O diretor escolar é o preposto do Estado na gestão da escola, assumindo, por conseguinte, toda a responsabilidade legal pelo seu funcionamento (PARO, 2010), com âmbito de atuação regulado pela lei, decretos, regimentos e determinações da esfera administrativa à qual a escola se subordina.
A atuação do diretor escolar se dá em duas grandes dimensões administrativas. A primeira é predominantemente burocrática, e consiste em de toda a rotina técnico- administrativa da escola (documentação, escrituração do estabelecimento e de seus funcionários, atendimento ao público por meio da secretaria e tarefas correlatas), por serviços ―auxiliares‖ (zeladoria, manutenção, vigilância e segurança, cozinha) e serviços de apoio às atividades pedagógicas (biblioteca, sala de leitura, laboratórios, auditório). Devido à sua natureza predominantemente operacional, essa dimensão exige rigor e formalismo nas relações, por meio de ofícios, requerimentos, formulários e memorandos, instrumentos de comunicação padronizados do Estado (LIBÂNEO, 2013). As relações entre o diretor e o corpo de funcionários altamente especializados que o assistem são pautadas pela obediência às regras e convenções estabelecidas no regimento escolar, e se assentam em uma investidura formal de poderes e atribuições técnico-administrativas legados pelo Estado, na forma de uma estrutura hierárquica com as características de uma dominação racional e impessoal, conforme descrita por Max Weber42.
A segunda dimensão administrativa, porém, é a que nos interessa: de natureza pedagógica, ela diz respeito ao planejamento das atividades da escola tendo em vista o processo de aprendizagem dos alunos. Inclui a definição dos conteúdos do ano letivo, a atribuição de aulas, a definição de turmas, o planejamento pedagógico, os planos de ensino e planos de aula. Ao contrário da dimensão burocrática da administração escolar, que se caracteriza por uma clara divisão hierárquica dos papéis, dentro de um modelo burocrático
42 Segundo Max Weber, o tipo mais puro de dominação legal é o que se dá através de um quadro administrativo
burocrático: o dirigente, sob tal concepção, agrega à investidura formal e legal de sua posição (através de indicação, eleição ou outro meio que encontre legitimidade) as competências necessárias ao exercício do cargo, assistido por um corpo de funcionários capacitados a auxiliá-lo. As relações são hierárquicas, impessoais e assentadas na competência técnica. (WEBER, 2002)
impessoal, a dimensão pedagógica envolve a mediação, que segundo Paro consiste na orientação do trabalho com vistas à realização de um fim:
É pelo trabalho que o homem faz história (e se faz histórico), na medida em que transforma a natureza e, com isso, transforma a sua própria condição humana no mundo. Para além de sua situação de mero animal racional, realiza-se, com o trabalho, sua condição de sujeito, isto é, de condutor de ações regidas por sua vontade.
Deriva daí a importância da ação administrativa em seu sentido mais geral, porque ela é precisamente a mediação que possibilita ao trabalho se realizar da melhor forma possível. Isso significa que o problema de mediar a busca de fins é um problema que permeia toda a ação humana enquanto trabalho, seja este individual ou coletivo (PARO, 2010, p. 766).
Segundo Paro (2010), o trabalho de mediação do diretor deve, então, assegurar que os recursos objetivos e subjetivos à disposição da escola sejam utilizados de uma forma racional para se atingir as finalidades do projeto escolar, dentro de uma filosofia e de uma política de
educação. Essa mediação significa articular, no planejamento escolar, os diversos atores
(alunos, docentes e funcionários da escola), que constituem os recursos subjetivos que o diretor tem à sua disposição para atingir os fins a que se propõe o projeto escolar. Segundo Paro (2010), a dimensão pedagógica da administração é o aspecto mais importante do trabalho do diretor escolar:
(...) do ponto de vista da administração como mediação, não há nada mais autenticamente administrativo do que o pedagógico, pois é por seu intermédio que o fim da educação se realiza.
Mas, quando não se tem presente um conceito rigoroso de administração, o que se costuma fazer é identificá-la com uma atividade burocratizada que é a própria negação da atividade administrativa. Esta só pode ser entendida como tal na medida em que sirva de mediação para a realização de fins. Quando renuncia a essa condição para ser um fim em si mesma, ela se degrada em prática burocratizada e nega o caráter mediador que a boa prática administrativa deve ter (PARO, 2008, p. 4).
