Sergio Buarque de Holanda, na sua obra Raízes do Brasil, diz que a democracia no Brasil foi sempre um lamentável mal-entendido. (HOLANDA, 1991). Essa afirmação resulta da visão do homem brasileiro como homem cordial − aquele que utiliza as razões do coração ao invés da razão e para quem o espaço privado e as relações pessoais se sobrepõem ao público. Desse modo, tanto a escolha dos eleitos como a própria gestão pública ficaria viciada pela predominância dos interesses particulares, até mesmo em detrimento dos estatutos normativos. Também Vianna (2000) ressalta que as mobilizações sociais, os movimentos de minorias e as manifestações de opinião pública apontam para a democratização da esfera pública, embora denuncie um hiato entre a sociedade e a política que repute à falta de sentimento republicano nascido do liberalismo das elites
Para Coelho (2014, p.126-136), este fato não persiste, na medida em que a democracia no Brasil é uma realidade que se implantou nos últimos 29 anos, após um período longo de ditadura, sendo o Brasil uma democracia com instituições em funcionamento, com crescimento econômico, alternância de governantes e representação política. Concorda a autora que o país precisa, nos termos sugeridos por Holanda, de uma revolução com amalgamação, ou seja, de um incremento na cultura política.
Na verdade, em que pese a nomenclatura de democracia representativa com possibilidade de participação cidadã prevista constitucionalmente no Brasil, as questões que envolvem a representatividade e a legitimidade vêm sendo debatidas, em especial no que se refere à gestão pública, pois reiteradamente a sociedade é vítima de serviços públicos precários e dificuldades de acesso a direitos fundamentais para uma vida digna.
Outra questão relevante no Brasil é a grande centralização das decisões sobre políticas públicas na esfera federal, funcionando os Estados e Municípios apenas como executores de
políticas que são administradas aos munícipes, sem que estes se possam se ver como partícipes de sua concepção.
A estrutura e organização das políticas de educação, saúde e assistência social no Brasil, na forma como colocada pelo governo federal, com o sistema único de saúde (SUS) e pelo Fundo de Educação do Ensino Básico (FUNDEB), e com o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), são consistentes, todavia enfocam o cidadão como cliente, na medida em que os conselhos estaduais e municipais, principalmente, são vistos mais como fiscais da execução da política e não como seus criadores, uma vez que as possibilidades de deliberação são reduzidas. O formato de execução da política é vertical, vindo do governo federal para o municipal (top-
down), não permitindo muitas adaptações.
Apresenta-se, a seguir, uma síntese dos sistemas já em funcionamento, criados a partir do texto constitucional e que visam assegurar aos indivíduos direitos como educação, assistência social e saúde, bem como dos instrumentos legais que disciplinam a organização da segurança e da habitação de interesse social.23 A execução das ações que garantem estes direitos sociais se realizam nos Municípios. Em todos esses sistemas de garantia o legislador tratou de possibilitar a participação popular nas decisões, contudo, a efetivação destes direitos ainda não se faz presente para toda a sociedade, pois muitos desconhecem informações básicas para o acesso a estes direitos, sua estrutura, e formas de execução.
a) Educação
De acordo com o artigo 205 da Constituição Federal, a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
No Brasil, o ensino público da pré-escola ao ensino fundamental de 1ª a 9ª ano é custeado com as verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb. Trata-se de um fundo especial, de natureza contábil e âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de 27 fundos). Os recursos são oriundos dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e Municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal.
23 Não se desconhece que existem outros direitos sociais imprescindíveis para a obtenção do bem-estar, tais como o direito ao trabalho, à remuneração digna e à seguridade social, entre outros, contudo, restringe-se à explicação somente daqueles que foram elegidos para a realização da análise prática.
Além desses recursos, ainda compõe o Fundeb, a título de complementação, uma parcela de recursos federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Disso resulta que o gasto mínimo por aluno em todo o país é equivalente.
