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IRREDUTIBILIDADE

Miguel Reale adverte que a antiga distinção entre as fontes formais e fontes materiais do direito tem levado a equívocos nos domínios da Ciência Jurídica. Por isso, recomenda o emprego do termo fonte do direito para indicar apenas os processos de produção de normas jurídicas. Explica, ainda, o renomado jurista, que a indagação sobre as causas imediatas ou próximas do fenômeno jurídico tem sede na filosofia e na Sociologia Jurídica23.

Interessa neste momento não propriamente o processo legislativo, mas tão somente os fatores que antecederam a este e condicionaram o aparecimento de sucessivas normas jurídicas até a atual Carta Magna a fim de que se desvendar com maior segurança as razões últimas, os fundamentos éticos e sociais que levaram a positivação do princípio da irredutibilidade.

A irredutibilidade já aparecia retratada, no passado, no contexto das Constituições Brasileiras. Na Constituição de 1891, surge no § 1o do artigo 57, com a vedação de diminuição dos vencimentos dos juízes federais. Semelhante previsão veio com a Constituição de 1934, no artigo 100, que estendia a irredutibilidade aos vencimentos dos Ministros do Tribunal de Contas.

As referências constitucionais à irredutibilidade, no entanto, ficavam restritas, naqueles períodos, a certas categorias, notadamente do setor público.

23 _{Para Reale (2001, p. 139): “Por fonte do direito designamos o processo ou meios em virtude dos quais as} regras jurídicas se positivam com legítima força obrigatória, isto é, com vigência e eficácia no contexto de uma estrutura normativa”.

Mais adiante a Constituição de 1946, sob a influência da ideologia típica das democracias liberais, apresenta inúmeras disposições que ressaltam a preocupação com a questão social. Apesar disso, também não há no seu texto referência à irredutibilidade, como também não o há nas Cartas subseqüentes, com exceção da Constituição Federal de 1988.

No plano infraconstitucional, em uma incursão pelos campos da evolução da proteção social no Brasil, desde a Lei n. 3.724, de 15 de Janeiro de 1919, que dispunha sobre o seguro de acidente do trabalho, a cargo das empresas, passando pelo Decreto Legislativo n. 4.682, de 24 de janeiro de 1923, denominado “Lei Eloy Chaves”, que autorizou a instituição das Caixas de Aposentadorias e Pensões, avançando para a criação, em 1930, dos Institutos de Aposentadorias e Pensões, que vinculavam os trabalhadores por categorias24, até a Lei n. 3.807, de 28 de agosto de 1960, Lei Orgânica da Previdência Social - LOPS, não se verifica a preocupação do legislador com a redução da renda dos benefícios após a sua concessão ou a preservação de seu valor real à míngua de disposições nesse sentido.

O artigo 67 da Lei n. 3.807/1960 determinava apenas o reajustamento dos benefícios sempre que os índices dos salários de contribuição dos segurados ativos ultrapassassem em mais de 15% os do ano do último reajuste.

O Decreto-lei n. 66, de 21/11/66, que alterou o artigo 67 da LOPS e determinou que os reajustes dos benefícios previdenciários fossem vinculados daí para frente à variação da Política Salarial, devendo ser computando, para tanto, o salário mínimo apenas 60 dias antes após sua alteração.

Na seqüência, a Lei n. 5.890, de 08/06/1973, conforme destaca Sully Alves de Souza (1976), modificou radicalmente a LOPS, entre outros, nos pontos em que determinava a alteração do máximo de contribuição para vinte salários-mínimos e do teto máximo de benefícios para dezoito salários-mínimos. E mais, determinava a imediata aplicação da

24 _{A partir de então foram contemplados os marítimos, com o Decreto n. 22.872, de 22.06.1933, com a criação} do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos; os comerciários, com o Decreto n. 24.273, de 22.05.1934, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários; os bancários, com o Decreto n. 24.615, de 09.07.1934, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Bancários; os industriários, com a Lei n. 367, de 31.12.1936, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários; os estivadores e empregados no transporte de cargas, respectivamente, com os Decretos ns. 24.274 e 24.275, de 22 e de 24.05.1934, com a criação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores e dos Institutos de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Trapiches e Armazéns de Café, que fundiram-se, posteriormente, com o Decreto-lei n. 7.720, de 05.08.1945. O último Instituto de Aposentadoria e Pensões a ser criado foi o dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos, sob o nome de Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos, com a edição da Lei n. 3.807, de 26.08.1960.

variação da política salarial, de forma imediata, conforme alterações dos parágrafos 1º e 3º do artigo 67 da Lei n. 3.807/60, introduzidas pela Lei n. 5.890/7325.

O Decreto n. 77.077, de janeiro de 1976, texto consolidado das Leis da Previdência Social, mantém o critério anterior no artigo 30. Posteriormente, a Lei n. 6.708, de 30/10/79, estabeleceu a correção automática dos salários cujo valor passou a ser corrigido semestralmente pela variação do INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor) e enquadrou os assalariados em faixas salariais.

Naquela época, duas situações já registram reduções ao valor dos benefícios. A primeira aparece no momento do reajustamento, pois o Instituto Nacional da Previdência Social – INPS, de forma equivocada e prejudicial, aplicava o critério da proporcionalidade, com base no índice de variação da política salarial, repassando proporcionalmente ao mês da concessão o primeiro reajuste dos benefícios, mesmo sem previsão legal nesse sentido. A outra decorre do enquadramento em faixas salariais, pois o INSS fazia o ajustamento de acordo com o valor revogado do salário mínimo, gerando muitas vezes enquadramento em faixas com índices menores do que os que realmente seriam devidos (CARVALHO, 2000).