Paro (2008) observa que, para que a gestão escolar atinja suas finalidades, deve ser conduzida de forma democrática, uma vez que o trabalho de mediação possui caráter político. Coordenar esforços humanos envolve negociação, persuasão, e depende da vontade dos sujeitos, seus interesses, valores e cultura. Portanto, é necessário um constante diálogo e entendimento entre as partes – docentes, funcionários, alunos e seus pais – e concertá-los na realização do Projeto Pedagógico. Ao invés de relações hierárquicas, e controle, é necessário, acima de tudo, um trabalho de convencimento e mediação(PARO, 2015).
Uma vez estabelecido conceitualmente o papel do diretor escolar em suas dimensões burocrática e pedagógica, interessa-nos compreender a forma como se dá a sua escolha e suas implicações. Dourado (1998) identificou cinco formas ou propostas usuais de provimento ao
cargo de diretor escolar na década de 1980, das quais quatro ainda são muito utilizadas, a saber43:
1. Diretores livremente indicados pelos poderes públicos estaduais e municipais: consiste na indicação do diretor pelo Secretário da Educação ou pelo chefe do poder executivo nas esferas estadual ou municipal, sendo, portanto, totalmente subjetiva. Paro (2011) argumenta que essa forma conjuga o viés político- partidário à falta de base técnica, sendo uma manifestação de clientelismo político 44 . Sua única vantagem seria a de evidenciar claramente sua característica não-democrática. Dourado (1998) acrescenta que a indicação do diretor abre a inquietante possibilidade de transformar a escola em uma espécie de ―curral eleitoral‖, com favorecimento de apadrinhados e amplo campo para as práticas autoritárias e interferência do Estado na gestão escolar.
2. Diretores selecionados através de concurso público: esta modalidade de escolha, ao contrário da indicação política, atende a critérios objetivos de seleção, uma vez que os candidatos são submetidos a provas e exames padronizados. A escolha reveste-se, portanto, de impessoalidade. De fato, como apontado por Piccoli (2008), o provimento do cargo por meio do concurso público é o que mais se aproxima de um tipo de dominação burocrática pura e impessoal, assegurando ao funcionário a necessária independência para o exercício de suas funções. Além disso, o provimento por concurso público estabelece um critério meritocrático de seleção que o dissocia completamente da subjetividade das escolhas por indicação. No entanto, ainda que assegure a isonomia e objetividade ao processo de escolha, por intermédio de instrumentos de avaliação padronizados e orientados ao conhecimento e competência técnica, há importantes vozes a criticá-lo. Dourado (1998) pondera que esta modalidade de escolha reduz a administração escolar à rotinização técnico-administrativa, colocando em segundo plano o aspecto político-pedagógico da direção escolar. Paro (2011) afirma que ―o concurso
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A quinta forma, o diretor ―de carreira‖, já vinha caindo em desuso, segundo Dourado (1998) por se estruturar em função de planos de carreira no serviço público, constituindo-se em uma variante relativamente mais meritocrática do processo de indicação política (DOURADO, 1998).
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Carvalho define o clientelismo como: “(...) um tipo de relação entre atores políticos que envolve concessão de
benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais, isenções, em troca de apoio político, sobretudo na forma de voto.‖ (CARVALHO, 1997). Essa definição implica na apropriação indevida da esfera pública pela
privada, com o objetivo de se obter vantagens pessoais. Vários autores tem descrito essa lógica de organização do Estado na política brasileira, como Hollanda (1997), Faoro (2001) e Schwartzman (2007).
público não tem nada a oferecer em termos democráticos para substituir a simples nomeação política‖ (PARO, 2011, p. 38). O autor afirma que
(...) o diretor não foi feito para ser legal45, mas para mandar e ser um componente autoritário dentro da escola. No estado de São Paulo, por exemplo, é pior, pois o diretor é escolhido por concurso. É como se você escolhesse a presidência da República por um concurso. Educador só pode ser democrático e político, caso contrário não é educador (PARO, 2015).