Esses recursos do FUNDEB devem ter aplicação exclusiva na educação básica. A distribuição dos recursos é realizada com base no número de alunos da educação básica pública, de acordo com dados do último censo escolar. A aplicação destes valores na educação em nível municipal está ligada ao Plano Municipal de Educação, aprovado pelo Conselho Municipal de educação.
Na primeira Conferência Nacional de Educação (CONAE- 2008) a questão da qualidade da educação, foi associada ao tema ao da gestão democrática, apontando que não há qualidade na educação sem a participação da sociedade na escola. A melhoria da qualidade da educação e das políticas educacionais está intrinsecamente ligada à criação de espaços de deliberação coletiva.(BRASIL, 2008)
Disso resulta que os projetos pedagógicos devem ser oriundos de ambientes de compartilhamento de decisões, da ação coletiva de pais, professores, alunos, gestores e funcionários. Contudo, somente na medida em que a comunidade tenha acesso as ações e aos programas da área da educação, as razões pelas quais foram eleitos pelo governante e as avaliações feitas pode, de fato, contribuir para um debate sobre a qualidade do ensino.
Como pensar em uma participação dos pais na escola se a eles somente são fornecidas informações parciais, ou seja, sobre o que devem fazer – matricular o filho, enviá-lo para escola, comparecer à reunião bimestral, sem fornecer informações sobre o sistema educacional ofertado como um todo, de forma simples e de fácil compreensão?
b) Assistência Social
Antes de 1988, a assistência social é representada precipuamente por atos de caridade e com grande perspectiva religiosa, e caracterizada, por isso, pela insuficiência e pela precariedade.
Em 1938, foi criado o Conselho Nacional de Assistência Social (CNSS), com o objetivo de regular e fomentar ações de assistência social. Essas ações, contudo, tinham forte caráter paternalista, afastadas do universalismo e pautadas pela lógica da inclusão/exclusão.
Em 1974, cria-se o Ministério da Previdência e da Assistência Social, contudo, somente na década de 80, iniciam-se debates sobre a importância da formulação de políticas de
assistência social de caráter universal. A Constituição de 1988 inclui Assistência Social, incluindo-a no tripé da Seguridade Social (BRASIL, 2017).
Em razão das exigências do texto constitucional outras normas foram elaboradas, como por exemplo a Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS em 1993, a Política Nacional de Assistência Social - PNAS em 2004, as Normas Operacionais Básicas do Sistema Único da Assistência Social (NOB-SUAS em 2005, NOB-RH SUAS em 2006 e a mais recente NOB- SUAS - 2012) e, por fim, a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais em 2009, através da resolução 109 e sua revisão pela Resolução n.º 13 de 2014.
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), evidencia o dever o Estado na garantia e universalização dos direitos e serviços sociais e afirma a importância da participação popular nas decisões relativas às políticas públicas deste setor.
Em 2005, foi criado o Sistema Único de Assistência Social, regulamentado em 2009 como um sistema público, não contributivo, descentralizado e participativo com foco na municipalização.
São importantes unidades da atuação no sistema de assistência social os Centros de Referência da Assistência Social - CRASS, que “além de ofertar serviços e ações de proteção básica, possui a função de gestão territorial da rede de assistência social básica, promovendo a organização e a articulação das unidades a ele referenciadas e o gerenciamento dos processos nele envolvidos” (BRASIL,2017), e os Centros de Referência Especializados da Assistência Social – CRESS, os quais “ofertam serviços especializados e continuados as famílias e indivíduos em situação de ameaça ou violação de direitos (violência física, psicológica, sexual, tráfico de pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto etc.” (BRASIL, 2017).
A tipificação dos serviços aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), por meio da Resolução nº 109, de 11 de novembro de 2009, possibilitou a padronização em todo território nacional dos serviços de proteção social básica e especial, estabelecendo seus conteúdos essenciais, unidades de referência para a sua realização, período de funcionamento, abrangência, a articulação em rede, o público a ser atendido, propósito de cada um deles e os resultados esperados para a garantia dos direitos socioassistenciais.
