Plano Diretor de Contagem é uma expressão da influência exercida, nas últimas décadas, por diferentes correntes de planejamento urbano. De um modo geral, o conteúdo deste é bem diversificado, incluindo desde a proposta modernista/funcionalista de zoneamento urbano até concepções mais progressistas inspiradas no MNRU, como os instrumentos de captura de mais-valia urbana.

O Plano Diretor de Contagem dá maior ênfase ao âmbito do controle público do consumo do espaço em detrimento dos aspectos relacionados à produção. O Macrozoneamento, os instrumentos de política urbana e as diretrizes das políticas setoriais contêm várias indicações que se alinham diretamente com o controle da apropriação do espaço, enquanto o âmbito da produção é restrito à construção de um “ambiente construído” que possa abrigar novas formas de apropriação.

Conforme destacado anteriormente, as próprias propostas do MNRU continham um enfoque a-espacial dos problemas urbanos. Sendo assim, os Planos Diretores pós Constituinte incorporam, em certa medida, este tipo de abordagem que considera o espaço urbano um receptáculo dos processos de produção e reprodução social106

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Neste contexto, o Plano Diretor de Contagem aponta como perspectiva de intervenção pública a indução de uma rede de centros locais, que seja capaz de dar suporte necessário à vida cotidiana e à diversificação econômica do município. Assim, é indicada a utilização do sistema viário e de transportes para fortalecimento dos centros existentes, utilização de incentivos tributários para incentivo das atividades de comércio e serviços, implantação de espaços públicos destinados ao lazer, melhoria da qualidade ambiental e urbanística dos centros especializados. Ademais, este propõe uma melhor distribuição espacial dos equipamentos coletivos e de infraestrutura urbana, e a complementação do sistema viário e de transportes. Portanto, mesmo quando no Plano se faz referência à ação pública para produção do espaço, esta fica subordinada ao âmbito da produção de um “ambiente construído”, um receptáculo que seja capaz de abrigar novas formas de apropriação do espaço.

A proposta de reforma urbana incorporada na Constituição Nacional fundamenta os princípios e alguns dos instrumentos de política urbana do Plano Diretor. No ano de 1995, a

106 _{A esse respeito, além das considerações realizadas no capítulo “Política urbana na encruzilhada”, ver as} reflexões de Cardoso (1997) e Costa (1997).

regulamentação do capítulo de política urbana da Constituição ainda não havia sido realizada e, mesmo assim, o Plano Diretor assumiu algumas das proposições contidas na Carta Magna. No entanto, o parcelamento e edificação compulsórios e o IPTU progressivo, importantes instrumentos de política urbana para o município, dado a ociosidade dos centros especializados, jamais foram regulamentos por Lei própria como determina o Plano.

Apesar dos princípios fundamentados na proposta do MNRU, as diretrizes de planejamento e gestão da política urbana não contemplavam plenamente a perspectiva de gestão democrática da cidade contida no ideário da reforma urbana. O Plano Diretor é bastante limitado a esse respeito, resumindo-se apenas a citar algumas das atribuições do órgão de desenvolvimento urbano em relação à participação popular. O artigo 70 determina a convocação anual da Conferência Municipal de Política Urbana, no entanto, a primeira edição ocorreu apenas no ano de 2006.

Outra observação, sobre este primeiro Plano Diretor, diz respeito à influência das transformações econômicas e socioespaciais sobre as formulações das proposições e dos instrumentos de política urbana. A Consultora Técnica da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), afirma que, no período da elaboração do primeiro Plano Diretor, já eram reconhecidos os processos de mudança em curso. A principal alteração identificada pelos técnicos da administração municipal era o processo de retração do setor secundário e, por consequência, a desocupação dos distritos industriais.

(...) Bem, nós já tínhamos percebido isso na época do primeiro plano diretor. (...)

Nós sabemos que existem algumas mudanças econômicas, algumas mudanças até na estrutura social. Isso acontece sempre, o processo de mobilidade social é um processo que acontece principalmente nas regiões metropolitanas, onde as áreas mais centrais vão aos poucos passando por um processo de mobilidade social que as periferias vão se alastrando muito. Isso acaba acontecendo, de certa forma, mas de uma forma não muito intensa. O que a gente percebeu mesmo foi uma espécie de desindustrialização do município, a desocupação, poderia dizer assim, dos chamados distritos industriais, uma grande ociosidade nesses espaços (Informação verbal)107.