As principais críticas de Paro (2011) ao concurso público referem-se a cinco aspectos:
não se configuraria como prática democrática, pois o diretor aprovado em concurso teria a liberdade de escolher a escola para onde gostaria de ir, porém a escola não teria essa mesma opção em relação a seu diretor;
o concurso público não asseguraria competência política ou legitimidade para coordenar o trabalho dos demais funcionários escolares – essa legitimidade só poderia ser expressa pelo voto da comunidade escolar;
o diretor concursado só deve explicações ao Estado, de onde emana sua autoridade e legitimidade e, portanto, um diretor escolhido dessa forma teria pouca sensibilidade às reivindicações da escola;
o diretor concursado, por ter estabilidade, estaria sempre em sintonia com o partido ou governante do momento; e, a estabilidade no cargo poderia levar à negligência com formas democráticas de gestão.
Neste último ponto, Piccoli (2008), discorda de Paro ao lembrar que o funcionário escolhido por concurso não tem qualquer compromisso de lealdade com quem quer que seja, a não ser com Estado, sendo dele exigido apenas que cumpra com os objetivos da função que ocupa, o que é característico da dominação burocrática racional (WEBER, 2002): a impessoalidade e a objetividade da escolha, independente de vinculações pessoais ou político- partidárias.
3. Diretores eleitos de forma direta: segundo Mendonça (2001, p. 89), a eleição direta para diretor escolar é ―o processo que melhor materializou a luta contra o clientelismo e o patrimonialismo‖, pois coloca em evidência a capacidade de articulação política junto aos diversos atores da comunidade escolar como um ponto-chave para essa escolha. Dourado (1998) e Paro (2011) advogam de
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forma bastante veemente a eleição direta para o cargo de diretor, sublinhando o caráter democrático da escolha como forma de dar legitimidade ao gestor, por ser sua escolha a expressão da vontade da comunidade escolar. Paro (2011) afirma que a legitimidade do diretor só é obtida mediante sua escolha pela comunidade escolar, uma vez que se tenha respeitado a sua vontade manifestada através do voto, e que é a única forma de escolha do diretor que contribui plenamente para a democratização da administração escolar, dado seu caráter político. Para Dourado, o processo representa uma ―retomada ou conquista sobre da decisão sobre o destino da gestão‖ (DOURADO, 1998, p. 84). O autor, porém, reconhece que a simples forma de provimento do cargo é insuficiente para caracterizar uma prática de gestão democrática: o exercício da função de direção deve privilegiar a democratização das ações escolares, para além da simples escolha.
Piccoli (2008), entretanto, menciona que diversas análises têm apontado o simples mecanismo de escolha direta do diretor escolar como insuficiente para a plena democratização da gestão: em alguns casos, a postura do diretor não se teria modificado significativamente; em outros, teria possibilitado o surgimento de ―mandarins‖ na administração escolar, ocupando um vácuo de poder deixado pela direção escolar (PICCOLI, 2008). Nesse sentido, convém lembrar que tanto o diretor selecionado por concurso público quanto o diretor escolhido por eleição direta são prepostos do Estado, exigindo-se deles o comprometimento com suas políticas. Este fato coloca novamente em foco as características de impessoalidade e objetividade da burocracia racional, segundo a concepção de Weber (2002), aproximando assim o diretor eleito do diretor escolhido por concurso público, uma vez que se espera de ambos é, igualmente, a obediência e lealdade ao Estado.
4. Formas mistas de escolha envolvem duas ou mais etapas de seleção, que combinam características dos processos anteriores (por exemplo, listas de candidatos indicados pela comunidade escolar, para subsequente escolha pelo Secretário da Educação ou a pré-seleção de candidatos por meio de concurso público ou pontuação obtida na carreira e subsequente eleição). Esses processos se configuram como soluções de compromisso entre requisitos técnicos ou indicações políticas, e a manifestação da vontade da comunidade escolar.
Embora a visão que se encontra exposta nos materiais do Programa de Fortalecimento de Conselhos Escolares (DOURADO et al., 2004) seja categórica na defesa das eleições diretas como forma de provimento ideal para as práticas democráticas de gestão, ponto de vista defendido, também, por outros importantes autores que se debruçaram sobre o tema, parece-nos que o processo misto de escolha por meio de concurso público e eleição é o mais próximo tanto da manifestação da vontade do coletivo, como da burocracia impessoal, uma vez que o processo qualifica somente os candidatos que demonstrarem possuir os conhecimentos adequados ao exercício do cargo.
Há, porém, um consenso na percepção de que a escolha do diretor por simples indicação política constitui a pior alternativa possível para o provimento do cargo.