As sete entrevistas realizadas foram uníssonas em apontar que os restos a pagar prejudicam a gestão da saúde no Estado de Mato Grosso. As principais implicações estão assim classificadas, de acordo com o percentual de entrevistados que as identificou (Tabela 12):
Tabela 12 (Implicações administrativas dos RAP na saúde) Principais Implicações Quantidade de
entrevistados que destacaram
Percentual
Dificulta a execução do orçamento 7 100%
Abala a credibilidade do Estado 7 100%
Eleva o custo das compras/contratações
públicas 6 85%
Aumenta as aquisições emergenciais 6 85%
Eleva o número de licitações desertas ou
fracassadas 5 71%
Estimula a influência do lobby 4 57%
Diminui a qualidade dos serviços prestados 4 57%
Em relação aos efeitos negativos dos RAP na execução do orçamento, 100% dos entrevistados asseguraram que as metas dos programas de saúde planejadas para um determinado exercício deixam de ser alcançadas pela necessidade de se executar as pendências de exercícios anteriores. Tais pendências, em sua maioria restos a pagar, prejudicam a execução dos programas definidos na LOA.
A propósito, o entrevistado 2 relatou que, ao iniciar o exercício de 2015, foi informado de que 50% do orçamento da superintendência de saúde que lidera poderiam ser impactados por inadimplências dos anos anteriores. O entrevistado 7, por sua vez, destacou que “parte do orçamento da superintendência é vinculado a serviços/aquisições de exercícios anteriores que não
foram pagos no período correto. Cerca de 3 ou 4 meses do ano são necessários para colocar em ordem as despesas de exercícios anteriores”.
Essa constatação alinha-se aos resultados apresentados pela análise dos floats de restos a pagar, tanto no consolidado, considerando-se todas as unidades orçamentárias do Estado, quanto, e principalmente, na saúde. De fato, os dados atestam outra evidência da existência de orçamentos paralelos rolados de um exercício para o subsequente, os quais prejudicam a execução dos orçamentos formalmente aprovados, impactando a realização dos programas planejados como prioritários na saúde.
Quanto à repercussão na credibilidade de Mato Grosso, os sete entrevistados destacaram que o Estado passou a ser visto pelos empresários/fornecedores como um mau pagador.
Os entrevistados 5 e 3 assim se pronunciaram:
“A questão dos restos a pagar é muito grave porque no início da gestão deste governo atual, o Estado estava desacreditado pelos fornecedores, pois eles não recebiam, os fornecedores não recebiam, então os fornecedores nem queriam mais entregar aquilo que estava empenhado...O descrédito do Estado perante os fornecedores no início da gestão era muito grande, o motivo do desabastecimento da saúde no MT eram os restos a pagar” (Entrevistado 5).
“Essa é a primeira constatação, tem processos que fracassam por conta de o Estado não ter credibilidade, não sabem quando irão receber, ou eles colocam preços muito altos, ou eles nem participam, e isso tudo resume-se a um fator, credibilidade” (Entrevistado 3).
Outros seis entrevistados apontaram como implicação dos RAP a elevação do custo das compras/contratações públicas. Isso porque, segundo os entrevistados, os fornecedores embutem no preço contratado o custo da incerteza do pagamento e de sua data, ou seja, empresários fornecem, mas não sabem se e quando receberão a contraprestação.
O entrevistado 5 afirmou estar claro que, para o setor privado, as empresas apresentam custo “X”, porém o preço do mesmo produto ou serviço para o setor público é outro (“X mais Y”), por conta do risco, da incerteza do negócio.
Esse apontamento apresenta indícios de que o excesso de restos a pagar na saúde enseja o descumprimento do dever constitucional de as aquisições públicas serem econômicas.
