Cette section présente les relations entre l’Office britannique de contrôle, la Commission des comptes publics et le ministère des Finances pour développer des systèmes de contrôle de gestion performants, pour les mettre en oeuvre et les évaluer.
Pour comprendre la nature de ces relations, il convient de rappeler que l’Office britannique de contrôle est totalement indépendant alors que le ministère des Finances fait partie de l’exécutif. Fort de son
indépendance, l’Office britannique de contrôle constitue, au nom du Parlement, un maillon stratégique dans le processus de reddition des comptes et de gestion des fonds publics. La Commission des comptes publics travaille en étroite collaboration avec l’Office britannique de contrôle dont les rapports lui permettent de réclamer des améliorations. Les pouvoirs publics acceptent la quasi-totalité de ses recommandations.
Le ministère des Finances
L’Office britannique de contrôle a pour mission de fournir au Parlement des garanties, des informations et des conseils sur la façon dont les ministères utilisent l’argent des contribuables et tiennent les comptes. Le ministère des Finances a lui pour tâche principale de gérer ces fonds. Le maintien des dépenses publiques à un niveau acceptable et qui améliore la rationalité économique de ces dépenses, d’une part, la gestion efficace et efficience du secteur public, d’autre part, font partie de ces grands objectifs stratégiques.
Afin de mener à bien sa mission, le ministère des Finances s’attache en particulier à préserver un cadre général pour les comptes publics qui définit clairement l’affectation des ressources et permet une reddition efficace des comptes au Parlement. Ce cadre est présenté dans le manuel Government Accounting cité plus haut, dont les conseils couvrent de multiples domaines. Il indique, par exemple, que la Commission des comptes publics et le ministère des Finances sont d’accord sur la nécessité de prendre des règlements pour toutes les activités des ministères et organismes publics, et présente d’autres procédures établies en accord avec la Commission des comptes publics, telles que l’obligation d’informer le Parlement en cas de nouvelles dettes contractées ou de dons versés par l’Etat. Il donne par ailleurs des conseils sur les systèmes comptables et les procédures opérationnelles que les ministères sont tenus de respecter dans l’intérêt d’une bonne gestion, telles que la tenue à jour de registres de réclamations.
Ce sont les responsables des comptes de chaque ministère qui sont chargés de la mise en oeuvre des systèmes de contrôle de gestion détaillés dans ce manuel. Ces responsables sont aidés dans leur tâche par les unités d’audit internes des ministères respectifs.
Le ministère des Finances attend des responsables des comptes qu’ils veillent à ce que les unités d’audit interne respectent les objectifs, les normes et les pratiques définis dans le manuel publié par ses soins et intitulé Government Internal Audit Manual (manuel d’audit interne dans l’administration publique).
L’audit interne constitue une évaluation indépendante et fournit au responsable des comptes et à d’autres hauts fonctionnaires des renseignements importants sur les systèmes de contrôle de gestion, en mesurant et en évaluant leur efficacité.
Le responsable de l’audit interne doit être suffisamment expérimenté, il doit occuper un poste hiérarchique élevé et avoir, de préférence, une formation professionnelle adaptée à sa fonction. Dans les ministères dotés d’un budget important, la nomination de ce responsable doit être approuvée par le ministère des Finances. Il en va de même des termes du mandat de l’unité d’audit interne.
Les missions spécifiques de cette unité sont définies par le responsable des comptes, dans le respect des conseils fournis par le manuel Government Internal Audit Manual. Le responsable de l’audit interne est en contact direct avec le responsable des comptes et peut lui adresser des rapports d’audit, dans le cas par exemple où des recommandations essentielles n’ont pas été suffisamment prises en compte par les personnes concernées. C’est au responsable des comptes de veiller in fine à ce que ces rapports soient suivis de mesures rapides et efficaces, et à ce que les risques découlant d’une absence d’action soient reconnus et acceptés.
La Commission des comptes publics
La Commission des comptes publics a été créée en 1861, parmi d’autres mesures visant à permettre au Parlement d’exercer un meilleur contrôle des dépenses de l’Etat. La Commission s’est vue assigner pour tâche d’examiner et d’établir des rapports périodiques sur les fonds alloués par le Parlement et sur les autres comptes présentés à ce dernier, tel que la Commission le juge nécessaire.
A l’origine, la Commission des comptes publics était seulement chargée de s’assurer de la reddition des comptes de dépenses publiques, de leur régularité et de leur exactitude. La Commission a conservé ces fonctions, mais examine aujourd’hui principalement les aspects liés à la gestion économique, à l’efficience et à l’efficacité des procédures, telles que définies dans les rapports de rentabilité économique de l’Office britannique de contrôle.
Les membres de la Commission des comptes publics sont nommés par la Chambre des Communes pour une durée analogue à celle d’une session parlementaire. Ces membres sont au nombre de 4 au minimum et de 15 au maximum et représentent tous les partis politiques. La Commission des comptes publics est habilitée à mander des personnes, des documents et des rapports extérieurs, et à se déplacer hors du Parlement. Bien que les études qu’elles mènent se limitent habituellement aux activités des responsables de l’administration publique, elle a déjà été amenée à entendre des particuliers.