Atualmente, na política de assistência social está prevista uma gama de serviços de forma a amparar o indivíduo nas situações em que sua capacidade de acessar direitos sociais fica prejudicada. Estes serviços são divididos em duas espécies: Proteção Social Básica e Proteção Social especial, que, por sua vez, se subdivide em serviços de média e alta complexidade.
A pretensão do sistema é fortalecer as famílias e desenvolver sua autonomia, apoiando- as para que superem eventuais dificuldades e acessem os direitos sociais, evitando o rompimento de laços. Também apoia o fortalecimento da comunidade, incentiva sua mobilização e, por fim, a oferta de benefícios e abrigos, garantindo a sobrevivência em momentos críticos. Além disso, trabalha em parceria com outras políticas públicas e encaminha os cidadãos a outros órgãos quando as situações enfrentadas não podem ser resolvidas somente pela assistência social, como nos casos que envolvem desemprego, violência, doenças, acesso à educação, saneamento básico, moradia, entre outros (BRASIL, 2017).
A porta de entrada para vários programas sociais, tais como o Bolsa Família, a Tarifa Social de Energia Elétrica, Benefício de Prestação Continuada (BPC) e o Programa Minha Casa Minha Vida é o Cadastro Único (CadUnico). As informações deste Cadastro Único possibilitam o planejamento de políticas públicas a partir da identificação das demandas e necessidades, bem como a seleção de famílias para serem integradas aos programas de acordo com o perfil.
De modo bastante sintético, será colocada uma definição de alguns destes serviços e programas, segundo a definição legal e o desenho da política pública apontada pela Ministério de Desenvolvimento Social, que embora tenham nomenclatura um pouco complexas, são realizados em maior ou menor escala nos Municípios do país, através de financiamento conjunto da União e dos Estados.
a) O Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (PAIF) é oferecido em todos os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) e tem como objetivo apoiar as famílias, prevenindo a ruptura de laços, promovendo o acesso a direitos e contribuindo para a melhoria da qualidade de vida. Este trabalho estimula as potencialidades das famílias e da comunidade, promove espaços coletivos de escuta e troca de vivências.
b) O Serviço de convivência e Fortalecimento de vínculos (SCFV) é um serviço ofertado de forma complementar ao trabalho social com famílias. São atividades artísticas, culturais, de lazer e esportivas, dentre outras, de acordo com a idade dos usuários. É uma forma de intervenção social planejada que orienta os usuários na construção e reconstrução de suas histórias e vivências individuais, coletivas e familiares (BRASIL, 2017).
c) O Serviço de proteção especial em domicílio para pessoas idosas ou com deficiência é um serviço de Média Complexidade e tem como referência de acesso o CREAS ou o órgão gestor da assistência social, e direciona-se à promoção da autonomia, à inclusão social e à melhoria da qualidade de vida dos usuários pessoa com deficiência e pessoa idosa com algum grau de dependência e suas famílias, com histórico de vivências de situação de risco, violência e violação de direitos (BRASIL, 2017).
d) O Serviço de Proteção especializado de Atendimento a Famílias e Indivíduos (PAEFI) também é um serviço de média complexidade e se destina à orientação e acompanhamento a famílias com um ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos. Compreende atenções e orientações direcionadas para a promoção de direitos, a preservação e o fortalecimento de vínculos familiares, comunitários e sociais e o fortalecimento da função protetiva das famílias diante do conjunto de condições que as vulnerabilizam e/ou as submetem a situações de risco pessoal e social (BRASIL, 2017).
