A tributação está intrinsecamente ligada à atuação do Estado: quanto maior a sua intervenção na regulação da economia e o seu compromisso com o desenvolvimento social, maior será a sua necessidade de arrecadação. Assim, o perfil das normas tributárias também se transforma conforme a atuação do Estado.
No Estado liberal, as normas tributárias serviam somente à função fiscal, ou seja, tinham por escopo a arrecadação de recursos para atender as necessidades financeiras do Estado, que deveriam ser mínimas. Desse modo, a tributação deveria ser neutra em relação à economia e às questões sociais.
286Summer distingue os subsídios ao algodão e ao arroz, enquanto o primeiro pouco beneficia os pobres
residentes em países pobres, como os países africanos, o segundo contribui significativamente aos pobres não produtores de bens agrícolas, que passam a poder consumir o produto devido a redução de seu preço. In: SUMMER, Daniel A. Reducing Cotton Subsidies: The DDA Cotton Initiative. In: ANDERSON, Kym ; MARTIN, Will. Agricultural trade reform and the Doha Development Agenda.- New York, NY [u.a.]: Palgrave Macmillan [u.a.], 2006, p. 271-292.
287 Sykes salienta que o problema maior se encontra nos subsídios protetivos, ao passo que a proibição geral
Considerando-se que nessa época poucos usufruíam dos direitos consagrados na Revolução Francesa devido a posição econômica privilegiada, incorporou-se ao Estado a função de garantir tais direitos. Para tanto, a tributação ganhou nova função, pois o Estado passou a se preocupar com as questões econômicas e sociais. Nesse sentido, ressalta Bobbio:
O fenômeno do direito promocional revela a passagem do Estado que, quando intervém na esfera econômica, limita-se a proteger esta ou aquela atividade produtiva para si, ao Estado que se propõe também a dirigir a atividade econômica de um país em seu todo, em direção a este ou aquele objetivo – a passagem do Estado apenas protecionista para o Estado programático288.
A tributação passou a ser o instrumento para a concretização das novas funções do Estado. Atualmente, os tributos não se restringem unicamente a uma finalidade arrecadatória, mas possuem uma funcionalidade de justiça tributária estruturante, potencializando a produção de um setor ou de uma região do país em prol do interesse coletivo.
Essa nova função é denominada de extrafiscal, uma vez que a finalidade principal do tributo não é mais a arrecadação, o que Schoueri289 chama de “norma tributária indutora”290, pois intervém no domínio econômico, a fim de promover certos
comportamentos. Dessa forma, o agente econômico não será compelido pela norma a realizar certo comportamento mediante repressão, mas sim induzido a escolher a opção menos onerosa, o que pode ocorrer pela oneração pontual de determinados fatos ou pela desoneração decorrente de incentivos fiscais.
Os incentivos fiscais têm sido o meio mais utilizado atualmente para regular as atividades econômicas extrafiscais291. No entanto, ressalta-se que mesmo os tributos com
característica meramente arrecadatória são capazes de exercer certa influência sobre os
288 BOBBIO, Noberto. Da Estrutura à Função: novos estudos de teoria do direito. São Paulo: Manole,
2007, p. 71.
289 SCHOUERI, Luis Eduardo. Normas Tributárias Indutoras e Intervenção Econômica. Rio de Janeiro:
Forense, 2005, p. 43-44.
290 A Constituição Federal brasileira de 1981 já previa normas tributárias indutoras em relação aos tributos
aduaneiros, todavia, não se pode dizer que esse tipo de norma era frequente na época e, sim, uma exceção.
291 Nesse sentido, ver: PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras reflexões sobre a questão dos incentivos fiscais
no Brasil. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva. ELALI, André. PEIXOTO, Marcelo Magalhães. (Coord.).
Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo: MP, 2007, p.
agentes econômicos, ainda que de forma indireta, estimulando atividades menos onerosas e desestimulando aquelas que sofrem maior peso tributário.
Os tributos, portanto, são considerados como custos, que elevam o preço dos bens no país importador e os diminuem no exportador, enquanto que a sua renúncia gera benefícios, desonerando os preços. Assim, no país importador, os consumidores são prejudicados pelos preços mais altos, mas os produtores ganham e, além disso, o Estado arrecada mais, enquanto que, no país exportador, os consumidores ganham, mas os produtores perdem292.
Devido às distorções causadas tanto pelos tributos quanto pelos incentivos fiscais, surgem teorias que se contrapõem à intervenção do Estado por meio de normas tributárias indutoras. Essas teorias, conhecidas como teorias da neutralidade fiscal, pregam que a tributação deve ser meio de regulação econômica excepcional e não um elemento essencial de indução de agentes econômicos293.
Considerando-se que toda economia necessita de organização institucional para operar, devendo esta, por sua vez, ser financiada pela tributação, a neutralidade é utópica. Por esse motivo, o equilíbrio econômico deve ser preservado com a menor afetação possível da tributação sobre o sistema de preços.
Além disso, o uso do tributo para finalidades específicas não arrecadatórias gera insegurança e desestimula os investimentos na atividade e em sua expansão. Por esse motivo, a utilização da função extrafiscal do tributo deve ser eventual, justificada e, ainda, temporária, não podendo o tributo ser utilizado primordialmente para intervir na economia com o intuito de favorecer alguns294.
Assim, a menor intervenção possível do Estado deve ser utilizada para evitar ineficiências e alocação indevida de fatores de produção, mas ao mesmo tempo, a tributação faz-se necessária garantir os direitos fundamentais e a concretização de políticas que promovam o bem-estar social.
O problema está no uso de justificativas sociais para implementar programas de subsídios específicos destinados a promover uma indústria ou setor, distorcendo o comércio, isto é, subsídios distorcivos disfarçados, conforme passa-se a estudar.
292 KRUGMAN, op. cit., p. 141-142.
293 Nesse sentido, ver: CALIENDO, Paulo. Direito Tributário e Análise Econômica do Direito: uma visão
crítica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009, p. 101-117.