Por outro lado, também 85% dos entrevistados destacaram que a evolução dos restos a pagar propiciam o aumento das compras emergenciais44. De fato, os entrevistados 2 e 5 registraram
44
Segundo o inciso IV, do art. 24 da Lei 8.666/93 (Lei das Licitações), a compra emergencial ocorre nos casos de emergência ou de calamidade pública quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
que os restos a pagar, inadimplências e atrasos nos pagamentos de fornecedores afastam os empresários das licitações públicas, desabastecendo em especial a saúde pública, oportunizando, por conseguinte, as compras emergenciais para “apagar os incêndios”.
De fato, essa informação ressaltada pelos entrevistados corrobora a constatação empírica produzida pela equipe técnica de auditoria do TCE/MT, segundo a qual houve um aumento considerável no número de contratações diretas emergenciais pelo Fundo Estadual de Saúde (MATO GROSSO, 2014). Em 2008 foram 65 (sessenta e cinco) contratações diretas formalizadas, enquanto que em 2013 ocorreram 184 (cento e oitenta e quatro) pactos sem licitação na área finalística da saúde mato-grossense, aumento de 183% no período.
Já a elevação no número de licitações desertas ou fracassadas configura uma implicação do excesso de despesas postergadas para 71% dos entrevistados. Ou seja, cinco de sete entrevistados verificaram que os RAP geraram aumento da não realização de licitações por ausência de interessados, ou por não comparecimento de interessados que cumprissem os requisitos de habilitação para serem contratados pela Administração Pública45.
Em relação a esse efeito negativo dos restos a pagar, o entrevistado 5 frisou: “a fase preparatória do certame, começa com as cotações, preços vigentes no mercado, para isso você precisa consultar empresas do ramo, elas respondem o e-mail, eu já recebi vários: não vou cotar para a Fundação Estadual de Saúde, enquanto eu não receber meus restos a pagar”.
Acerca do estímulo ao lobby em razão da evolução dos restos a pagar, quatro entrevistados (ou seja, 57% do total) o reconheceram como uma consequência direta do represamento dos pagamentos de um exercício para os subsequentes. As entrevistas apontam que o elevado atraso na realização de despesas inseridas em Restos a Pagar estimula a defesa de interesses dos empresários nos corredores e gabinetes da Secretaria de Estado de Saúde de Mato Grosso.
Para ilustrar, o entrevistado 7 manifestou que “o lobby exerce uma grande influência nos pagamentos dos Restos a Pagar. Representantes das empresas circulam na Secretaria de Saúde acompanhados de autoridades do executivo e legislativo, buscando dar prioridade para seus créditos”. No mesmo sentido, o entrevistado 6 destacou ser uma rotina a presença de representantes
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos.
45
Conforme Lei nº 8.666/93, a licitação é deserta quando não comparecem interessados, já a licitação é fracassada quando não há seleção de proponentes em razão de nenhum ter sido habilitado ou ter tido proposta classificada.
das empresas credoras buscando prioridade no pagamento de seus créditos pendentes, em especial os Restos a Pagar.
Nessa linha, para quatro dos sete entrevistados, a evolução dos RAP na saúde diminui a qualidade dos serviços prestados pelos contratados. Isso porque o atraso ou a incerteza no pagamento de serviços prestados ou bens entregues à Administração Pública diminui o interesse do empresário em executar o compromisso pactuado na data e na qualidade devida.
Com efeito, o entrevistado 4 ressaltou que os RAP comprometem a qualidade, já que empresas não fornecem adequadamente, cientes de que não receberão corretamente, na data acordada.
Por sua vez, acerca do impacto dos restos a pagar na qualidade dos serviços prestados pelo contratado, o entrevistado 5 destacou:
“Diretamente, não tem como desvincular a qualidade do serviço na saúde com a eficiência do serviço do financeiro, tem que pagar, tem que pagar o fornecedor, porque já houve todos os requisitos cumpridos por ele, todas as certidões que ele tira para participar de um certame, todos os impostos que ele paga, eu defendo sim o fornecedor porque ele precisa ter uma estrutura para nos atender, uma estrutura muito complicada”.