e) O Serviço de Abordagem Social é um serviço ofertado de busca ativa que identifica a incidência de situações de risco pessoal e social, por violação de direitos, como: trabalho infantil, exploração sexual de crianças e adolescentes, situação de rua, uso abusivo de crack e outras drogas, dentre outras. A abordagem é realizada nas ruas, praças, estradas, fronteiras, espaços públicos onde ocorram atividades laborais (como feiras e mercados), locais de intensa circulação de pessoas e existência de comércio, terminais de ônibus, trens, metrô, prédios abandonados, lixões, praias, semáforos, entre outros locais.
f) O Serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC) atende e acompanha adolescentes e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto, determinada judicialmente, contribuindo para o acesso a direitos e para a ressignificação de valores na vida pessoal e social dos adolescentes e jovens (BRASIL, 2017). g) Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua é destinado às pessoas que utilizam as ruas como espaço de moradia e/ou sobrevivência. Deve promover o acesso a espaços de guarda de pertences, de higiene pessoal, de alimentação e provisão de acesso à documentação civil. Proporciona ainda um endereço institucional para utilização, como referência, do usuário (BRASIL, 2017).
h) Serviços de Acolhimento Institucional são serviços de alta complexidade, organizados em diferentes modalidades de equipamentos, conforme o público, e destinam-se a famílias e/ou indivíduos afastados temporariamente do núcleo familiar e/ou comunitários de origem. A organização do serviço deve garantir atendimento em pequenos grupos, favorecer o convívio familiar e comunitário, bem como privacidade, respeito aos costumes, às tradições e à diversidade de: ciclos de vida, arranjos familiares, raça/ etnia, religião, gênero e orientação sexual. Deve, ainda, ser ofertado em unidade inserida na comunidade com características residenciais, oferecendo condições de habitabilidade, higiene, salubridade, segurança, acessibilidade e privacidade (BRASIL, 2017).
i) Programa de erradicação do Trabalho Infantil (PETI) também atrelado aos serviços de alta complexidade articula um conjunto de ações, visando retirar crianças e adolescentes com idade inferior a 16 anos da prática do trabalho precoce, exceto na condição de aprendiz a partir de 14 anos. No âmbito do MDS, contempla: a) a transferência de renda; b) o trabalho social com famílias, ofertado pela PSE e PSB; e c) os serviços de convivência e fortalecimento de vínculo para crianças e adolescentes retirados do trabalho infantil (BRASIL, 2017).
j) O programa Bolsa Família é um programa que contribui para o combate à pobreza e à desigualdade no Brasil. Visa, ao mesmo tempo, complementar a renda da família, uma vez que todos os meses as famílias atendidas pelo Programa recebem um benefício em dinheiro, que é transferido diretamente pelo governo federal; e também garantir o acesso a direitos, pois os beneficiários devem cumprir alguns compromissos (condicionalidades), que têm como objetivo reforçar o acesso à educação, à saúde e à assistência social. De acordo com a norma que criou este benefício, esse programa tem por objetivo oferecer condições para as futuras gerações quebrarem o ciclo da pobreza, graças a melhores oportunidades de inclusão social (BRASIL, 2017).
Estes programas e serviços estão descritos na legislação, mas são pouco conhecidos da população. O desafio para que a assistência social seja conhecida como uma política de atenção ao cidadão e não uma benesse aos pobres e desvalidos requer uma ampla divulgação da abrangência das ações, serviços, benefícios, projetos e programas oferecidos pelo SUAS. Esse proceder envolve também um rompimento com a lógica de troca de favor, de forma que a política de Assistência Social seja, de fato, entendida como um direito do cidadão e um dever do Estado.
Inobstante o tempo decorrido, verifica-se, no presente, que no âmbito municipal, a cultura conservadora ainda não foi absorvida pelas mudanças propostas pelo SUAS, na medida em que se observa a manutenção de práticas ligadas à uma concepção ultrapassada da política de assistência social. Tudo isto dentro de um aparente consenso sobre a criação das estruturas de equipamentos, serviços, projetos, ações e equipes propostas pelo SUAS.
c) Saúde
De acordo com o artigo 196 da Constituição Federal de 1988, a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (BRASIL, 1988).