La Commission des comptes publics exerce ses fonctions avec impartialité et s’efforce de travailler sans parti pris. Ses décisions sont généralement prises à l’unanimité, quel que soit le gouvernement en place. Bien qu’elle n’ait aucun pouvoir exécutif et qu’elle ne puisse formuler que des recommandations ou rendre des avis, les rapports qu’elle rédige ont un impact considérable. La plupart de ses recommandations sur des questions relatives au contrôle des dépenses par le Parlement sont acceptées par le gouvernement.
L’Office britannique de contrôle
Les principes régissant les relations entre l’Office britannique de contrôle, la Commission des comptes publics et le ministère des Finances ont été exposés plus haut et dans la section consacrée au rôle de l’Office britannique de contrôle lui-même. Il est important de retenir que celui-ci est totalement indépendant des deux autres institutions.
Afin d’aider les ministères à améliorer les contrôles financiers et la rentabilité économique, l’Office britannique de contrôle évalue les systèmes de contrôle de gestion de ces instances. Les méthodes d’évaluation, ainsi que ses relations avec les unités d’audit interne, sont présentées dans la section 4.
Dans le cadre de ses activités d’audit financier, l’Office britannique de contrôle conseille et aide les ministères, par des contacts quotidiens, à améliorer leur gestion financière et la reddition des comptes.
Certaines grandes questions peuvent faire l’objet de lettres de recommandations. Quelque 350 de ces lettres ont été envoyées en 1994-95.
Le taux d’acceptation des conclusions et recommandations formulées dans les rapports de rentabilité économique rédigés par l’Office britannique de contrôle et dans des rapports de la Commission des comptes publics témoigne également de l’efficacité de l’Office britannique de contrôle : en 1994-95, 95 % des recommandations de la Commission ont été acceptées par le gouvernement.
Ces recommandations ont parfois des répercussions qui dépassent le problème ayant donné lieu à leur formulation. Pour illustrer les interactions entre l’Office britannique de contrôle et le ministère des
Finances dans la mise en oeuvre des normes de contrôle de gestion, citons un rapport établi par l’Office britannique de contrôle sur un grand projet d’aide au développement à l’étranger. Ce rapport rappelait brièvement les faits ayant conduit à la décision d’aider au financement du projet de centrale hydroélectrique de Pergau en Malaisie. Il s’agissait de la somme la plus importante jamais accordée à un ministère pour un seul projet. Le rapport était essentiellement consacré au rôle du responsable des comptes dans la recherche de la rationalité économique de ce projet. En l’occurrence, le responsable des comptes a rappelé au ministre concerné qu’il était de sa propre responsabilité de veiller à ce que les fonds alloués à un projet d’aide soient gérés avec prudence et économie. Or, selon lui, le projet de centrale hydroélectrique de Pergau ne remplissait pas ces critères et il déconseillait par conséquent son financement. Le ministre a néanmoins estimé qu’une aide devait être fournie en raison des engagements déjà pris par le Royaume-Uni, et il a prié le responsable des comptes d’engager cette dépense.
Suite au rapport de la Commission des comptes publics sur le projet de centrale de Pergau, le gouvernement a admis que, dans la mesure où un ministre était passé outre les recommandations d’un responsable des comptes concernant la gestion économique, l’efficience et l’efficacité des dépenses à engager, le dossier devait être transmis immédiatement au Contrôleur et Vérificateur général. Cette décision constituait un tournant important.
Avant de clore cette section, il est important de souligner le rôle de l’Union européenne dans les contrôles de gestion. Le droit communautaire est transposé dans le droit anglais. Le plus souvent, il est cependant appliqué via un règlement (statutory instrument) présenté au Parlement dans le cadre du European Communities Act [loi du Parlement britannique, adoptée en 1972, pour permettre la transposition de la législation européenne dans la législation du Royaume-Uni]. Cependant, il arrive qu’une nouvelle règlementation européenne soit intégrée dans un projet de loi amendant la législation nationale déjà existante.
Par conséquent, l’audit des contrôles de gestion mené par l’Office britannique de contrôle en rapport avec la législation du Royaume-Uni garantira également la conformité avec celle de l’Union européenne. La privatisation du constructeur automobile Rover, racheté par British Aerospace en 1988, en est un exemple assez connu. Un audit de rentabilité économique de cette opération de rachat, effectué par l’Office britannique de contrôle, a révélé que l’Etat britannique avait versé une subvention supplémentaire de 38 millions de livres sterling sans en avertir la Commission européenne, contrairement à ce qui est requis avant l’octroi de toute aide publique au secteur privé.
L’Office britannique de contrôle a remis à la Commission des comptes publics un rapport sur le montant de ces subventions supplémentaires et sur le manquement à obtenir une autorisation préalable. Il revenait à la Commission de déterminer si British Aerospace devait rembourser à l’Etat britannique les sommes perçues à titre de subventions. La Cour européenne de Justice a finalement décidé que ce remboursement devait avoir lieu.