Ainda em relação aos depoimentos, verifica-se que os entrevistados 2 e 3 realçaram como grave a conduta de estorno de empenhos em relação a bens já entregues ou serviços já prestados pelos contratados. Segundo tais superintendentes de saúde, essa prática ocorreu nos exercícios anteriores e impactou diretamente a execução orçamentária do presente exercício (2015). Isso porque a maior parte desses estornos foram indevidos e estão sendo objeto de reconhecimento administrativo de crédito pela Secretaria Estadual de Saúde.
Assim, observa-se que os efeitos prejudiciais dos restos a pagar na gestão da saúde mato-grossense podem impactar a qualidade do gasto público. Isso porque essas distorções inferidas abalam o desempenho das políticas públicas no atingimento do interesse social (BRUNET, BERTÊ e BORGES, 2008).
Nesse sentido, analisando os dados oficiais dos resultados das políticas públicas do Estado na saúde, que atestam a sua qualidade, apresentados pelo TCE (MATO GROSSO, 2014), em comparação com a média dos demais Estados brasileiros, percebe-se que Mato Grosso alcançou resultados ruins. De fato, Mato Grosso supera o desempenho nacional em apenas 3 (três) indicadores oficiais, permanecendo pior em 7 (sete). Os três indicadores que o Estado apresenta escore superior à média Brasil são: Proporção de Nascidos Vivos de Mães com 7 ou mais Consultas
de Pré-Natal; Taxa de Mortalidade por Doença do Aparelho Circulatório/Cérebro-Vascular; e Cobertura Imunizações Pentavalente.
Por outro lado, os sete indicadores com resultados piores que a média nacional são: Taxa de Mortalidade Neonatal Precoce; Taxa de Mortalidade Infantil; Taxa de Internação por IRA (Infecção Respiratória Aguda) em menores de 5 anos; Taxa de Detecção de Hanseníase; Razão de Exames Citopatológicos Cérvico-Vaginais em Mulheres de 25-59 anos; Taxa de Incidência de Dengue; e Incidência de Tuberculoses todas as formas.
No mais, comparando-se a evolução do resultado de Mato Grosso em saúde nas avaliações feitas nos exercícios de 2010 a 2014, verifica-se que o desempenho do Estado regrediu nos seguintes indicadores: Taxa de Detecção de Hanseníase (aumento de 2,68%); Cobertura de Imunização Pentavalente (redução de 4,41%); e Incidência de Tuberculose todas as formas (incremento de 36,66%).
8 CONCLUSÃO
A pesquisa elaborada alcançou o objetivo geral proposto, demonstrando que os restos a pagar implicam negativamente na gestão da saúde pública mato-grossense.
Com efeito, infere-se que a administração da saúde pública do Estado está inserida em um ciclo vicioso de inscrição de despesas em restos a pagar, tornando-se dependente das principais implicações do uso desse mecanismo orçamentário. O referido ciclo é representado pela figura seguinte:
Fonte: elaboração própria.
Primeiro, há fortes evidências de que o Estado apresenta incapacidade de executar o orçamento no exercício programado, resultando no excesso de inscrições de despesas em restos a pagar. Realmente, os dados apontaram que os RAP alcançaram o valor de R$ 1.151.084.413,92 em 2013, o que representou um avanço de 102% em relação às mesmas despesas em 2008, ou seja, o montante mais do que duplicou em apenas cinco anos.
Nesse sentido, a dificuldade de execução é tão poderosa que as despesas postergadas para exercícios subsequentes evoluíram em maior velocidade do que o total de receita arrecadada nos exercícios de 2008 a 2014.
Na saúde, a incapacidade de execução do orçamento pelo Estado é ainda mais comprometedora. Os dados atestam que de 2008 para 2014, ou seja, em sete anos, os RAP evoluíram incríveis 2.890%, crescendo em ritmo muito mais acelerado do que a capacidade de o Estado executar suas despesas (realização de políticas públicas de saúde).
