locaux à travers l'exemple du Minas Gerais
L'analyse de la place et du rôle des relations internationales au sein du Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais et l'étude du processus d'internationalisation stratégique qu'il développe ont à la fois révélé des forces qui rendent ce processus dynamique et des faiblesses qui menacent son avenir. Au-delà de ses particularités locales, l'expérience du Minas Gerais illustre les éléments principaux qui caractérisent l'émergence des gouvernements locaux parmi le système de coopération internationale. En tout premier lieu, elle permet d'observer que la coopération internationale et la paradiplomatie des gouvernements locaux demeurent peu considérées, sinon par leurs praticiens directs. Elles restent jusqu'à aujourd'hui fragiles, souvent déstructurées au gré des conjonctures institutionnelles ou budgétaires. Pour un même phénomène, l'Etat du Minas Gerais présente à échelle locale des caractéristiques similaires à celles visibles à échelle globale. L'internationalisation des gouvernements infranationaux est un processus encore en maturation, complexifié par la diversité des contextes, le conservatisme des gouvernements centraux cherchant à maintenir leurs prérogatives et le manque de volonté politique parfois visible, qui empêche l'établissement d'activités internationales autonomes au sein des institutions infranationales. Le caractère encore inachevé de ce processus, dans l'Etat du Minas Gerais comme ailleurs, offre ainsi la possibilité de poursuivre sa construction progressive grâce à l'importance croissante du sujet dans les milieux universitaires et grâce aux échanges de bonnes pratiques entre gouvernements locaux. Les recommandations à suivre sont à appréhender en considérant le contexte spécifique de l'Etat du Minas Gerais et de la stratégie mise en place par son Gouvernement,. Elles ne revêtent pas une dimension générique par rapport à la question de l'émergence des relations internationales au sein des gouvernements infranationaux mais peuvent néanmoins être transposées, mutatis mutandis, à d'autres expériences. Ces mêmes recommandations seront partagées entre la question de la place institutionnelle des relations internationales dans le Gouvernement de l'Etat de Minas Gerais (1; 2; 3;), l'aspect pratique du processus d'internationalisation de l'Etat (4; 5; 6; 7), et les enjeux spécifiques liés à l'impact et à l'héritage laissé par les Jeux Olympiques et Paralympiques 2016 (8; 9; 10).
1. L'action internationale des gouvernements locaux est un phénomène encore en construction bien qu'il ne soit désormais plus marginal. Dans de nombreux cas, son développement est limité par les rapports plus ou moins conflictuels qui agissent entre les gouvernements locaux et les gouvernements centraux au sujet des relations internationales. Dans le cas brésilien, cette relation était relativement apaisée depuis plusieurs années en raisons des mesures d'ouverture et de coopération établies par les gouvernements Lula. La crise politique nationale récente a remis en cause ces avancées et les Etats fédérés ont vu leur capacités d'action internationale fragilisées voire réduites. Dans le cas du Minas Gerais, ces difficultés au niveau de la diplomatie fédérative se sont accompagnées d'une réforme administrative importante qui a directement impacté le secteur des relations internationales. Celles-ci souffrent encore d'un manque de clarté concernant la définition de leur statut au sein de l'appareil institutionnel et d'une considération politique encore insuffisante. Pour renforcer le processus d'internationalisation de l'Etat, il est apparaît fondamental que le Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais clarifie la place donnée aux relations internationales au sein de l'administration publique en attribuant à ce domaine un statut institutionnel et législatif défini et solide. Il s'agit d'une étape nécessaire à la constitution d'une politique étatique internationale crédible et influente, vis-à-vis du gouvernement fédéral d'une part, afin de faire valoir les compétences de l'administration et pour opérer une modification progressive de leurs relations juridiques le cas échéant, et vis-à-vis des partenaires internationaux d'autre part, notamment en disposant de budgets plus importants pour mener à bien les projets de coopération menés par le Gouvernement du Minas Gerais.