A operacionalização desta determinação constitucional ficou a cargo do Sistema Único de Saúde (SUS) como forma de organização da prestação das ações e serviços públicos, abrangendo a prevenção, promoção, proteção e recuperação da saúde, com responsabilidade de financiamento compartilhada pelas três esferas administrativas e gestão central como competência do Ministério da Saúde (MS), com a execução das ações de forma descentralizada, com prioridade municipal de execução, além da participação social na elaboração e controle da política nacional.
A Estratégia Saúde da Família (ESF) busca promover a qualidade de vida da população brasileira e intervir nos fatores que colocam a saúde em risco, como falta de atividade física, má alimentação, uso de tabaco, dentre outros. Atuam na prevenção das doenças crônicas não transmissíveis, como diabetes e hipertensão, de forma contínua. É a porta de entrada do Sistema Único de Saúde (SUS). Os profissionais estão ligados às Unidade Básicas de Saúde dos Municípios.
O suporte medicamentoso às prescrições terapêuticas é disposto na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) e compreende a seleção e a padronização de medicamentos indicados para atendimento de doenças ou de agravos no âmbito do SUS. Esta Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME) pode ser complementada por relações específicas de medicamentos, pelos Estados, Municípios e Distrito Federal. Todos os medicamentos constantes da RENAME, bem como a relação específica complementar, somente poderão conter produtos com registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA).
Também a atenção oncológica tem sido priorizada, havendo previsão legal desde 2013 para que o início do tratamento (cirurgia, quimioterapia ou radioterapia, conforme prescrição médica) em, no máximo, 60 dias após o registro do diagnóstico no prontuário do paciente, junto ao SUS.
O Programa Nacional de Imunização garante o acesso gratuito a todas as vacinas recomendadas pela Organização Mundial da Saúde (OMS). O calendário inclui vacinas infantis, além de campanhas voltadas aos adolescentes e idosos.
A Política Nacional de Saúde Mental compreende as estratégias para organizar a assistência às pessoas com necessidades de tratamento e cuidados específicos em saúde mental. Abrange a atenção a pessoas com necessidades relacionadas a transtornos mentais, como depressão, ansiedade, esquizofrenia, transtorno afetivo bipolar, transtorno obsessivo- compulsivo etc., e pessoas com quadro de uso nocivo e dependência de substâncias psicoativas, como álcool, cocaína, crack e outras drogas. Os indivíduos podem buscar atendimento iniciando
pelas Unidades Básicas de Saúde ou pelos Centros de Atenção Psicossocial (CAPs), de forma integral e gratuita.
Cada Município deve elaborar o seu plano municipal de saúde, que é a base de suas atividades e programações, de acordo com a previsão orçamentária (artigo 36 da Lei 8.080-90). A elaboração do plano se repete a cada quatro anos e deve contemplar a análise da situação de saúde no Município, demonstrando os principais problemas e os avanços já realizados, apresentar os objetivos, as metas e os indicadores de saúde locais. Deve considerar, ainda, as diretrizes definidas pelo Conselho e Conferências de Saúde e ser submetido à aprovação do Conselho de Saúde. De modo geral, estes planos municipais seguem na linha do Plano Nacional e costumam enfocar as ações de saúde em eixos temáticos: direito à saúde, garantia de acesso e qualidade; Participação e controle social; Valorização do trabalho e educação em saúde; Financiamento do SUS; Gestão e modelos de atenção à saúde; Informação e Políticas de comunicação do SUS.
A garantia de acesso às ações de saúde implica, primeiramente, em levar a todos os conhecimentos sobre o sistema de saúde na esfera municipal e de como ele se articular com as outras esferas de governo e com os entes particulares integrantes do sistema.
Sendo um sistema, há uma padronização no atendimento e um percurso que vai desde a