1. OVERVIEW OF COSMIC-RAY NEUTRON SENSOR
1.2. REVIEW OF HISTORICAL SOILMOISTURE MAPPING
O desenvolvimento das PPPs no Brasil ocorreu a partir das reformas do Estado na década de 1990, por meio das quais se buscou introduzir no seio da Administração Pública técnicas gerenciais e de gestão próprias da iniciativa privada, além da tão desejada eficiência133
como objetivo a ser perseguido na promoção da atividade administrativa.
As PPPs, no contexto da progressiva transformação das relações entre o Estado e os privados no domínio da atuação econômica, consubstanciam mais uma forma de colaboração entre os dois universos para a prossecução de fins de interesse coletivo. Essa evolução corresponde a uma alternativa para reduzir a unilateralidade da atuação do Estado, passando, preferencialmente, pelo estabelecimento de consensos entre o Estado e os parceiros econômicos e sociais.134
A privatização de atividades implica uma reestruturação da própria Administração Pública, no sentido da descentralização, da contratualização e da associação entre o público e o privado, em um movimento denominado de “fuga para o direito privado”.135
Diante desse cenário de redução do Estado e da abrangência de sua atuação direta, focou-se em três aspectos: i) o incentivo dos meios de colaboração entre o Estado e os particulares; ii) a valorização e implementação de técnicas de gestão próprias da iniciativa privada; e iii) a contenção dos gastos públicos, estimulando novas formas de obtenção de investimento privado para obras em infraestrutura e atividades de interesse público.136
Nesse contexto, surge então a Lei Federal nº 11.079/2004 (Lei das PPPs), que instituiu normas gerais para a contratação de parcerias público-privada no âmbito da Administração Pública. Na realidade, as PPPs são concessões (ao lado das concessões comuns regidas pela Lei 133 Não obstante as controvérsias, o princípio da eficiência foi literalmente incorporado ao sistema constitucional pátrio, preconizando à Administração uma ação rápida, precisa e apta a produzir resultados que satisfaçam às necessidades da população. Reconhecendo a origem economicista do princípio. A doutrina sublinhou, todavia, a diferenciação entre a eficiência econômica e a administrativa, destacando, ainda, o imperativo de uma postura ativa da Administração, na busca desse mesmo resultado ideal, teleologicamente orientado à maximização do respeito à dignidade da pessoa humana. [...] Afinal, se o tipo ideal da economia traz em si uma racionalidade que privilegia as relações de custo-benefício, o tipo ideal do direito, nem sempre encontra sentido nessa mesma equação econômica. [In: VALLE, Vanice Regina Lírio do. Políticas públicas, direitos fundamentais e controle
judicial. 2ª. ed. rev. ampl. e atual. Belo Horizonte, 2016. p. 83-84.]
134 FERREIRA, Eduardo Paz; REBELO, Marta. O novo regime jurídico das parcerias público-privadas em Portugal. Revista de Direito Público da Economia – RDPE. Belo Horizonte, Ano 1, nº 4, out./dez., 2003. p. 64. 135 ESTORNINHO, Maria João. Fuga para o Direito Privado. Coimbra: Editora Almedina. 1996.
136 MIRAGEM, Bruno. A nova Administração Pública e o Direito Administrativo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 126.
nº 8.987/95), mas com a inovação de algumas garantias ou, nas palavras de Juarez Freitas, de “blindagem” 137, com o propósito de atrair investidores a aceitarem ajustes de longo prazo de
amortização em empreendimentos de maior monta. E também, as PPPs diferenciam em termos de alocação de riscos, distribuição de responsabilidade e de formas de contrapartida financeira do risco de longo prazo assumido pelo privado, reconduzindo à noção de project finance.
O project finance pode ser concebido como uma modalidade de financiamento garantido pelas receitas, ativos e direitos de um projeto específico. Trata-se de uma forma de financiamento baseada na atratividade do próprio projeto, e não na análise de crédito da entidade privada, como acontece com o corporate finance. Em outros termos, o project finance fundamenta-se na capacidade do próprio projeto em gerar recursos que garantam o pagamento e a remuneração do capital investido.
O project finance originou-se nos mercados financeiros privados e foi trazida para o setor público a partir da década de 1970, sob o impacto da crise petrolífera de 1973, ocasião em que as finanças públicas mundiais foram arrastadas para um processo de crescimento exponencial da dívida pública, levando à busca de alternativas menos onerosas para os contribuintes no seu conjunto.138
Noutro giro, a relação jurídica oriunda do contrato de PPP é plurilateral, envolvendo o Poder Concedente, concessionário, usuário e o agente regulador139. Nessa relação, por óbvio, o
parceiro privado visa à lucratividade do negócio, afastando-se desse regime as parcerias voluntárias firmadas com o chamado Terceiro Setor, tais como as regidas pela Lei nº 13.019/14, as celebradas com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP (Lei nº 9.790/99) e os contratos de gestão firmados com as Organizações Sociais (Lei nº 9.637/98).