2. Le manque de moyens dont disposent les praticiens des relations internationales au sein des gouvernements locaux constitue un autre problème majeur venant s'ajouter à celui du manque de clarté du statut institutionnel de ce domaine. Le cas de l'administration de l'Etat du Minas Gerais permet de constater que ces deux faiblesses structurelles sont étroitement liées. Depuis 2009, l'ensemble des actions internationales de l'Etat sont pilotées par un organe spécifique, l'Assessorat des Relations Internationales. Cet organe a assumé un rôle de conseil auprès du Gouverneur et de gestion événementielle et protocolaire jusqu'à 2011, c'est-à-dire sans réelle influence politique parmi les institutions étatiques et encore moins, a fortiori, sur la scène internationale. La promulgation du décret n°45830 a permis de greffer à cette fonction protocolaire une force de proposition politique intégrée à une stratégie d'internationalisation plus concrète. Néanmoins, jamais cet organe public à vocation internationale n'a bénéficié de moyens humains, techniques et budgétaires à la hauteur des besoins que génèrent la diversité des projets menés. Deux raisons
viennent apporter de possibles explications à ce manque de moyens. La première, c'est le postulat selon lequel les relations internationales souffrent encore d'un réel manque de considération politique dans le système étatique, en dépit de la volonté affichée d'internationaliser l'Etat; la seconde, qui découle de la précédente, c'est que ce manque de considération alimente les faiblesses institutionnelles qui caractérisent les relations internationales au sein de l'Etat. Un exemple illustre ce manque de clarté et de considération: une simple recherche Internet sur les moteurs traditionnels permet de constater qu'aucun interlocuteur, aucun contact de référence n'est directement disponible au Gouvernement d'Etat du Minas Gerais en matière de relations internationales. En considérant l'importance des enjeux trans- et internationaux dans le monde globalisé, notamment pour les gouvernements locaux, et la légitimité de ces derniers à intervenir politiquement dans les questions internationales, ce manque de considération s'apparente de plus en plus à un non-sens stratégique. Il apparaît alors souhaitable d'y remédier en établissant un Secrétariat d'Etat aux Relations Internationales qui disposerait, au même titre que les autres organes étatiques de même nature, d'un budget plus conséquent, de moyens humains adaptés, et surtout d'une autonomie décisionnelle permettant la mise en œuvre d'une véritable paradiplomatie structurée par des projets variés en fonction des besoins, des compétences et des spécialisations. Cette considération doit émerger en premier lieu au sein des gouvernements locaux, afin d'inciter les gouvernements centraux à faire évoluer leur position sur cette question.
3. Le processus d'internationalisation de l'Etat du Minas Gerais se décline en une multitude de projets de coopération internationale avec des acteurs de différentes natures. Cette diversité des thématiques et des collaborateurs induit une grande capacité d'adaptation de la part de l'organe institutionnel de référence en matière de relations internationales au sein de l'administration étatique. Au sein du Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais, cette capacité d'adaptation est largement limitée par le manque d'autonomie dont dispose actuellement l'Assessorat des Relations Internationales. Pour limiter l'influence de ce manque de moyens et de stabilité et pour prendre à contre-pied ce manque d'autonomie dans la conduite des actions internationales, il est nécessaire de renforcer la collaboration avec les Secrétariats d'Etat impliqués dans les projets internationaux menés à l'échelle étatique. Afin de renforcer la cohérence du processus d'internationalisation, l'Assessorat des Relations Internationales doit jouer un rôle de coordination des organes publics collaborateurs et ce de manière multilatérale. Les liens et les contacts bilatéraux entre l'ARI et le SEE pour les projets relatifs à la promotion des langues étrangères ou entre l'ARI et le SEPLAG pour les projets relatifs au programme d'internationalisation régionalisée doivent être confirmés et
solidifiés. En parallèle, la mise en place d'une cellule de coordination internationale au sein de l'appareil institutionnel étatique, pilotée par l'ARI et composée par des représentants de chacune des entités impliquées dans des projets internationaux, apparaît de plus en plus incontournable. Les résultats positifs obtenus par la Cellule d'Articulation Minas 2016 mise en place à l'occasion des Jeux Olympiques et Paralympiques 2016 démontrent que la collaboration des organes gouvernementaux constitue une condition de réussite du processus d'internationalisation de l'Etat et qu'elle est un moyen efficace pour planifier et exécuter des politiques publiques internationales en accord avec les besoins des acteurs du territoire du Minas Gerais. Cette collaboration pourrait enfin représenter une voie d'articulation entre la segmentation institutionnelle propre à toute administration et l'expertise des praticiens des différents domaines d'action publique par l'intermédiaire des relations internationales.
