A busca de um quadro conceptual para a análise do fenómeno da participação dos professores conduziu-nos, como dissemos antes, à interacção entre a teoria política, a teoria organizacional e a teoria educacional.
Conceptualizámos o fenómeno da participação não só como processo de co- construção e de interestruturação do poder mas também de co-construção e de interlimitação da soberania ou do poder.
A nível político, esta concepção implica ou a partilha do poder com os outros ou a limitação do poder dos outros, através da formulação e tomada de decisões, por concertação ou por votação, e do controle da execução de tais decisões.
A nível organizacional, esta concepção realizar-se-á pela democratização do governo das organizações, acarretando a possibilidade de os actores, funcionários do Estado no nosso estudo, serem dotados de autonomia político-organizacional ou, no mínimo, organizacional (domínio da gestão), para poderem perseguir interesses próprios, ou para prosseguirem a implementação de concepções e de práticas que julguem mais consentâneas com a natureza dos objectivos da organização.
Mas a participação, a nível organizacional, também pode ser vista como capacidade para influenciar e modificar os objectivos e a orientação das decisões através da própria participação na execução. Neste caso, não estaremos perante um processo de participação exigindo um colégio de participação directa e universal ou de participação indirecta e representativa, onde haveria uma decisão democrática, mas sim perante o poder dos próprios intervenientes na execução que assim reorientariam esta noutras direcções e noutros objectivos, de natureza vária.
Estes dois modos de concretização da participação – participação na decisão democrática e participação estratégica na execução – têm consequências organizacionais diferentes. O primeiro conduz à democratização do processo de tomada de decisão, ao nível da direcção e da gestão ou a um dos níveis, e à consequente fragmentação do poder nas organizações, estruturando-as em grupos de concepções profissionais e ou de interesses. O segundo conduz a uma estruturação dos processos da organização e da execução com base em competências profissionais conferindo poderes específicos aos seus detentores. Nestes termos, as competências dos «actores» são poderes organizacionais próprios, equivalentes aos direitos políticos, no plano da cidadania.
Enquanto expressão de orientações formais, as competências organizacionais dos «actores», tal como as orientações oficiais de objectivos e de acção, podem ser contraditas pelas práticas dos mesmos «actores. Estas poderão desenvolver-se tanto em convergência como em divergência com as orientações, sendo que os processos da divergência podem mesmo ser claramente assumidos, praticados clandestinamente ou, pura e simplesmente, decorrer em espaços de liberdade não (ou ainda não) regulamentados.
Nos planos político e político-organizacional formais, a participação implicará pois a definição, a nível legal e regulamentar, de quadros normativos e de domínios e processos de participação. A nível organizacional, ela implica ainda a atribuição formal de domínios de autonomia no processo de desenvolvimento organizacional aos actores /funcionários.
Porém, ainda a nível organizacional, existe margem suficiente para que a participação possa ocorrer: por contravenção aos programas e às normas; por simples adaptação e modificação dos mesmos; ou ainda por criação de novas normas e programas, ocupando espaços não-regulamentados ou manipulando as ambiguidades, contradições e subjectividades das normas. E, no entanto, sendo não formal, isto é, sendo praticada e real, assumida ou mesmo clandestina, não deixará de constituir novos domínios de afirmação do poder, de limitação do poder dos outros ou de auto ou de interinstituição de novos poderes.
Esta possibilidade de ruptura entre princípios políticos e princípios político- organizacionais legais-formais e práticas de desenvolvimento organizacional, no seu todo ou em alguma das suas etapas, remete-nos para a necessidade de ampliarmos o significado da participação desde a possibilidade de intervenção no processo da preparação e da tomada de decisões para a possibilidade de participação na execução e no controlo da realização de tais decisões.