A distinção básica entre as PPPs e as concessões comuns reguladas pela Lei nº 8.987/95 refere-se a dois aspectos principais: i) a contraprestação do Poder Concedente como obrigação do parceiro público estabelecida no contrato de concessão; ii) a previsão de novas formas de garantia (blindagem) do investimento do parceiro privado, com a repartição dos riscos negociais, de modo a oferecer maior segurança sobre o retorno dos valores empregados. Há, ainda, a previsão de constituição de fundo garantidor de obrigações do Poder Público em relação ao parceiro privado e da obrigatoriedade de operação da concessão por intermédio de
137 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 290.
138 FERREIRA, Eduardo Paz; REBELO, Marta. O novo regime jurídico das parcerias público-privadas em Portugal. Revista de Direito Público da Economia – RDPE. Belo Horizonte, Ano 1, nº 4, out./dez., 2003. p. 67.
139 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 292-293.
pessoa jurídica especialmente criada para esse fim, a denominada Sociedade de Propósito Específico (SPE), cuja finalidade é justamente a de obter uma correta delimitação dos riscos do empreendimento, bem como de possibilitar melhores técnicas de gestão e transparência das obrigações relativas à concessão.
As PPPs também se diferenciam do regime de contratação administrativa tradicional calcado na Lei nº 8.666/93, caracterizado por um controle marcante exercido pela Administração, desde a elaboração do projeto básico até o acompanhamento da obra. Há uma grande disparidade de forças entre as partes, favorecendo a Administração Pública em relação ao contratado, sobretudo em face das cláusulas exorbitantes e da previsão de garantias em mão única. Nas contratações tradicionais, os instrumentos de controle e fiscalização estão direcionados diretamente ao detalhe da execução, por meio de medições periódicas realizadas pela Administração com vistas a apurar o avanço e a qualidade da execução. Nesse regime, o projeto executivo acaba servindo como o principal instrumento a serviço da Administração para fiscalizar e manter o controle sobre a execução da obra, assegurando o cumprimento das premissas da contratação, em especial quanto a sua eficiência e economicidade.
Já no regime das PPPs, muitas questões são solucionadas por institutos próprios, como a preocupação com o sobrepreço da obra praticamente inexiste em razão dos seguintes fatores: i) a estipulação prévia de um preço global pela Administração, já na fase de licitação; ii) a alocação de riscos do contrato; iii) a responsabilidade da concessionária em elaborar, com maior liberdade, o projeto executivo, podendo inclusive oferecer alternativas aos elementos do projeto básico apresentados pela Administração. Ademais, a garantia quanto à segurança e solidez da obra é alcançada principalmente pelo fato de que, ao contrário do que ocorre na contratação regida pela Lei nº 8.666/93, na PPP o particular assume a operação e manutenção da obra até o encerramento do prazo contratual. Por essa razão, será o maior interessado em executar corretamente a obra, pois, senão, caberá a si próprio arcar com os custos de eventuais reparos ou de uma manutenção mais dispendiosa, comprometendo os indicadores de desempenho e, consequentemente, a sua remuneração integral.140
O regime das PPPs também possibilita uma maior flexibilidade no acompanhamento da execução das obras, sem que isso represente qualquer risco à Administração. A ausência de um controle rígido na execução da obra permite que o particular adote soluções alternativas, que podem representar um incremento na qualidade geral da obra.
140 MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; LOUREIRO, Caio de Souza. O regime de controle e fiscalização das Parcerias Público-Privadas: o papel do projeto executivo. Revista de Direito Público da Economia – RDPE.
Por essa razão, Cristiana Fortini141 chama a atenção no sentido de que não se pode
compreender o contrato de PPP com os mesmos olhos com que se examinam os contratos regidos pela Lei nº 8.666/1993, pois seria ignorar o cenário que conduziu à criação das PPPs, bem como o corte normativo que se pretendia e se fez em relação à Lei nº 8.666/1993.
Com isso, surge mais uma alternativa a ser avaliada e ponderada pelo administrador público, principalmente diante daqueles projetos cujas características demonstrem a possibilidade de sua transferência à gestão privada, mediante compartilhamento dos riscos.