4. Le processus d'internationalisation de l'Etat du Minas Gerais est le fruit d'une volonté stratégique et politique construite à partir de contextes et de structures économiques favorables à cette ouverture internationale, qui ont permis de forger une histoire marquée par des relations internationales actives. Celles-ci se poursuivent aujourd'hui malgré les difficultés exposées antérieurement, selon des modalités ayant évolué au fil du temps et elles doivent par conséquent répondre à des enjeux en mutation constante. La globalisation et l'émergence des gouvernements locaux sur la scène internationale ont tendance à diversifier les acteurs internationaux et leurs interactions tout en renforçant le rôle des gouvernements locaux dans le développement de leurs territoires respectifs. C'est notamment le cas dans le Minas Gerais où le processus d'internationalisation est clairement identifié comme un moyen de développement économique et social de l'Etat. Ce même processus est encouragé, comme cela fut démontré, par une stratégie politique gouvernementale active bien que fragile. Cette fragilité s'explique entre autres par le fait qu'il n'existe à l'heure actuelle aucune référence formelle relative aux objectifs concrets de cette stratégie d'internationalisation. Elle demeure donc relativement abstraite et ne permet pas de projeter l'action internationale de l'Etat à moyen et long termes dans la mesure où elle n'est délimitée que par les fonctions de l'ARI, matérialisées par le décret n°45830 du 22/12/2011. La stratégie d'internationalisation de l'Etat ne peut gagner en efficacité et remplir sa mission de développement qu'en formalisant ses objectifs, et ce à plusieurs niveaux. Il semble tout d'abord souhaitable de formuler des objectifs prévisionnels généraux relatifs aux actions internationales de l'Etat, construits par la collaboration des acteurs publics impliqués dans le processus
d'internationalisation, afin de fixer une vision stratégique et politique de moyen terme en matière de relations internationales. Ensuite, chaque projet ou programme élaboré et exécuté par le Gouvernement de l'Etat dans ce domaine devrait donner lieu, systématiquement et dans la limite du possible, à la production et à la publication d'analyses ex ante afin de renforcer et justifier la pertinence de ces actions, d'objectifs formels et chiffrés afin de clarifier et de faciliter leur exécution, et d'analyses ex post afin d'évaluer leur impact.