Isso significou um demasiado rolamento de despesas entre exercícios financeiros, configurando verdadeiros orçamentos paralelos que orbitam o planejamento orçamentário formalmente aprovado.
É dizer, longe de serem insignificantes, em 2009, 2011 e 2012 as despesas pendentes dos orçamentos anteriores, a serem custeadas com o orçamento então vigente, superaram a conta de investimentos executados em Mato Grosso, em 5,14%, 9,25% e 44,21%, respectivamente.
A propósito, considerando os exercícios do último mandato (2011 a 2014), percebe-se um volume expressivo de despesas efetivamente roladas para a gestão sucessora. De fato, a gestão anterior repassou para a administração subsequente a responsabilidade por despesas que totalizaram R$ 655,9 milhões, total do float no período.
Somente na saúde, transferiu-se para a gestão 2015-2018 a responsabilidade por pagar/cancelar o relevante montante de R$ 119,52 milhões de RAP, ou seja, 18% da cifra consolidada acima, representando também 10% do total de despesas pagas na saúde, no exercício de 2014.
Esses resultados atestam que os RAP deterioraram a programação orçamentária mato- grossense, na medida em que as políticas públicas oficialmente planejadas tiveram que competir com o excesso de despesas que escaparam dos orçamentos anteriores. Assim, a execução do orçamento vigente foi prejudicada, uma vez que os administradores foram obrigados a consultar constantemente o “retrovisor” para cumprir obrigações pendentes, protelando a implementação das necessidades atuais de Mato Grosso. Tanto é que todos os superintendentes de execução programática da saúde de Mato Grosso entrevistados asseguraram que importantes ações de programas prioritários não foram executadas em razão de pendências de exercícios anteriores, as quais impactaram o orçamento das respectivas superintendências de saúde.
Nessa linha, os RAP implicaram deficiência na realização dos programas prioritários e relevantes da saúde pública no Estado, já que há indícios de que, nos próximos anos, a sua realização poderá ser considerada deficiente, menor que 60%. Isso porque o excesso de despesas represadas prejudicou e, se mantida a mesma dinâmica de rolamento de despesas, prejudicará a
execução financeira dos referidos programas, conforme padrão de redução de implementação apontado na pesquisa (88% em 2012, 70% em 2013 e 66% em 2014).
Em consequência, o excesso de despesas “pedaladas” do exercício em que deveriam ocorrer para os subsequentes prejudica a qualidade dos serviços públicos executados na saúde do Estado de Mato Grosso, dificultando a realização deste direito fundamental imprescindível à vida. É que as distorções geradas na gestão afetam o atendimento do interesse social pelo Estado.
É dizer, não há como Mato Grosso obter resultados excelentes na implementação dos interesses de sua sociedade se o Estado se encontra com a credibilidade abalada em relação aos credores, por postergar excessivamente seus compromissos financeiros, sem respeitar, ou ter a capacidade de executar o orçamento aprovado, adquirindo bens e contratando serviços através de mecanismos emergenciais que elevam o custo da compra pública e potencializam o poder das empresas na execução do orçamento. Essa dinâmica envolvente desprestigia, assim, o interesse social.
Nesse contexto, sugere-se a realização de pesquisas tendentes a propor um plano estadual de redução gradual de inscrição de despesas em restos a pagar, com o objetivo de coibir o seu uso excessivo e indiscriminado, excluindo o Estado do atual ciclo vicioso. Isso mediante a avaliação de um patamar máximo de RAP a ser observado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, instituições e órgãos públicos de Mato Grosso, exigindo plena e específica disponibilidade em caixa para supri-los, verificada por vinculação de recursos, a ser objeto de averiguação anual, não apenas no final de cada mandato, como está previsto no art. 42 da LRF.
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