Com o reconhecimento das transformações no setor produtivo do município, algumas das proposições do Plano são formuladas visando o combate à ociosidade dos distritos industriais e a organização dos espaços no entorno destes. Além da desocupação das áreas determinadas para as atividades industriais, verifica-se em Contagem, na área em torno desses espaços, uma tendência à atração de atividades relacionadas ao setor de serviços que utilizam o transporte de cargas pesadas como, por exemplo, transportadoras, comércio atacadista,

107

dentre outras atividades. Ao reconhecer esse processo, os técnicos da administração local utilizaram o zoneamento como um dos instrumentos para controlar e regularizar a ocupação do espaço. Neste caso, flexibiliza-se as normas de ocupação do espaço, procurando combater a ociosidade dos distritos industriais, regulamentando o funcionamento de outros tipos de atividades nestes locais. Assim, nas Zonas de Usos Incômodos (ZUI) é permitida uma gama bastante variada de atividades que não se restringem à produção industrial, denominadas de potencialmente incômodas108

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(...) o plano diretor tenta combater essa ociosidade. Desde o primeiro plano diretor, mas ele foi muito tímido sobre esse aspecto. Nós, ao invés de nos concentrarmos em zonas exclusivamente industriais nós instituímos uma zona chamada de usos incômodos, na tentativa de separar aqueles usos que não são conviventes com o uso residencial e diversificar as atividades econômicas nos distritos industriais. Além disso, o município atrai um grande volume de tráfego pesado, a própria situação geográfica de Contagem, dentro da região metropolitana, como um entroncamento viário, traz um grande volume de tráfego pesado de passagem (...). Além da indústria, você tem em Contagem uma grande tendência a atrair atividades relacionadas ao tráfego pesado, transportadoras, grandes depósitos. Isto inclusive se acentuou com a presença da CEASA no município. À medida que a cidade até nem fica tão industrial, mas esse tipo de atividade complementar ao uso industrial permanece e vai ganhando força, o entorno dos distritos industriais vai sendo tomado por atividades chamadas usos incômodos, que nós, na legislação, chamamos de usos incômodos, nós instituímos uma zona onde essas atividades possam ser conviventes. Portanto, do ponto de vista da organização espacial, nós propomos que as atividades que não convivem bem com o uso residencial, justamente por causa da poluição, por causa do tráfego pesado, por causa dos grandes incômodos que elas causam, elas deveriam ficar em espaços separados109. E quanto aos espaços que não fossem zonas de usos incômodos, a gente propôs zonas de usos diversificados, é o que o plano diretor propõe desde o começo, zonas de usos diversificados, que são diferenciadas pelo potencial de adensamento (Informação verbal)110.

Outra tentativa de combater a ociosidade dos distritos industriais é o estabelecimento, no Plano Diretor de 1995, do instrumento de parcelamento e edificação compulsórios e a cobrança do IPTU progressivo no tempo, em caso de terrenos não parcelados ou edificados.

(...) uma tentativa foi instituir para os distritos industriais o instrumento de parcelamento e edificação compulsórios. A ideia, ainda hoje nós temos essa obsessão, de que deve acontecer em algum momento que puder ser estimulado o desmembramento daqueles enormes lotes ociosos que têm tanto na Cidade Industrial, quanto no CINCO. Talvez isso aí, de certa forma, atenuasse essa tendência de disseminação pelo espaço urbano desse tipo de atividade. A gente não

108 _{“São consideradas incômodas as atividades que impliquem a atração de grande número de veículos,} notadamente os de carga, a geração de efluentes poluidores ou de ruídos, ou envolvam riscos à segurança, manuseio e estocagem de produtos tóxicos, venenosos, explosivos ou inflamáveis” (PLANO DIRETOR DE CONTAGEM, Art. 10. Inciso 1º).

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Destaca-se, entretanto, que a ZUI-2 são áreas destinadas a atividades potencialmente geradoras de médio grau de incomodidade em coexistência com o uso residencial. Essa convivência de usos é permitida desde que seja aprovada pela Comissão Permanente de Uso do Solo com parecer prévio do Conselho Municipal de Meio Ambiente.

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sabe se isso vai acontecer, eu não tenho tanta certeza, mas pelo menos a gente tenta minimizar a ociosidade nos distritos industriais. Mas esse instrumento ainda não foi regulamentado no município. (Informação verbal)111.

4.3.2.2 O abandono e a possível retomada da política e do planejamento urbanos em