No entanto, dois problemas se levantarão relativamente à extensão da participação à execução. O primeiro tem a ver com a impossibilidade da participação dos actores em todos os processos da execução numa organização complexa. O segundo é que a participação na execução levantaria um problema à formulação e exercício do controlo: entre os objectivos da participação decretada e os objectivos da participação praticada pelo «actor», que critérios de controlo seriam introduzidos? E o contributo da teoria política, com o princípio da divisão de poderes, recomendará que não seja o executante a avaliar-se e a controlar-se a si próprio.
Com efeito, se limitarmos o conceito de participação à possibilidade de decidir nos domínios político e político-organizacional, ficará todo o restante processo de desenvolvimento organizacional a descoberto de uma possível implementação de orientações e de programas, em desconformidade com os objectivos das decisões políticas.
Esta observação das limitações da participação na decisão, quando confrontada com a implementação de decisões e de programas específicos de uma vontade política ou político-organizacional outra, evidencia o poder (explícito ou oculto) do actor / administração executiva quando, como os liberais clássicos chamaram a atenção, não se estabelecem limites à interpretação e à acção dos actores/poder
executivo (Michel CROZIER e Erhard FRIEDBERG, 1977; Erhard FRIEDBERG, 1995).
O que nos reenvia para a necessidade de associar à participação na decisão o poder de controlo da implementação desta em conformidade com os seus objectivos e orientações, sem conseguir anular todavia, de uma forma definitiva, uma margem relativamente ampla de liberdade de interpretação e contextualização por parte dos actores que executam. Até porque a própria intercomunicação cria um espaço simbólico de percepções e de representações que re-instituem a acção social e organizacional.
Significa isto que não é possível garantir a eficácia da participação em termos de levar à prática o objecto e o espírito das decisões quando não são os próprios decisores aqueles que executam as decisões? As teorias da racionalidade limitada, o próprio «efeito de Halo» e todos os distraidores de uma permanência de valores na apreciação da realidade evidenciam-nos que nem mesmo quando os decisores e os agentes da execução coincidem existem garantias absolutas de conformidade entre a decisão, a percepção, a interpretação e a acção.
Daqui concluímos que a participação na decisão só limita parcialmente o poder. Pode limitá-lo mais associando-lhe a gestão e o controlo do processo de desenvolvimento organizacional. Ou seja, transformando o actor também em decisor. Ou, no mínimo, garantir uma participação na decisão, na supervisão e no controlo.
Mas a dificuldade de uma limitação total existe quer porque as circunstâncias da execução não são sempre as mesmas quer porque a atenção e a percepção dos actores variam em função dos contextos, situações, interesses e valores, quer ainda porque as representações da acção e as suas motivações se alteram na dinâmica da comunicação e da interacção social, por vezes, de um momento para o outro.
Estas possíveis descontinuidades e incongruências entre decisão política e acção organizacional serão tendencialmente maiores quanto maior for a distância (física, temporal e escalar) entre os decisores e os executores, mesmo em sistemas ditos centralizados ou até autoritários. Não só porque as leis e os regulamentos não podem regular ao metro e ao cronómetro, mas também porque, mesmo que tal acontecesse, haveria sempre espaços de ambiguidade e contradição entre os normativos. Ou não serão as greves de zelo uma temível forma de protesto justamente pela exploração da «ditadura» do sentido explícito e da reinterpretação destes sentidos pelos «actores?
Numa perspectiva participativa explícita, as leis e os regulamentos deverão ser enquadradores da acção e não seus controladores. Foi assim que os liberais clássicos conceberam a lei. Compatível com a autonomia e com a liberdade. Mas a luta
humana por estas não se esgota num quadro formal explícito de enquadramento das possibilidades da participação, em qualquer das suas formas.
Os «actores» das organizações poderão sempre utilizar estes quadros formais para neles inserirem práticas não previstas por quem criou estes quadros de acção e, até, boicotarem, activa ou passivamente, o cumprimento das ordens e da missão. Podem, do mesmo modo, reinterpretar o sentido das ordens, prestar-lhes uma interpretação diferente do sentido do dever a cumprir, adequá-las a um contexto pouco estruturado em termos de significação e de enquadramento da acção.