O Poder Judiciário, diante dos reiterados pedidos sobre as duas situações descritas, editou a Súmula n. 260 do extinto Tribunal Federal de Recursos, publicada no Diário de Justiça da União de 29/09/88, com o seguinte teor:

Primeiro e Subseqüentes Reajustes do Benefício Previdenciário -

Índices do Aumento. No primeiro reajuste do benefício previdenciário

deve-se aplicar o índice integral do aumento verificado, independentemente do mês da concessão, considerando, nos reajustes subseqüentes, o salário mínimo então atualizado.

Depois disso, os Decretos-Leis ns. 2.284, de 10/03/86, e 2.303, de 21/11/86, vieram como conseqüência da política econômica implantada pelo Governo e que havia instituído o chamado “Plano cruzado”. Com isso, foi criada a escala móvel de salários e o reajustamento automático dos salários com base no Índice de Preços ao Consumidor – IPC, na tentativa de repassar índices que pudessem refletir a inflação do período.

25 _{“Art. 67, §1º O reajustamento de que trata este artigo será devido a partir da data em que entrar em vigor o} novo salário-mínimo, arredondado o total obtido para a unidade de cruzeiro imediatamente superior. [...]§3º Nenhum benefício reajustado poderá ser superior a 90% (noventa por cento) de 20 (vinte) vezes o maior salário- mínimo vigente no País na data do reajustamento”.

O Decreto-Lei n. 2.335, de 12/06/87, extinguiu o gatilho automático pela variação do IPC e instituiu a Unidade de Referência de Preços – URP, sendo assegurado o repasse de 20% da variação do IPC acumulado no mês de maio de 1987.

Mais adiante, o Decreto-Lei n. 2.351, de 07/08/1987, instituiu o salário mínimo de referência, que era o equivalente ao antigo salário mínimo, e o piso nacional de salários, correspondente à contraprestação mínima devida aos empregados, cujo valor era mais elevado do que o do salário mínimo de referência. Aos benefícios previdenciários aplicava-se o salário mínimo de referência para fins de reajustamento.

Todas as previsões legais daqueles períodos tencionavam apenas a determinação dos critérios de cálculo da renda dos benefícios e de reajustamento, sem fazer qualquer referência à irredutibilidade.

Contudo, diante dos vorazes índices inflacionários registrados nessa época, os critérios oficiais de reajustamento não conseguiam alcançar a recomposição plena da renda dos benefícios, ou mesmo dos salários, provocando a deterioração do poder de compra dos aposentados, pensionistas e trabalhadores de modo geral.

As inúmeras mudanças de índices de reajustamento do valor dos benefícios, a interpretação e a aplicação equivocada da legislação reguladora do assunto pela entidade previdenciária, a dinâmica da política econômica ditada pelo governo, a política salarial, a inflação galopante verificada nos anos 70 e 80, a redução do poder de compra de trabalhadores e aposentados e a instituição de índices que não refletiam as reais perdas impostas à renda dos benefícios após a concessão são algumas das constatações que influenciaram a consagração da irredutibilidade como um dos princípios da seguridade social.

Daniel Machado da Rocha (2004, p. 168) acrescenta a esses fatores a “inexistência de correção monetária em todos os salários-de-contribuição considerados no cálculo da prestação”, o que já representava a redução dos benefícios deste a fixação de sua renda inicial.

Além disso, a repetição de pedidos idênticos levados à apreciação do Poder Judiciário e os inúmeros julgados e procedimentos de uniformização de jurisprudência26

26 _{TRF - 1ª Região - Súmula Nº 41: Os índices integrais de correção monetária, incluídos os expurgos} inflacionários, a serem aplicados na execução de sentença condenatória de pagamento de benefícios previdenciários, vencimentos, salários, proventos, soldos e pensões, ainda que nela não haja previsão expressa, são de 42,72% em janeiro de 1989, 10,14% em fevereiro de 1989, 84,32% em março de 1990, 44,80% em abril de 1990, 7,87% em maio de 1990 e 21,87% em fevereiro de 1991. DJ 28 /09 /1998 P.205 - REPDJ 16 /04 /1999 p. 57; TRF - 1ª Região - Súmula Nº 15: É inconstitucional a suspensão do reajuste de vencimentos, salários, soldos, proventos e pensões pela Unidade de Referência de Preços dos meses de abril e maio de 1988 (16,19% - Decreto-Lei n. 2.425/88)

produzidos nessa época, como ainda hoje acontece, sobre os reajustamentos dos benefícios, refletiam o impacto social das alterações legislativas e a insatisfação dos beneficiários.

Todos esses fatores canalizaram pressões capazes de sensibilizar o legislador constituinte que, com a Constituição Federal de 1988, consagrou o princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios, no seu art. 194, parágrafo único, inciso IV.

O legislador reconheceu, também, as perdas impostas aos benefícios até então, determinando, no art. 58 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, a revisão dos valores dos benefícios de prestação continuada mantidos na data da promulgação da Constituição, a fim de restabelecer o poder aquisitivo, segundo a expressão do salário mínimo que tinham na data de sua concessão.

A Carta Constitucional em vigor, em outros artigos, dispõe sobre a irredutibilidade, destacando-se, para efeito de ilustração, o artigo 7º, inciso VI, que explicita sobre a irredutibilidade do salário e o artigo 37, inciso XV, que versa sobre a irredutibilidade do subsídio e dos vencimentos dos ocupantes de cargos ou empregos públicos.