5. Comme cela fut souligné à plusieurs reprises, l'émergence des gouvernements locaux sur la scène internationale est un processus étroitement lié à celui de la globalisation et à la diversification progressive des acteurs des relations internationales. L'effacement des Etats centraux ainsi que le renforcement et la capacitation des gouvernements locaux constituent des phénomènes longs et diffus, qui nécessitent une restructuration profonde du système diplomatique international. Cette restructuration se traduit par l'émergence de nouveaux instruments de coopération qui viennent renforcer la légitimité, la crédibilité et l'efficacité des gouvernements locaux sur la scène internationale. Les mécanismes de coopération décentralisée, en développement constant depuis plusieurs décennies, permettent aujourd'hui aux gouvernements locaux de constituer une véritable force alternative de négociation et de coopération internationale. Parmi ces nouveaux instruments, les réseaux de gouvernements locaux ont pour objectif de structurer cette force alternative en encourageant les échanges d'expériences et de bonnes pratiques tout en offrant un espace de représentation, de visibilité et d'interaction qui s'ajoute aux projets de coopération bilatérale ou multilatérale menés par les gouvernements locaux eux-mêmes. L'intégration de ces réseaux est aujourd'hui un atout de première importance, une étape fondamentale pour un gouvernement souhaitant développer sa visibilité et son action internationale. Ces réseaux permettent de créer des canaux de coopération efficaces afin de développer les territoires qui s'y engagent, notamment en favorisant les processus d'intégration régionale. Le Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais a compris l'importance de ces instruments depuis des années et a ainsi intégré plusieurs de ces réseaux. La conjoncture défavorable rend souhaitable le renforcement de l'engagement du Gouvernement dans les réseaux dont il fait partie, afin de multiplier les espaces de diffusion de sa stratégie d'internationalisation et de bénéficier activement des partages de bonnes pratiques entre les praticiens des relations internationales. Cette participation peut être largement renforcée dans la mesure où ces réseaux ne sont encore que des instruments secondaires, peu mis en valeur par rapport aux projets de coopération bilatérale ou multilatérale. A titre d'exemple, l'activité de l'Etat du Minas Gerais au sein du projet ALLAS doit être renforcée, en particulier parce qu'il est le seul
membre de ce réseau qui ne soit pas une municipalité. Il peut donc y jouer un rôle distingué et unique en apportant une expérience singulière et en s'assurant un statut particulier et visible. Les réseaux de ce type sont aujourd'hui nombreux et leur intégration doit être étudiée avec sérieux par l'administration de l'Etat, en fonction des opportunités, des enjeux et des besoins du territoire. 6. La diversité des actions de coopération internationale et de paradiplomatie menées par l'Etat du Minas Gerais dans le cadre de son processus d'internationalisation a été soulignée à plusieurs reprises. Cette diversité peut être analysée comme un signe d'indécision et d'incertitude quant à la conduite de la stratégie politique internationale de l'Etat, mais elle représente aussi une force unique pour assurer la diffusion de cette stratégie sur le territoire, pour impliquer un maximum d'acteurs locaux dans le processus et pour multiplier les partenaires internationaux du Gouvernement. Plus globalement, cela constitue un moyen de renforcer la légitimité de l'action internationale des gouvernements locaux en mettant à contribution des compétences et des domaines d'action publique variés. Il semblerait néanmoins utile de déterminer un domaine de spécialisation parmi les actions internationales établies par le Gouvernement. Cette spécialisation constituerait un moyen de s'affirmer avec plus de visibilité et plus de crédibilité sur la scène internationale en proposant aux partenaires internationaux une expertise sur un sujet déterminé. La variété des actions internationales actuellement pilotées par le Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais et en particulier par l'ARI est un élément positif, mais il est souhaitable de donner la priorité à certains domaines d'action adaptés aux caractéristiques de l'Etat et à ses expériences récentes en matière de coopération internationale. En tenant compte de l'histoire de l'administration de l'Etat concernant les relations internationales, une spécialisation centrée sur l'organisation et l'accueil de grands événements internationaux peut constituer une option: le Gouvernement a par exemple organisé en juin 2016 le Séminaire Mondial des Arts et des Cultures Nègres rassemblant de nombreuses personnalités des mondes politique, culturel et universitaire afin de préparer la tenue de la troisième édition du FESMAN en 2017. Aussi, l'organisation récente de nombreux événements liés aux Jeux Olympiques et Paralympiques 2016 sur le territoire du Minas Gerais offre une opportunité unique de mettre en valeur l'expertise logistique et organisationnelle de l'Etat lors de grands rassemblements sportifs internationaux, comme ce fut le cas lors de la Coupe du Monde de Football 2014.