Neste sentido, a participação na execução de operações relativas a programas ou a planos de acção está longe de poder considerar-se uma não participação. A participação na execução, na qualidade de membro do corpo profissional que executa (funcionário ou trabalhador que ele seja), mesmo não sendo uma participação em grupo, ou não requerendo um processo de decisão democrática, fornece a este membro uma possibilidade real de alterar significativamente a orientação da decisão que lhe é superior.
Em consequência, o próprio funcionário detém um poder específico que lhe foi confiado por lei ou por regulamento (o estatuto, no caso dos professores) que o torna membro, agente e actor de determinados papéis e funções, os quais pode reinterpretar, contextualizar ou manipular.
No que respeita à vida interna das organizações, a participação poderá verificar-se em três domínios ou níveis organizacionais: direcção, gestão e execução. A direcção correspondendo à formulação de políticas, de orientações estratégicas e de objectivos e à preparação, aplicação, tratamento e avaliação dos meios e resultados de supervisão e de controlo. A gestão correspondendo à elaboração de projectos / programas e seus meios e processos de realização e supervisão. A execução correspondendo à realização destes programas com maior ou menor flexibilidade contextual.
No entanto, a organização ganhará maior consciência crítica e maior capacidade participativa se a supervisão e o controlo forem disseminados por todos estes três níveis organizacionais, em formas congruentes e articuladas, como contribuindo para uma clarificação e para uma confrontação entre as orientações e os objectivos intencionados e as orientações e os objectivos realizados.
Este confronto, sendo útil na perspectiva da coerência organizacional, permite levantar uma outra questão, que é a do poder estratégico da participação. A associação entre participação e decisão democrática, própria da teoria política, tem reduzido a participação a um processo de tomada de decisões em colégio. Porém, a perspectiva que a aqui se adopta é a de que a participação, no interior das
organizações, ocorre também em contextos não colegiais e não grupais, podendo ocorrer por decisão individual de agir de forma diferente das orientações superiores.
Nestes termos, fica em causa a pressuposição de que uma participação na direcção é mais participativa (isto é, confere mais poder) do que uma participação na gestão e de que a participação na gestão é mais participativa do que a participação na execução. Estas pressuposições parecem-nos relevar dos modelos racionais burocráticos mecânicos, nos quais é suposta uma lógica de racionalidade e de sequenciação entre ideias ou planos intencionados e acções realizadas. E que, em qualquer dos casos, está ligada a situações onde os «actores» gozam de poucas margens de liberdade na execução.
Na realidade, a participação na execução pode oferecer um poder mais real do que a participação na direcção. É na execução que as ideias são realizadas ou não e os resultados são construídos ou não, podendo ali inverterem-se a lógica e as orientações da direcção. Os «actores» podem ter, de facto, um poder substancial na organização enquanto os agentes da direcção podem ter um poder meramente formal de definição política, o qual, se não for acompanhado da supervisão e do controlo pode transformar-se num «poder» vazio de «poder» efectivo.
O processo da participação na execução deverá então ser conceptualizado como um conjunto de possibilidades de realização que os «actores» executantes põem em prática, por razões diversas: políticas, profissionais, de interesses pessoais ou de grupo, por solidariedade, etc..
Globalmente, as motivações dos actores poderão traduzir-se numa execução em conformidade com os objectivos e com as orientações oficiais (formais) de acção ou, ao contrário, em desconformidade, instituindo os «actores», eles próprios, neste caso, novas orientações e regras, explícitas e consagradas ou implícitas e informais.
Uma execução em conformidade resultará de uma participação concordante, activa e convergente com os objectivos e orientações oficiais, a qual representará uma adesão voluntária àqueles objectivos e orientações. Tem sido chamada de participação cooptativa mas este adjectivo põe a ênfase na entidade que estabelece os objectivos e as orientações. Por isso, preferimos chamá-la de execução em
conformidade.
Já uma execução em desconformidade, isto é, divergente em relação aos objectivos e orientações formais, pode ter várias origens.
Em primeiro lugar, pode ter origem numa participação passiva dos «actores» que preferem não se expor, «deixar andar, a ver no que dá». Para eles, esta participação também não é útil porque não lhes permite ir ao encontro de objectivos próprios mas representa uma participação divergente em relação aos objectivos oficiais.
Em segundo lugar, pode resultar de uma participação activa, de resistência e
de boicote, explícitos ou dissimulados, representando uma afirmação de objectivos
divergentes em relação aos oficiais.
Em terceiro lugar, pode resultar de concepções profissionais, éticas, cívicas, políticas, etc., diferentes das difundidas oficialmente, exprimindo-se em modos diferentes de exprimir e de realizar as funções e as tarefas propostas. Tratar-se-á de uma participação profissional, divergente.
Em quarto lugar, os «actores» podem imprimir à execução objectivos estratégicos próprios que vão de encontro aos seus interesses ou às suas estratégias pessoais. Esta participação consistirá numa participação estratégica na execução, afirmando-se como participação política, divergente.
Uma participação divergente será sempre não-formal porque não respeita as regras estabelecidas a nível oficial. Pode resultar de relações meramente informais geradas a partir dos próprios contextos de execução ou em outros factores não formais, ou pode resultar de uma participação auto ou interinstituinte, consagrando regras não formais.
Do que acabámos de expor deduz-se que as formas de participação em conformidade, de participação passiva, de participação informal, de participação não-formal consagrada e de participação resistente clandestina são possíveis mesmo em regimes políticos e organizações autoritários. Enquanto que as outras formas de participação exigem contextos organizacionais menos estruturados. Nas burocracias profissionais e nas «adhocracias», estes contextos são mesmo remetidos para a profissionalidade dos «actores», podendo estes introduzir na acção outras orientações, desde estratégicas a políticas e a micropolíticas.
A questão da convergência / divergência da participação face aos princípios formalmente definidos como enquadradores da acção parece-nos fundamental porque ela consubstancia um dos aspectos de dissonância entre a teoria político- constitucional e a teoria organizacional. Com efeito, a teoria político-constitucional define princípios de actuação de indivíduos autónomos e livres, pelo menos no quadro dos Estados Liberal e Democrático.
Já a análise organizacional não poderá ser dissociada do estatuto profissional do participante e da relação entre participante e proprietário / gestor. Seja no domínio estatal - das organizações do projecto de sociedade -, seja no domínio não- estatal – das organizações de projecto privado -, existirá um contrato de trabalho que definirá linhas de actuação, direitos e deveres que condicionarão a liberdade de divergir por parte do funcionário/ empregado e que não deixarão de ter estrutura formal e profissional.
Sabemos, apesar disso, que a liberdade possível dos actores não se esgota aí. Sabemos não só que a probabilidade de dissonância entre comportamentos formais
previstos e comportamentos reais realizados existe, como também que pode resultar ou de utilizações possíveis de domínios de acção não-regulamentada ou de interpretação de espaços de ambiguidade legal ou regulamentar, ou ainda desvios assumidos frontalmente ou praticados informal e ocultadamente.
No plano formal, a divergência face aos objectivos e aos processos organizacionais dificilmente será assumida explicitamente, a menos que se trate: 1) de organizações do projecto de sociedade, onde este projecto esteja vinculado aos «ethos» liberal e democrático e que os funcionários não corram riscos na assunção da divergência; 2) de domínios de acção e procedimentos previstos, genérica ou especificamente como meios para alcançar os fins oficiais, em contextos burocrático-profissionais ou «adhocráticos».
Neste sentido, o estudo do estatuto profissional dos possíveis participantes será um peça fundamental na análise da condições para a participação, reenviando tanto para a análise das relações institucionais de trabalho e contratuais como do modelo político-administrativo das organizações, como da natureza e estrutura do poder nestas instituído como ainda das atribuições e competências dos actores/funcionários.