7. Le processus d'internationalisation de l'Etat du Minas Gerais répond à une stratégie politique dont l'objectif principal est le développement économique et social de l'Etat, c'est-à-dire de tous les acteurs et les entités qui composent et structurent son espace. L'implication de l'administration
étatique dans le domaine des relations internationales est donc un moyen spécifique visant une fin générique. Il a été souligné que la coopération internationale ne constitue pas encore un secteur d'action publique à part entière comme le montre son manque de stabilité institutionnelle et son manque de moyens; elle est en revanche une thématique transversale dans la mesure où elle mobilise une coopération interne à l'administration étatique afin d'optimiser la planification, l'exécution et la gestion des projets internationaux. L'ensemble des programmes et projets de coopération internationale décentralisée menés par l'ARI sont établis, d'une manière ou d'une autre, en collaboration avec les Secrétariats d'Etat concernés par ces mêmes projets. C'est le cas du Secrétariat d'Etat à l’Éducation pour les programmes de promotion des langues étrangères, du Secrétariat d'Etat à la Planification et à la Gestion pour le programme d'internationalisation régionalisée ou du Secrétariat d'Etat au Développement Économique et de l'INDI pour le programme de promotion commerciale de l'Etat mis en place à l'occasion des Jeux Olympiques (Minas 2016 Business Program). Ces collaborations demeurent néanmoins trop irrégulières et trop inégales pour qu'elles soient réellement bénéfiques aux actions de coopération internationale. En considérant que chacune de ces entités gouvernementales (ARI, Secrétariats d'Etats, organismes publics autonomes) disposent d'une expertise dans leurs domaines spécifiques, une collaboration accrue et approfondie est indispensable afin que la stratégie internationale de l'Etat aboutisse à une meilleure inclusion sociale et territoriale des acteurs du Minas Gerais, mais aussi pour que ces derniers soient sensibilisés à l'importance des enjeux internationaux et de leur implication dans le processus d'internationalisation de l'Etat.
8. Les Jeux Olympiques et Paralympiques ont représenté une formidable opportunité pour l'Etat du Minas Gerais en lui offrant une visibilité unique à l'occasion du plus grand événement mondial en termes de couverture médiatique, de journalistes accrédités, de téléspectateurs, etc. Les actions développées par le Gouvernement de l'Etat ont permis à de nombreux acteurs locaux de bénéficier pleinement de cette vitrine à travers la promotion culturelle et touristique du territoire, l'attraction d'investissements directs étrangers, le renforcement de collaborations internationales d'ordre économique, diplomatique et culturel. A ce titre, les Jeux ont véritablement été un tremplin venu se greffer à la stratégie d'internationalisation de l'Etat qui lui préexistait, tremplin dont l'impact aura une influence certaine sur le développement général de l'Etat à court et moyen termes. L'impact réel et détaillé d'un tel événement reste toutefois difficile à formaliser en raison de la diversité des critères et des paramètres à prendre en compte pour établir une telle évaluation: si
certains domaines tels que le coût budgétaire, les retombées touristiques ou l'impact sur le commerce extérieur peuvent être analysée de manière relativement précise, d'autres tels que l'influence culturelle et médiatique sur le territoire et la population sont plus difficiles à cerner. Quoi qu'il en soit, il est fondamental que le Gouvernement de l'Etat du Minas Gerais effectue un travail de collection et de publication des résultats concrets des actions publiques développées lors des Jeux. Ce travail doit se décliner sur plusieurs années pour qu'il soit pertinent dans la mesure où l'impact des Jeux Olympiques peut s'étendre à plus ou moins long terme. Sur le plan économique et commercial, l'impact chiffré du Minas 2016 Business Program doit pouvoir être identifié et formalisé par l'évaluation des chiffres du commerce extérieur ou l'évolution des investissements directs étrangers sur le territoire de l'Etat. Sur le plan touristique, plusieurs critères peuvent être pris en compte même si l'influence des Jeux sur ce plan a certainement déjà connu son apogée lors de l'événement en lui-même et que les éventuelles évolutions futures sont susceptibles d'être provoquées par des éléments externes aux Jeux. Sans une étude approfondie visant à établir des résultats précis, l'évaluation de l'impact des Jeux Olympiques et Paralympiques 2016 sur le territoire