No contexto do Estado Autoritário, a delimitação do poder dos subordinados pela descrição das competências, a centralização da decisão e a estrutura hierárquica parecem compatíveis com os modelos da administração «taylorista» e organizacional burocrático em que a construção da ordem social se processa por
heteroinstituição.
O desapossessamento da propriedade por parte dos funcionários e o seu estatuto de pessoas ao serviço de objectivos e interesses de outrem remetem para formas de participação formal não-política e não-estratégica, compatíveis com domínios de acção e procedimentos previstos, genérica ou especificamente e com técnicas de gestão para gerar convergências de perspectivas, adesão aos objectivos, coesão organizacional, etc., ficando apenas espaço de participação nas margens de liberdade derivadas de domínios não-regulamentados, de contradições entre normativos e para as participações informal, clandestina e dissimulada.
No contexto do Estado liberal, a construção da ordem social processa-se por
acção interinstituinte entre indivíduos livres e iguais, na base da propriedade ou dos
poderes próprios. Os modelos organizacionais compatíveis parecem ser os modelos político e corporativo-representativo. O estatuto profissional dos indivíduos será então um de entre: co-gestores, auto-gestores em grupo, sócios de cooperativa, detentores de sociedade por acções.
Neste Estado Liberal e nestes modelos organizacionais a construção das dimensões política e estratégica processar-se-á por representação e luta de interesses, conduzindo, regra geral, à prevalência dos mais fortes, procurando estes
plasmar em normativos o seu poder, com o qual, enquanto actual, tentam limitar o poder («soberania») dos outros.
Também aqui as possíveis descontinuidades e contradições entre conceptores e executores conduzem quer à emergência do poder dos gestores como artífices operacionais das políticas/ opções estratégicas e obstaculizadores/ enviezadores, muitas vezes, de uma implementação em conformidade (com os méritos e desvantagens possíveis), quer à possível reinterpretação e reorientação de tarefas e procedimentos em função de interesses e concepções de gestores intermédios e actores, o que não deixa de constituir também uma possibilidade de reorientação estratégica da acção.
O Liberalismo e o Estado Liberal legaram-nos pois a mensagem de que é necessário adequar as organizações aos interesses, necessidades e espírito das comunidades e das populações, instituindo-se um estado Coordenador Central que permita o máximo de autonomia e de liberdade nos escalões intermédios e mais baixos. O corporativismo, o associativismo, o comunitarismo, o municipalismo, a devolução de poderes e a descentralização são pois tópicos das agendas liberal e liberal-democrática. No centro da sua discussão e justificação estão a representação, a associação e a luta por interesses. Neste sentido, a concepção da participação como representação e luta de ou por interesses, individuais ou em grupo, é um tópico liberal.
O Estado Democrático, a partir de finais do Século XVIII, constituiu-se pela síntese entre Estado Autoritário e Estado Liberal. Sendo necessário apaziguar as relações sociais em conflito em consequência da luta pela posse de riqueza e de poder e em consequência dos males sociais que essa luta causava, era imperioso criar uma ordem social baseada na partilha de um projecto de valores que salvaguardasse a liberdade de acção individual e de grupo mas que permitisse, ao mesmo tempo, a construção de uma «casa comum» onde todos pudessem viver com um mínimo de direitos e garantias.
A reinvenção democrática contemporânea teve pois o mérito de abrir a porta à resolução de grande parte das desavenças da modernidade, instituindo mecanismos formais de construção e revisão dos acordos e contratos sociais pela via da imposição e universalização da lei, importando a sua liberdade e autonomia do Estado Liberal e a sua soberania do Estado Autoritário. Não admira, por isso, que os pólos contrários que deram origem a esta síntese tenham tendência a manifestar-se através da vitória do poder de um ou mais grupos de interesses em conflito, através